雖然房地產(chǎn)稅是影響房?jī)r(jià)重要因素,，但房地產(chǎn)價(jià)格高低是由土地成本、建筑成本、稅費(fèi)和開(kāi)發(fā)商利潤(rùn)等多種因素疊加而成,，同時(shí)受供求關(guān)系影響。房產(chǎn)稅抑制房?jī)r(jià)上漲的作用有限,。
只改增量不改存量與社會(huì)公平的稅改目標(biāo)和稅收原則嚴(yán)重相悖,，難以實(shí)現(xiàn)“共同富裕”這一改革總目標(biāo),。當(dāng)然,，也不符合財(cái)產(chǎn)稅普遍征稅，支出與民生利益相關(guān)項(xiàng)目原則,，也不利于穩(wěn)定增加地方財(cái)政收入,。
十八屆三中全會(huì)就完善房地產(chǎn)稅制，提出“加快房地產(chǎn)稅立法,，并適時(shí)推進(jìn)改革”的要求,。在今年的全國(guó)兩會(huì)上，雖然政府工作報(bào)告中未提及房地產(chǎn)稅,、房地產(chǎn)稅改革的內(nèi)容,，但并不影響房地產(chǎn)稅成為代表委員們熱議的重點(diǎn)話題。
未來(lái)何時(shí),、以何種形式開(kāi)證房地產(chǎn)稅,？帶著這些問(wèn)題，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪了對(duì)房地產(chǎn)稅有深入研究的上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院院長(zhǎng)胡怡建教授,。
房地產(chǎn)稅征收有多方面依據(jù)
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：雖然房地產(chǎn)稅已成為國(guó)際慣例,，但長(zhǎng)期以來(lái)由于我國(guó)個(gè)人不繳納房地產(chǎn)稅，而且在購(gòu)買(mǎi)商品房時(shí)已經(jīng)繳納了高額的土地出讓金,，承擔(dān)了70年土地使用權(quán),，所以對(duì)于為什么要開(kāi)征房地產(chǎn)稅，房地產(chǎn)稅征收法理依據(jù)何在等基本問(wèn)題仍然存在很大爭(zhēng)議,。您認(rèn)為,，開(kāi)征房地產(chǎn)稅的依據(jù)在哪里？
胡怡建：反對(duì)開(kāi)征房地產(chǎn)稅的專(zhuān)家認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行城市土地使用權(quán)出讓制度下的土地出讓金,，與不動(dòng)產(chǎn)持有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅存在一定的交叉地帶,，無(wú)論是依照現(xiàn)行的《房產(chǎn)稅暫行條例》將非營(yíng)業(yè)性居住用房納入計(jì)征范圍，還是參照主要發(fā)達(dá)國(guó)家房地產(chǎn)稅重新立法,，存在共同的問(wèn)題是我國(guó)土地所有權(quán)歸國(guó)家所有,，土地使用者不具有土地所有權(quán)，土地使用者繳納的土地出讓金是使用權(quán)轉(zhuǎn)移產(chǎn)生的租金,。因此,，本應(yīng)針對(duì)房地產(chǎn)所有者征收的房地產(chǎn)稅，如果向不擁有土地所有權(quán),，只有土地使用權(quán)加房產(chǎn)所有權(quán)的房產(chǎn)所有者征收,，存在一定的合法性障礙。
此外,，還有人認(rèn)為,，對(duì)于地方政府由于公共設(shè)施投資而形成的房地產(chǎn)增值，既可以在持有環(huán)節(jié)征稅,，也可以在轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)征稅,，兩者在性質(zhì)上并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性區(qū)別，都能使政府公共投資價(jià)值實(shí)現(xiàn),，在轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)征稅有以下好處：一是雖然政府公共投資使房地產(chǎn)增值,，但房地產(chǎn)持有更多體現(xiàn)其使用價(jià)值增值，即居住環(huán)境改善,，生活更為方便,，不適宜作為征稅依據(jù)，而轉(zhuǎn)讓更多體現(xiàn)價(jià)值增值,，即投資收益實(shí)現(xiàn),，更適宜作為征稅依據(jù)；二是在持有環(huán)節(jié)依據(jù)評(píng)估價(jià)格征稅不但依據(jù)不是很充分,，而且缺乏現(xiàn)金流支撐,，而在轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)依據(jù)增值收益征稅不但計(jì)算真實(shí)、客觀,、公正,，從征稅方面看操作簡(jiǎn)便，易于推行,，也為社會(huì)所接受,；三是在房地產(chǎn)市場(chǎng)正常情況下,，房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)征稅有利于區(qū)分投資性和投機(jī)性,，有利于鼓勵(lì)持有房地產(chǎn)居住或投資，抑制買(mǎi)賣(mài)房地產(chǎn)投機(jī)。
事實(shí)上對(duì)于商品房雖然國(guó)家出讓的只是70年的使用權(quán),，業(yè)主取得的也是70年土地使用權(quán),，但從我國(guó)物權(quán)法的規(guī)定看，使用權(quán)同樣也是財(cái)產(chǎn)權(quán),�,！段餀�(quán)法》149條規(guī)定：住宅建設(shè)用地使用權(quán)限期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期,。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期,，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬,有約定的,按照約定,；沒(méi)有約定或者約定不明確的,依照法律,、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。
雖然《物權(quán)法》沒(méi)有提及續(xù)期后的費(fèi)用及相關(guān)問(wèn)題,對(duì)商業(yè)和綜合建設(shè)用地如何處理,能否自動(dòng)續(xù)期也沒(méi)有具體規(guī)定,。但對(duì)于業(yè)主擁有永久性土地使用權(quán)的權(quán)利保障,，法律規(guī)定是很清晰的。其實(shí),，我國(guó)1988年憲法修正案規(guī)定屬于國(guó)家所有土地不許買(mǎi)賣(mài),，所以它是虛的，不具備財(cái)產(chǎn)性質(zhì),，而土地使用權(quán)則可以買(mǎi)賣(mài),，因此使用權(quán)才具備財(cái)產(chǎn)性質(zhì)。
同時(shí),，我國(guó)城市房地產(chǎn)管理法,、擔(dān)保法中，都按照房地產(chǎn)合一,、地隨房走的原則做了規(guī)定,。《擔(dān)保法》第36條,、《物權(quán)法》第182條和《城市房地產(chǎn)管理法》第32條規(guī)定,，土地使用權(quán)和建筑物所有權(quán)在轉(zhuǎn)讓、抵押等處分時(shí),，具有一體化的特色,。因此，在我國(guó)居民擁有的商品房可以認(rèn)定,，包括土地在內(nèi)的房地產(chǎn)既擁有使用權(quán),，又擁有產(chǎn)權(quán)，可自由流通,，與擁有土地所有權(quán)的不動(dòng)產(chǎn)交易不存在本質(zhì)上的區(qū)別,。房產(chǎn)土地合一征收房地產(chǎn)稅有其依據(jù)。
如果我們從國(guó)家治理更廣泛和深沉視角來(lái)研究探討房地產(chǎn)稅，其依據(jù)就更為充分,。一是有利于房地產(chǎn)更好地服務(wù)于保障居民用戶,、促進(jìn)國(guó)民安居樂(lè)業(yè)，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)和進(jìn)程,，以穩(wěn)定國(guó)家治理的政治基礎(chǔ),；二是經(jīng)濟(jì)意義，有利于對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控,，有效抑制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲,，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)健、均衡,、可持續(xù)發(fā)展,，以穩(wěn)定國(guó)家治理經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；三是社會(huì)意義,，緩解我國(guó)目前收入分配差距過(guò)度懸殊,，縮小貧富差距、調(diào)節(jié)收入分配和再分配,，促進(jìn)社會(huì)公平正義,，穩(wěn)定國(guó)家治理社會(huì)基礎(chǔ)；四是財(cái)政意義,，適應(yīng)客觀經(jīng)濟(jì)變化意義重大,，促進(jìn)稅收可持續(xù)增長(zhǎng)正當(dāng)其時(shí)，以穩(wěn)定國(guó)家治理財(cái)政基礎(chǔ),；五是體制意義,，作為未來(lái)地方政府的主力稅種之一，可發(fā)揮營(yíng)業(yè)稅替代和地方稅補(bǔ)缺功能和作用,，以穩(wěn)定國(guó)家治理體制基礎(chǔ),；六是稅制意義，有利于優(yōu)化房地產(chǎn)稅制結(jié)構(gòu),，穩(wěn)定國(guó)家治理稅收基礎(chǔ),；七是轉(zhuǎn)型意義，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入和支出的良性循環(huán),，進(jìn)而提高地方財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)績(jī)效,，以穩(wěn)定國(guó)家治理政府基礎(chǔ)；八是民生意義,，有利于促進(jìn)我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)型,，更好體現(xiàn)財(cái)政民生服務(wù)性質(zhì)，有利于穩(wěn)定國(guó)家治理國(guó)民基礎(chǔ),；九是法治意義,，先立法再推進(jìn),，這也為貫徹稅收法定原則提供了一個(gè)良好開(kāi)端，有利于穩(wěn)定國(guó)家治理法治基礎(chǔ),；十是開(kāi)放意義,，有利于稅收制度與國(guó)際慣例接軌,，服務(wù)于對(duì)外開(kāi)放,，有利于國(guó)家治理開(kāi)放基礎(chǔ)。
房產(chǎn)稅抑制房?jī)r(jià)上漲作用有限
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：房產(chǎn)稅具有取得財(cái)政收入,、調(diào)節(jié)收入分配和調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行三大功能或稱(chēng)為職能,。然而，從現(xiàn)實(shí)效果看,，我國(guó)對(duì)個(gè)人持有房產(chǎn)稅僅在上海和重慶自2011年起進(jìn)入試點(diǎn),，由于征稅面小，范圍狹窄,。因此,，無(wú)論是收入、分配和調(diào)控功能作用都極其有限,。那么,，房地產(chǎn)稅功能該如何定位？
胡怡建：雖然目前我國(guó)地房產(chǎn)稅三大功能皆不具備充分發(fā)揮作用的現(xiàn)實(shí)條件,，但從功能邏輯關(guān)系和未來(lái)稅制改革方向看,，房地產(chǎn)稅內(nèi)在功能會(huì)逐步發(fā)揮，在功能關(guān)系上也會(huì)有主次之分,，我認(rèn)為,，中國(guó)的房地產(chǎn)稅應(yīng)強(qiáng)調(diào)財(cái)政收入為主、收入分配和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)為輔的“一主兩輔”功能模式,，即在籌集財(cái)政收入主體功能基礎(chǔ)上,，同時(shí)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和社會(huì)財(cái)富分配功能。
首先是以提升收入功能為主,。房地產(chǎn)稅之所以要收入功能為主：一是籌集財(cái)政收入是房地產(chǎn)稅本質(zhì)功能,，作為地方政府重要稅源，強(qiáng)調(diào)財(cái)政收入功能,，發(fā)揮其為地方政府籌集公共資金作用,，既符合公共財(cái)政內(nèi)涵要求，在法理上順理成章,；二是地方政府需要開(kāi)辟新財(cái)源,，房地產(chǎn)稅天然屬于地方稅，充分發(fā)揮房產(chǎn)稅的籌資功能,，可使其逐漸發(fā)展成為地方政府的理想稅種和主體稅源,；三是房產(chǎn)稅具有為地方政府籌集財(cái)政收入的良好稟賦,，一方面稅收收入與支出對(duì)應(yīng)性強(qiáng)，另一方面房地產(chǎn)稅稅源具有可觀察性,，便于公眾對(duì)其實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)控,；四是房產(chǎn)稅的籌資功能定位有利于實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)稅溢價(jià)回收，促進(jìn)地方政府向民生服務(wù)職能轉(zhuǎn)變,；五是有利于提高直接稅比重,，降低間接稅比重，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu),。但房地產(chǎn)稅要發(fā)揮應(yīng)有的收入功能,，需要具備一定的條件。一是財(cái)政收入功能應(yīng)著眼長(zhǎng)期,；二是需要在普遍征收基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn),；三是需要將房地產(chǎn)稅打造成為納稅人提供公共服務(wù)的直接受益稅。
其次發(fā)揮分配和調(diào)控輔助功能,。一是從房地產(chǎn)稅調(diào)控視角分析,，雖然房地產(chǎn)稅是影響房?jī)r(jià)重要因素，但房地產(chǎn)價(jià)格高低是由土地成本,、建筑成本,、稅費(fèi)和開(kāi)發(fā)商利潤(rùn)等多種因素疊加而成，同時(shí)受供求關(guān)系影響,。為抑制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲,，國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控采取了包括限購(gòu)、限貸,、征稅在內(nèi)的多種手段,，而房產(chǎn)稅僅是稅收調(diào)控中的一種。因此,，房產(chǎn)稅抑制房?jī)r(jià)上漲的作用有限,，不足以成為促進(jìn)房?jī)r(jià)合理回歸的主要工具，其效力只能是輔助性的,。房?jī)r(jià)合理歸位需要標(biāo)本兼治,，在房地產(chǎn)稅方面還需要通過(guò)征稅范圍、計(jì)稅依據(jù),、稅率,、稅收優(yōu)惠等稅制要素發(fā)揮傳導(dǎo)作用。
二是從房地產(chǎn)稅分配視角分析,，雖然個(gè)人收入和財(cái)富分配主要通過(guò)個(gè)人所得稅得以實(shí)現(xiàn),，但個(gè)人所得稅無(wú)法在財(cái)富持有累積環(huán)節(jié)上發(fā)揮作用，而房地產(chǎn)稅正好具有對(duì)財(cái)富存量進(jìn)行調(diào)節(jié)作用,，能彌補(bǔ)個(gè)人所得稅不足,。針對(duì)我國(guó)部分高收入群體通過(guò)投資和持有房地產(chǎn)實(shí)現(xiàn)財(cái)富快速增值,，但收益和增值卻游離于國(guó)家稅收政策調(diào)節(jié)之外導(dǎo)致的收入分配失控，社會(huì)群體貧富差距拉大,，發(fā)揮房地產(chǎn)稅應(yīng)有的輔助性調(diào)控功能正當(dāng)其時(shí),。但要發(fā)揮好房地產(chǎn)稅收入和財(cái)富分配功能還在于良好的制度設(shè)計(jì)。
對(duì)存量房和增量房同時(shí)征稅
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：雖然,，今年的政府工作報(bào)告中并未提及有關(guān)房地產(chǎn)稅的內(nèi)容,。但是，目前看來(lái),，《立法法》的修改,，敲定了稅收法定原則,，今年3月份實(shí)施的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》也為開(kāi)征房地產(chǎn)稅鋪好了條件,，房產(chǎn)稅試點(diǎn)擴(kuò)圍也已不可逆轉(zhuǎn)。而讓房地產(chǎn)稅立法成為落實(shí)稅收法定原則的突破口,，關(guān)鍵在于制度設(shè)計(jì),，而制度設(shè)計(jì)中關(guān)鍵是征收范圍的確定。
胡怡建：是這樣的,。比如,，征稅是對(duì)存量房還是對(duì)增量房征稅、是對(duì)個(gè)別不動(dòng)產(chǎn)征稅還是擴(kuò)大到全部不動(dòng)產(chǎn)普遍征稅等,。
房地產(chǎn)稅作為財(cái)產(chǎn)稅理應(yīng)對(duì)包括存量房和增量房在內(nèi)的房產(chǎn)征稅,，分歧主要是同時(shí)征稅還是有先有后。2011年上海和重慶房產(chǎn)稅試點(diǎn),，原則上是只對(duì)增量房產(chǎn)也就是新購(gòu)房產(chǎn)征稅,，而存量房暫不征稅。建議先改增量后改存量主要理由有二：一是房產(chǎn)稅改革涉及利益調(diào)整面廣且阻力很大,；二是稅收征管技術(shù)與條件尚不具備,。
自1994年全面稅制改革以來(lái)，“改增量不改存量”一直是改革的基本原則,，30年來(lái)一直未能突破這一思維框式,，也未能克服既得利益群體的掣肘。而主張對(duì)存量和增量同步征稅的觀點(diǎn)認(rèn)為,，不改存量只改增量有悖稅收公平原則,。自90年代末期實(shí)行住房制度改革以來(lái)特別是實(shí)行住房“貨幣市場(chǎng)化”改革以來(lái)，由于制度不配套,、管理不到位等原因?qū)е挛覈?guó)住房分配存在許多歷史問(wèn)題,。另外，由于投資渠道與投資產(chǎn)品匱乏,、由于擁有房產(chǎn)多少而導(dǎo)致的貧富差異加速了我國(guó)貧富的兩極分化,，導(dǎo)致社會(huì)矛盾加劇,。只改增量不改存量與社會(huì)公平的稅改目標(biāo)和稅收原則嚴(yán)重相悖，難以實(shí)現(xiàn)“共同富�,！边@一改革總目標(biāo),。當(dāng)然，也不符合財(cái)產(chǎn)稅普遍征稅,，支出與民生利益相關(guān)項(xiàng)目原則,，也不利于穩(wěn)定增加地方財(cái)政收入。
因此,，改革必須堅(jiān)持存量和增量同時(shí)征稅,，以體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)稅改革性質(zhì)，完成房地產(chǎn)稅改革所賦予的歷史重任,。
還有一個(gè)問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)普遍征稅還是選擇性征稅,。普遍征稅是指對(duì)全部個(gè)人擁有不動(dòng)產(chǎn)征稅，而選擇性征稅只選擇對(duì)超出標(biāo)準(zhǔn)的個(gè)人擁有或使用房屋征稅,。2011年上海和重慶房產(chǎn)稅改試點(diǎn),，實(shí)行對(duì)增量房選擇性征稅。從理論上來(lái)講一個(gè)公平的稅收應(yīng)包括橫向公平和縱向公平,，橫向公平應(yīng)是指普遍征稅,，而縱向公平是指能力負(fù)擔(dān)，選擇有負(fù)擔(dān)能力的人征稅,，并通過(guò)制度設(shè)計(jì)使具有不同負(fù)擔(dān)能力的人承擔(dān)不同稅負(fù),。由于財(cái)產(chǎn)稅性質(zhì)決定了其制度設(shè)計(jì)只能使用比例稅率，唯一能體現(xiàn)能力負(fù)擔(dān)的就是將不具有負(fù)擔(dān)能力的人排除在征稅范圍以外,。也就是對(duì)于不動(dòng)產(chǎn),，在不論住宅或非住宅，也不論出租或自用全面征收房產(chǎn)稅前下,，考慮到我國(guó)目前有相當(dāng)多居民購(gòu)買(mǎi)商品房,、房改房、經(jīng)濟(jì)適用房仍靠銀行貸款支持,，多數(shù)居民屬中低收入者,，這就需要考慮對(duì)低收入者的自用居住房采取免稅辦法。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：在征稅范圍確定前提下,，房地產(chǎn)稅在政策制度設(shè)計(jì)中最為重要的是稅基確定,，是從價(jià)征稅還是從量征稅，從價(jià)征稅是按賬面價(jià)值還是評(píng)估價(jià)值,，評(píng)估價(jià)值是按全額還是一定折扣額,，折扣額比例如何確定等一系列問(wèn)題，可以說(shuō)稅基的確定和獲取直接關(guān)系到房地產(chǎn)稅實(shí)施成敗,。這方面應(yīng)該如何確定,？
胡怡建：不同國(guó)家和地區(qū)對(duì)如何計(jì)量房地產(chǎn)的課稅對(duì)象,，基本上可以分為從價(jià)計(jì)征和從量計(jì)征。從價(jià)計(jì)征又可以區(qū)分為按資本價(jià)值和按年值價(jià)值兩種,。資本價(jià)值以房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)進(jìn)行評(píng)估,，租金指房地產(chǎn)的名義租金或預(yù)期租金，而不是實(shí)際租金收益,。除從價(jià)計(jì)征外,，有少數(shù)國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)采用從量計(jì)征方式（按土地或建筑物面積）。根據(jù)房產(chǎn)稅的定義,，其稅基應(yīng)當(dāng)依據(jù)房產(chǎn)的價(jià)值,，因此一個(gè)很自然的想法就是將房產(chǎn)在市場(chǎng)上的公允價(jià)值作為該房產(chǎn)應(yīng)納稅額的計(jì)稅基礎(chǔ)。
