科學(xué)編制“十三五”規(guī)劃，關(guān)系到全面建成小康社會奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),�,！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在東中西部多個省市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，相對于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,，民生保障和公共服務(wù)建設(shè)滯后成為全面建成小康社會的主要短板,。當(dāng)前區(qū)域發(fā)展不平衡和城鄉(xiāng)差距較大等問題,，也將制約全國同步建成小康社會的進(jìn)程,。
基層干部和有關(guān)專家建議,，“十三五”規(guī)劃宜增加細(xì)化民生保障的約束性指標(biāo)，像落實(shí)發(fā)展指標(biāo)一樣落實(shí)民生任務(wù),。同時以破解城鄉(xiāng)“四元”結(jié)構(gòu)為突破口,，縮小城鄉(xiāng)差距，打造全面協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)域戰(zhàn)略的升級版本,，從主要配置和協(xié)調(diào)地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)資源，向全面配置和協(xié)調(diào)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)資源,、社會資源和生態(tài)環(huán)境資源轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)全國基本同步全面建成小康社會的目標(biāo),。
“經(jīng)濟(jì)像高鐵,，民生待加強(qiáng)”
受訪的基層干部和專家普遍反映，在全面建成小康社會過程中,，2020年國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番的經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)難度相對較小,，而以民生保障和公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)的社會建設(shè)相對滯后且任務(wù)艱巨。
安溪縣曾經(jīng)是福建最大的國家級貧困縣,。安溪縣縣長高向榮說,，經(jīng)過多年建設(shè)發(fā)展，安溪已經(jīng)成為全國縣域綜合實(shí)力百強(qiáng)縣,，“十二五”時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展像高鐵建設(shè)一樣突飛猛進(jìn),，但民生改善力度還很不夠，偏遠(yuǎn)山區(qū)群眾的民生問題仍很突出,，目前安溪還有6萬貧困人口,，全面建成小康社會的壓力很大。
福建省晉江市圍繞“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”,，在全省率先實(shí)行城鄉(xiāng)就業(yè),、優(yōu)扶、低保,、新農(nóng)合,、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老等“城鄉(xiāng)一體化”。但晉江市委書記陳榮法坦言,，民生保障做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,。“當(dāng)前最主要的民生問題是醫(yī)療保障比較薄弱,，大病致貧的現(xiàn)象仍然比較突出,。”
海南省三亞市市長吳巖峻說,，盡管近年來三亞不斷提高醫(yī)療保障,、社會保障及教育生均投入水平，但公共服務(wù)均等化程度仍不高,，遠(yuǎn)不能滿足市民需求,。
“民生改善任務(wù)艱巨�,！焙颖笔“l(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,，河北省居民收入水平偏低，收入差距仍然較大,，還有512萬農(nóng)村貧困人口�,！霸诮逃�,、醫(yī)療、文化,、養(yǎng)老等社會事業(yè)領(lǐng)域,，供水、供熱,、公交、生態(tài)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域,，供給規(guī)模和服務(wù)質(zhì)量與城鄉(xiāng)居民日益提高的需求不相適應(yīng),。”
在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的廣東省,，民生保障和改善也不容樂觀。2013年,，廣東省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)排名全國第15位,，城市低保標(biāo)準(zhǔn)排名全國第20位，最低生活標(biāo)準(zhǔn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村補(bǔ)差水平排名全國20位左右,。
廣東省發(fā)改委主任李春洪表示,，基本公共服務(wù)供給不足、供給不平衡,，已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要障礙。珠三角地區(qū)的醫(yī)療機(jī)構(gòu),、床位,、醫(yī)師密度是衛(wèi)生資源最弱的粵東地區(qū)的2.15倍、2.23倍和2.35倍,。
社會規(guī)劃唱“配角” 地方民生財(cái)力吃緊
過去的五年規(guī)劃中,，社會規(guī)劃相對于經(jīng)濟(jì)規(guī)劃比較薄弱,；而地方財(cái)力吃緊，加大了改善民生的難度,。
李春洪認(rèn)為,，我國的五年規(guī)劃更偏重于經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，社會規(guī)劃相對滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,。盡管“十二五”規(guī)劃將就業(yè),、最低工資標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老醫(yī)療保障水平等部分民生問題列入約束性指標(biāo),，但是地方政府仍然更偏重于經(jīng)濟(jì)建設(shè),。
一位地方官員說，雖然上級要求搞民生保障,，但由于在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面有更明確的指標(biāo)要求,，“比如要完成每年的固定資產(chǎn)投資指標(biāo)，就要上項(xiàng)目,、搞拆遷，但對征地拆遷后的民生安置就沒有那么重視”,。
中國改革基金會國民經(jīng)濟(jì)研究所副所長王小魯認(rèn)為,，從當(dāng)前來看，政府職能的轉(zhuǎn)變尚未真正落實(shí),，大部分地區(qū)尚未把公共服務(wù)當(dāng)作第一要務(wù),，仍把GDP增長、擴(kuò)大投資當(dāng)作首要目標(biāo),�,！氨仨毟淖冋募顧C(jī)制和行為方式，使得政府在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中扮演更均衡,、更有效的角色,。”
基層干部認(rèn)為,，目前的社會規(guī)劃中民生指標(biāo)導(dǎo)向還不夠突出,。朱華友說，海南“十二五”規(guī)劃中有20多個指標(biāo),，但對醫(yī)療保障,、社會管理、資源環(huán)境等社會建設(shè)的約束性指標(biāo),，導(dǎo)向仍不夠明確,。
財(cái)力吃緊，也使得地方政府改善民生缺乏動力,。河北省武安市委書記張臣良說,，地方債包袱很重，“明年開始實(shí)行新預(yù)算法,，對地方舉債的要求更嚴(yán),，一系列基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程的資金還沒有找到出路”。
福建中部某縣的一位主要領(lǐng)導(dǎo)說,，中央,、省市各級項(xiàng)目都要地方配套資金，導(dǎo)致地方債務(wù)越來越多,，無法騰出更多的財(cái)力解決民生問題,。“比如我們現(xiàn)在的財(cái)力就做不到均衡教育,，農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)的醫(yī)療教育水平和城市相比仍有很大差距,。”
陳榮法給記者算了一筆賬,，晉江在農(nóng)民工市民化過程中,，一個市民的公共服務(wù)和民生保障的成本大概是16萬元左右，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)較重,。
落后地區(qū)同步奔小康成最大挑戰(zhàn)
“落后地區(qū)如何與發(fā)達(dá)地區(qū)基本同步全面建成小康社會,，是‘十三五’時期我國區(qū)域發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)�,！鼻迦A大學(xué)國情研究院院長胡鞍鋼說,。
“我國各個區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，區(qū)域發(fā)展不平衡問題突出,�,！眹议_發(fā)銀行研究院副院長黃劍輝說，從總量來看,，廣東2013年GDP超過6萬億元,，超過了印度尼西亞的GDP，而西藏的GDP僅約相當(dāng)于廣東的1/77,。從人均來看,，北京、上海,、天津人均GDP均超過1萬美元,，天津人均GDP達(dá)到1.6萬美元，相當(dāng)于世界第13位烏拉圭的水平,，而貴州的人均GDP則不到天津的1/4,。
保護(hù)環(huán)境和發(fā)展的深層次矛盾日益凸顯，在中西部區(qū)域開始呈現(xiàn)。海南省統(tǒng)計(jì)局局長符國瑄說,，海南既是最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，也是欠發(fā)達(dá)地區(qū),，既面臨加快發(fā)展和全面建成小康社會的壓力,，同時又受到資源環(huán)境的約束。
部分省市內(nèi)部區(qū)域發(fā)展不平衡問題也非常突出,。廣東省體制改革研究會會長周林生說,，珠三角內(nèi)部之間、珠三角與粵東西北之間的發(fā)展極度不平衡,，以潮州,、韶關(guān)、茂名等地為代表的粵東西北12個地市,，其地區(qū)總面積雖然占到廣東省60％以上,，但經(jīng)濟(jì)總量卻僅占約20％,，人均GDP尚未達(dá)到全國平均水平,。
除了區(qū)域差距外，城鄉(xiāng)差距成為全面建成小康社會的另一個短板,。高向榮說,，大量農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)全面小康的壓力大、任務(wù)繁重,，“十三五”時期亟須在偏遠(yuǎn)農(nóng)村貧困地區(qū)加大投入，提升底部,。
國務(wù)院扶貧辦國際合作和社會扶貧司副司長劉書文也認(rèn)為,，全面建成小康社會最艱巨、最繁重的任務(wù)依然在農(nóng)村,，特別是在貧困地區(qū),。目前中國仍有8000多萬貧困人口，湖南,、河南,、廣西、四川,、貴州,、云南6個省份的貧困人口都在500萬以上。
胡鞍鋼認(rèn)為,，“十三五”時期,，我國城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)將進(jìn)一步演化成獨(dú)特的城鄉(xiāng)四元結(jié)構(gòu)，即農(nóng)村地區(qū)的二元結(jié)構(gòu)（農(nóng)業(yè)部門與非農(nóng)業(yè)部門）和城鎮(zhèn)地區(qū)二元結(jié)構(gòu)（戶籍人口與非戶籍人口）�,！八鼈儗㈤L期并存,，此消彼長，成為這一時期最突出的挑戰(zhàn),�,！�
設(shè)定約束性指標(biāo) 落實(shí)民生任務(wù)
有關(guān)專家建議，“十三五”規(guī)劃中要充分體現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的“兩重性”,。在市場能夠起決定性作用的領(lǐng)域,，盡量減少行政干預(yù)，通過設(shè)定預(yù)期性指標(biāo),，切實(shí)發(fā)揮好對市場的導(dǎo)向作用,；在政府必須強(qiáng)化責(zé)任的公共領(lǐng)域，強(qiáng)化對政府職責(zé)的剛性要求,，設(shè)定約束性指標(biāo),，像落實(shí)發(fā)展指標(biāo)一樣落實(shí)民生任務(wù)。
一是更加突出社會和生態(tài)建設(shè),，納入約束性指標(biāo)考核,。朱華友、張臣良等基層干部認(rèn)為,，“十三五”時期要從主要考核經(jīng)濟(jì)指標(biāo)向考核民生保障和改善,、公共服務(wù)均等化等社會指標(biāo)傾斜，把教育醫(yī)療衛(wèi)生,，以及群眾反映強(qiáng)烈的空氣質(zhì)量,、食品安全等問題納入約束性指標(biāo)。
山東省發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)研究所所長高福一建議,，“十三五”時期保持一定經(jīng)濟(jì)增速的同時需要考慮資源的上限和生態(tài)紅線,，土壤污染、地下水污染都應(yīng)納入約束性指標(biāo),�,！斑^去求溫飽，現(xiàn)在求環(huán)保,，過去奔小康,，現(xiàn)在奔健康�,！焙鲜∥Ｎ�,、長株潭兩型試驗(yàn)區(qū)工委書記張文雄說，必須加大資源節(jié)約,、環(huán)境保護(hù)方面指標(biāo)的權(quán)重,，進(jìn)行科學(xué)評價(jià)。
二是實(shí)現(xiàn)社會保障制度統(tǒng)一，推動政府角色轉(zhuǎn)變,。中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會顧問宋曉梧,、中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林等專家建議，應(yīng)以基本公共服務(wù)均等化,、公共設(shè)施基本完備,，作為衡量省、市,、區(qū)是否協(xié)調(diào)發(fā)展的主要指標(biāo),，以利于保證全國政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一,�,！笆濉逼陂g，應(yīng)更加突出民生保障,，逐漸使政府從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的第一線抽身出來,，切切實(shí)實(shí)退到“幕后”，成為公平的維護(hù)者和公共事業(yè)的推進(jìn)者,。
三是明確劃分各級政府事權(quán)財(cái)權(quán),，為地方政府落實(shí)民生任務(wù)提供財(cái)力支撐。受訪專家建議,，“十三五”時期,，應(yīng)按照公共財(cái)政框架和基本公共服務(wù)均等化要求，明確界定各級政府的事權(quán),，落實(shí)與之相匹配的財(cái)力,。建議探索逐步將基本公共服務(wù)事權(quán)適當(dāng)集中到中央，由中央統(tǒng)籌平衡各地基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),，并建立全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,。
四是突出社會治理轉(zhuǎn)型，建立協(xié)調(diào)利益關(guān)系的體制機(jī)制,。遲福林認(rèn)為，“十三五”規(guī)劃編制要突出社會治理轉(zhuǎn)型,，著力依靠轉(zhuǎn)型改革建立協(xié)調(diào)利益關(guān)系的體制機(jī)制,，并為創(chuàng)新社會治理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。擴(kuò)大中等收入群體比重應(yīng)當(dāng)成為“十三五”社會轉(zhuǎn)型的重要目標(biāo),，建議實(shí)施中等收入群體倍增計(jì)劃,，實(shí)現(xiàn)到2020年中等收入群體規(guī)模達(dá)到6億人左右，比重達(dá)到40％左右,，初步形成橄欖形社會新格局,。
以“四化”破解城鄉(xiāng)“四元”結(jié)構(gòu)
專家認(rèn)為，城鄉(xiāng)一體化是全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕的必然要求,�,！笆濉睍r期促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的基本思路是，通過新型城鎮(zhèn)化,、工業(yè)化,、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“四化”同步，破解城鄉(xiāng)“四元”結(jié)構(gòu)難題,�,！稗r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村工業(yè)化,、農(nóng)民工市民化和基本公共服務(wù)均等化是‘四化’同步發(fā)展的具體抓手,，也是破解城鄉(xiāng)‘四元’結(jié)構(gòu)的根本途徑�,！焙颁撜f,。
一是通過推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素增加和集聚,，促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的大幅度提高,。中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心常務(wù)副理事長鄭新立建議，要打破農(nóng)村土地改革會沖擊農(nóng)戶在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)主體地位的思維定式,，釋放土地和勞動力的潛力,。
二是通過推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化，繼續(xù)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),，支持返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè),，提高農(nóng)民家庭非農(nóng)收入及財(cái)產(chǎn)性收入。鼓勵引導(dǎo)城市工商企業(yè)向農(nóng)村擴(kuò)散,、產(chǎn)業(yè)鏈條向農(nóng)村延伸,，集聚農(nóng)村土地、人力和自然資源,，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互動融合,，加速農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程。
三是通過推進(jìn)農(nóng)民工市民化,，使得農(nóng)民工既能夠樂業(yè)又能夠安居,，享有與城市居民同等的國民待遇。遲福林建議,，“十三五”時期要讓農(nóng)民工成為歷史,，應(yīng)明確把“到2020年人口城鎮(zhèn)化不低于50％”作為約束性指標(biāo)。
四是通過推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,，形成以政府主導(dǎo),、廣泛參與,、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系,，加快城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平和生活水平的趨同,。上海社科院世界經(jīng)濟(jì)研究所副所長權(quán)衡認(rèn)為，我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵是做好新型城鎮(zhèn)化建設(shè),，建立高質(zhì)量的,、均等化的城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系。
打造全面協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略“升級版”
基層干部和專家認(rèn)為,，推動區(qū)域均衡發(fā)展,，是增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力的根本途徑�,！笆濉睍r期促進(jìn)各地區(qū)共同全面建成小康社會,，需要從主要配置和協(xié)調(diào)地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)資源，向全面配置和協(xié)調(diào)地區(qū)間的經(jīng)濟(jì),、社會和生態(tài)環(huán)境三大資源轉(zhuǎn)變,，打造全面協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)域戰(zhàn)略的升級版本。
一是分類指導(dǎo),，完善指標(biāo),，對不同地區(qū)采取不同政策。胡鞍鋼建議,，用人類發(fā)展指標(biāo)代替人均GDP指標(biāo)對31個地區(qū)進(jìn)行分類指導(dǎo),，強(qiáng)化主要基本公共服務(wù)指標(biāo)，制定最低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),；分類開發(fā),，加大生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)布局,；在中西部地區(qū)打造若干個大城市群,，以打造絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶為抓手，促進(jìn)內(nèi)陸開放,。
二是增加有效投資應(yīng)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整相匹配,。上海社會科學(xué)院院長王戰(zhàn)建議，將降低運(yùn)輸物流成本的立體交通作為“十三五”重點(diǎn)投資方向,，依托長江經(jīng)濟(jì)帶等區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展內(nèi)河航運(yùn),。“因?yàn)樗愤\(yùn)輸成本最低,，水運(yùn)、公路,、鐵路的運(yùn)輸成本是1：10：100,，只有運(yùn)輸成本降低了,，東中西部才能協(xié)調(diào)發(fā)展�,！�
三是強(qiáng)調(diào)省區(qū)之間互聯(lián)互通,，改變區(qū)域發(fā)展版圖。遲福林建議,，通過適當(dāng)調(diào)整行政體制實(shí)現(xiàn)區(qū)域的資源整合和協(xié)調(diào)發(fā)展,，或在不改變大的行政體制下，首先促使區(qū)域間達(dá)到規(guī)劃,、土地利用,、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保,、社會政策的統(tǒng)一,。改變中國區(qū)域發(fā)展版圖，更多強(qiáng)調(diào)省區(qū)之間的互聯(lián)互通,，產(chǎn)業(yè)承接與轉(zhuǎn)移,。
部分受訪專家還建議，實(shí)行三個重大項(xiàng)目傾斜政策,，以促進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,。一是保障性住房項(xiàng)目向欠發(fā)達(dá)城市傾斜。二是綠色經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目向欠發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)先配置,。三是小額信貸項(xiàng)目向農(nóng)村傾斜,。
