科學(xué)編制“十三五”規(guī)劃,，關(guān)系到全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)�,！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在東中西部多個(gè)省市調(diào)研發(fā)現(xiàn),，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，民生保障和公共服務(wù)建設(shè)滯后成為全面建成小康社會(huì)的主要短板,。當(dāng)前區(qū)域發(fā)展不平衡和城鄉(xiāng)差距較大等問(wèn)題,，也將制約全國(guó)同步建成小康社會(huì)的進(jìn)程。
基層干部和有關(guān)專家建議,，“十三五”規(guī)劃宜增加細(xì)化民生保障的約束性指標(biāo),，像落實(shí)發(fā)展指標(biāo)一樣落實(shí)民生任務(wù)。同時(shí)以破解城鄉(xiāng)“四元”結(jié)構(gòu)為突破口,，縮小城鄉(xiāng)差距,，打造全面協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)域戰(zhàn)略的升級(jí)版本，從主要配置和協(xié)調(diào)地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)資源,，向全面配置和協(xié)調(diào)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)資源,、社會(huì)資源和生態(tài)環(huán)境資源轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)全國(guó)基本同步全面建成小康社會(huì)的目標(biāo),。
“經(jīng)濟(jì)像高鐵,，民生待加強(qiáng)”
受訪的基層干部和專家普遍反映，在全面建成小康社會(huì)過(guò)程中,，2020年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番的經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)難度相對(duì)較小,，而以民生保障和公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)相對(duì)滯后且任務(wù)艱巨。
安溪縣曾經(jīng)是福建最大的國(guó)家級(jí)貧困縣,。安溪縣縣長(zhǎng)高向榮說(shuō),，經(jīng)過(guò)多年建設(shè)發(fā)展，安溪已經(jīng)成為全國(guó)縣域綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)縣,，“十二五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展像高鐵建設(shè)一樣突飛猛進(jìn),，但民生改善力度還很不夠，偏遠(yuǎn)山區(qū)群眾的民生問(wèn)題仍很突出,，目前安溪還有6萬(wàn)貧困人口,，全面建成小康社會(huì)的壓力很大。
福建省晉江市圍繞“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”,，在全省率先實(shí)行城鄉(xiāng)就業(yè),、優(yōu)扶、低保,、新農(nóng)合,、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老等“城鄉(xiāng)一體化”,。但晉江市委書(shū)記陳榮法坦言，民生保障做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,�,！爱�(dāng)前最主要的民生問(wèn)題是醫(yī)療保障比較薄弱，大病致貧的現(xiàn)象仍然比較突出,�,！�
海南省三亞市市長(zhǎng)吳巖峻說(shuō)，盡管近年來(lái)三亞不斷提高醫(yī)療保障,、社會(huì)保障及教育生均投入水平，但公共服務(wù)均等化程度仍不高,，遠(yuǎn)不能滿足市民需求,。
“民生改善任務(wù)艱巨�,！焙颖笔“l(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,，河北省居民收入水平偏低，收入差距仍然較大,，還有512萬(wàn)農(nóng)村貧困人口,。“在教育,、醫(yī)療,、文化、養(yǎng)老等社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域,，供水,、供熱、公交,、生態(tài)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域,，供給規(guī)模和服務(wù)質(zhì)量與城鄉(xiāng)居民日益提高的需求不相適應(yīng)�,！�
在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的廣東省,，民生保障和改善也不容樂(lè)觀。2013年,，廣東省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)排名全國(guó)第15位,，城市低保標(biāo)準(zhǔn)排名全國(guó)第20位，最低生活標(biāo)準(zhǔn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村補(bǔ)差水平排名全國(guó)20位左右,。
廣東省發(fā)改委主任李春洪表示,，基本公共服務(wù)供給不足、供給不平衡,，已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要障礙,。珠三角地區(qū)的醫(yī)療機(jī)構(gòu),、床位、醫(yī)師密度是衛(wèi)生資源最弱的粵東地區(qū)的2.15倍,、2.23倍和2.35倍,。
社會(huì)規(guī)劃唱“配角” 地方民生財(cái)力吃緊
過(guò)去的五年規(guī)劃中，社會(huì)規(guī)劃相對(duì)于經(jīng)濟(jì)規(guī)劃比較薄弱,；而地方財(cái)力吃緊,，加大了改善民生的難度。
李春洪認(rèn)為,，我國(guó)的五年規(guī)劃更偏重于經(jīng)濟(jì)規(guī)劃,，社會(huì)規(guī)劃相對(duì)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。盡管“十二五”規(guī)劃將就業(yè),、最低工資標(biāo)準(zhǔn),、養(yǎng)老醫(yī)療保障水平等部分民生問(wèn)題列入約束性指標(biāo)，但是地方政府仍然更偏重于經(jīng)濟(jì)建設(shè),。
一位地方官員說(shuō),，雖然上級(jí)要求搞民生保障，但由于在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面有更明確的指標(biāo)要求,，“比如要完成每年的固定資產(chǎn)投資指標(biāo),，就要上項(xiàng)目、搞拆遷,，但對(duì)征地拆遷后的民生安置就沒(méi)有那么重視”,。
中國(guó)改革基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)王小魯認(rèn)為，從當(dāng)前來(lái)看,，政府職能的轉(zhuǎn)變尚未真正落實(shí),，大部分地區(qū)尚未把公共服務(wù)當(dāng)作第一要?jiǎng)?wù)，仍把GDP增長(zhǎng),、擴(kuò)大投資當(dāng)作首要目標(biāo),。“必須改變政府的激勵(lì)機(jī)制和行為方式,，使得政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中扮演更均衡,、更有效的角色�,！�
基層干部認(rèn)為,，目前的社會(huì)規(guī)劃中民生指標(biāo)導(dǎo)向還不夠突出。朱華友說(shuō),，海南“十二五”規(guī)劃中有20多個(gè)指標(biāo),，但對(duì)醫(yī)療保障、社會(huì)管理、資源環(huán)境等社會(huì)建設(shè)的約束性指標(biāo),，導(dǎo)向仍不夠明確,。
財(cái)力吃緊，也使得地方政府改善民生缺乏動(dòng)力,。河北省武安市委書(shū)記張臣良說(shuō),，地方債包袱很重，“明年開(kāi)始實(shí)行新預(yù)算法,，對(duì)地方舉債的要求更嚴(yán),，一系列基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程的資金還沒(méi)有找到出路”。
福建中部某縣的一位主要領(lǐng)導(dǎo)說(shuō),，中央,、省市各級(jí)項(xiàng)目都要地方配套資金，導(dǎo)致地方債務(wù)越來(lái)越多,，無(wú)法騰出更多的財(cái)力解決民生問(wèn)題,。“比如我們現(xiàn)在的財(cái)力就做不到均衡教育,，農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)的醫(yī)療教育水平和城市相比仍有很大差距�,！�
陳榮法給記者算了一筆賬,，晉江在農(nóng)民工市民化過(guò)程中，一個(gè)市民的公共服務(wù)和民生保障的成本大概是16萬(wàn)元左右,，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)較重,。
落后地區(qū)同步奔小康成最大挑戰(zhàn)
“落后地區(qū)如何與發(fā)達(dá)地區(qū)基本同步全面建成小康社會(huì)，是‘十三五’時(shí)期我國(guó)區(qū)域發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn),�,！鼻迦A大學(xué)國(guó)情研究院院長(zhǎng)胡鞍鋼說(shuō)。
“我國(guó)各個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大,，區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題突出,。”國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行研究院副院長(zhǎng)黃劍輝說(shuō),，從總量來(lái)看,，廣東2013年GDP超過(guò)6萬(wàn)億元，超過(guò)了印度尼西亞的GDP,，而西藏的GDP僅約相當(dāng)于廣東的1/77,。從人均來(lái)看，北京,、上海,、天津人均GDP均超過(guò)1萬(wàn)美元，天津人均GDP達(dá)到1.6萬(wàn)美元,，相當(dāng)于世界第13位烏拉圭的水平,，而貴州的人均GDP則不到天津的1/4,。
保護(hù)環(huán)境和發(fā)展的深層次矛盾日益凸顯，在中西部區(qū)域開(kāi)始呈現(xiàn),。海南省統(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)符國(guó)瑄說(shuō),，海南既是最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，也是欠發(fā)達(dá)地區(qū),，既面臨加快發(fā)展和全面建成小康社會(huì)的壓力,，同時(shí)又受到資源環(huán)境的約束。
部分省市內(nèi)部區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題也非常突出,。廣東省體制改革研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)周林生說(shuō),，珠三角內(nèi)部之間、珠三角與粵東西北之間的發(fā)展極度不平衡,，以潮州,、韶關(guān)、茂名等地為代表的粵東西北12個(gè)地市,，其地區(qū)總面積雖然占到廣東省60％以上,，但經(jīng)濟(jì)總量卻僅占約20％，人均GDP尚未達(dá)到全國(guó)平均水平,。
除了區(qū)域差距外,，城鄉(xiāng)差距成為全面建成小康社會(huì)的另一個(gè)短板。高向榮說(shuō),，大量農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)全面小康的壓力大,、任務(wù)繁重，“十三五”時(shí)期亟須在偏遠(yuǎn)農(nóng)村貧困地區(qū)加大投入,，提升底部,。
國(guó)務(wù)院扶貧辦國(guó)際合作和社會(huì)扶貧司副司長(zhǎng)劉書(shū)文也認(rèn)為，全面建成小康社會(huì)最艱巨,、最繁重的任務(wù)依然在農(nóng)村,，特別是在貧困地區(qū)。目前中國(guó)仍有8000多萬(wàn)貧困人口,，湖南,、河南、廣西,、四川,、貴州、云南6個(gè)省份的貧困人口都在500萬(wàn)以上,。
胡鞍鋼認(rèn)為,，“十三五”時(shí)期，我國(guó)城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)將進(jìn)一步演化成獨(dú)特的城鄉(xiāng)四元結(jié)構(gòu)，即農(nóng)村地區(qū)的二元結(jié)構(gòu)（農(nóng)業(yè)部門與非農(nóng)業(yè)部門）和城鎮(zhèn)地區(qū)二元結(jié)構(gòu)（戶籍人口與非戶籍人口）,�,！八鼈儗㈤L(zhǎng)期并存，此消彼長(zhǎng),，成為這一時(shí)期最突出的挑戰(zhàn),。”
設(shè)定約束性指標(biāo) 落實(shí)民生任務(wù)
有關(guān)專家建議,，“十三五”規(guī)劃中要充分體現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的“兩重性”,。在市場(chǎng)能夠起決定性作用的領(lǐng)域，盡量減少行政干預(yù),，通過(guò)設(shè)定預(yù)期性指標(biāo),，切實(shí)發(fā)揮好對(duì)市場(chǎng)的導(dǎo)向作用；在政府必須強(qiáng)化責(zé)任的公共領(lǐng)域,，強(qiáng)化對(duì)政府職責(zé)的剛性要求,，設(shè)定約束性指標(biāo)，像落實(shí)發(fā)展指標(biāo)一樣落實(shí)民生任務(wù),。
一是更加突出社會(huì)和生態(tài)建設(shè),，納入約束性指標(biāo)考核。朱華友,、張臣良等基層干部認(rèn)為,，“十三五”時(shí)期要從主要考核經(jīng)濟(jì)指標(biāo)向考核民生保障和改善、公共服務(wù)均等化等社會(huì)指標(biāo)傾斜,，把教育醫(yī)療衛(wèi)生,，以及群眾反映強(qiáng)烈的空氣質(zhì)量,、食品安全等問(wèn)題納入約束性指標(biāo),。
山東省發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)高福一建議，“十三五”時(shí)期保持一定經(jīng)濟(jì)增速的同時(shí)需要考慮資源的上限和生態(tài)紅線,，土壤污染,、地下水污染都應(yīng)納入約束性指標(biāo)�,！斑^(guò)去求溫飽,，現(xiàn)在求環(huán)保，過(guò)去奔小康,，現(xiàn)在奔健康,。”湖南省委常委,、長(zhǎng)株潭兩型試驗(yàn)區(qū)工委書(shū)記張文雄說(shuō),，必須加大資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)方面指標(biāo)的權(quán)重，進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià),。
二是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度統(tǒng)一,，推動(dòng)政府角色轉(zhuǎn)變。中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)顧問(wèn)宋曉梧,、中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林等專家建議,，應(yīng)以基本公共服務(wù)均等化、公共設(shè)施基本完備,，作為衡量省,、市、區(qū)是否協(xié)調(diào)發(fā)展的主要指標(biāo),，以利于保證全國(guó)政令統(tǒng)一,、市場(chǎng)統(tǒng)一�,！笆濉逼陂g,，應(yīng)更加突出民生保障，逐漸使政府從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的第一線抽身出來(lái),，切切實(shí)實(shí)退到“幕后”,，成為公平的維護(hù)者和公共事業(yè)的推進(jìn)者。
三是明確劃分各級(jí)政府事權(quán)財(cái)權(quán),，為地方政府落實(shí)民生任務(wù)提供財(cái)力支撐,。受訪專家建議，“十三五”時(shí)期,，應(yīng)按照公共財(cái)政框架和基本公共服務(wù)均等化要求,，明確界定各級(jí)政府的事權(quán)，落實(shí)與之相匹配的財(cái)力,。建議探索逐步將基本公共服務(wù)事權(quán)適當(dāng)集中到中央,，由中央統(tǒng)籌平衡各地基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并建立全國(guó)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,。
四是突出社會(huì)治理轉(zhuǎn)型,，建立協(xié)調(diào)利益關(guān)系的體制機(jī)制。遲福林認(rèn)為,，“十三五”規(guī)劃編制要突出社會(huì)治理轉(zhuǎn)型,，著力依靠轉(zhuǎn)型改革建立協(xié)調(diào)利益關(guān)系的體制機(jī)制，并為創(chuàng)新社會(huì)治理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ),。擴(kuò)大中等收入群體比重應(yīng)當(dāng)成為“十三五”社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要目標(biāo),，建議實(shí)施中等收入群體倍增計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)到2020年中等收入群體規(guī)模達(dá)到6億人左右,，比重達(dá)到40％左右,，初步形成橄欖形社會(huì)新格局,。
以“四化”破解城鄉(xiāng)“四元”結(jié)構(gòu)
專家認(rèn)為，城鄉(xiāng)一體化是全面建成小康社會(huì),、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕的必然要求,。“十三五”時(shí)期促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的基本思路是,，通過(guò)新型城鎮(zhèn)化,、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“四化”同步,，破解城鄉(xiāng)“四元”結(jié)構(gòu)難題,。“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,、農(nóng)村工業(yè)化,、農(nóng)民工市民化和基本公共服務(wù)均等化是‘四化’同步發(fā)展的具體抓手，也是破解城鄉(xiāng)‘四元’結(jié)構(gòu)的根本途徑,�,！焙颁撜f(shuō)。
一是通過(guò)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素增加和集聚,，促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的大幅度提高。中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心常務(wù)副理事長(zhǎng)鄭新立建議,，要打破農(nóng)村土地改革會(huì)沖擊農(nóng)戶在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)主體地位的思維定式,，釋放土地和勞動(dòng)力的潛力。
二是通過(guò)推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化,，繼續(xù)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),，支持返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)，提高農(nóng)民家庭非農(nóng)收入及財(cái)產(chǎn)性收入,。鼓勵(lì)引導(dǎo)城市工商企業(yè)向農(nóng)村擴(kuò)散,、產(chǎn)業(yè)鏈條向農(nóng)村延伸，集聚農(nóng)村土地,、人力和自然資源,，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互動(dòng)融合,，加速農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程,。
三是通過(guò)推進(jìn)農(nóng)民工市民化，使得農(nóng)民工既能夠樂(lè)業(yè)又能夠安居,，享有與城市居民同等的國(guó)民待遇,。遲福林建議，“十三五”時(shí)期要讓農(nóng)民工成為歷史,，應(yīng)明確把“到2020年人口城鎮(zhèn)化不低于50％”作為約束性指標(biāo),。
四是通過(guò)推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,，形成以政府主導(dǎo)、廣泛參與,、覆蓋城鄉(xiāng),、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平和生活水平的趨同,。上海社科院世界經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)權(quán)衡認(rèn)為,，我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵是做好新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，建立高質(zhì)量的,、均等化的城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系,。
打造全面協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略“升級(jí)版”
基層干部和專家認(rèn)為，推動(dòng)區(qū)域均衡發(fā)展,，是增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力的根本途徑,。“十三五”時(shí)期促進(jìn)各地區(qū)共同全面建成小康社會(huì),，需要從主要配置和協(xié)調(diào)地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)資源,，向全面配置和協(xié)調(diào)地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境三大資源轉(zhuǎn)變,，打造全面協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)域戰(zhàn)略的升級(jí)版本,。
一是分類指導(dǎo)，完善指標(biāo),，對(duì)不同地區(qū)采取不同政策,。胡鞍鋼建議，用人類發(fā)展指標(biāo)代替人均GDP指標(biāo)對(duì)31個(gè)地區(qū)進(jìn)行分類指導(dǎo),，強(qiáng)化主要基本公共服務(wù)指標(biāo),，制定最低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；分類開(kāi)發(fā),，加大生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè),，實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)布局；在中西部地區(qū)打造若干個(gè)大城市群,，以打造絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶為抓手,，促進(jìn)內(nèi)陸開(kāi)放。
二是增加有效投資應(yīng)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整相匹配,。上海社會(huì)科學(xué)院院長(zhǎng)王戰(zhàn)建議,，將降低運(yùn)輸物流成本的立體交通作為“十三五”重點(diǎn)投資方向，依托長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展內(nèi)河航運(yùn),�,！耙�?yàn)樗愤\(yùn)輸成本最低，水運(yùn),、公路,、鐵路的運(yùn)輸成本是1：10：100,，只有運(yùn)輸成本降低了，東中西部才能協(xié)調(diào)發(fā)展,�,！�
三是強(qiáng)調(diào)省區(qū)之間互聯(lián)互通，改變區(qū)域發(fā)展版圖,。遲福林建議,，通過(guò)適當(dāng)調(diào)整行政體制實(shí)現(xiàn)區(qū)域的資源整合和協(xié)調(diào)發(fā)展，或在不改變大的行政體制下,，首先促使區(qū)域間達(dá)到規(guī)劃,、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施,、環(huán)保,、社會(huì)政策的統(tǒng)一。改變中國(guó)區(qū)域發(fā)展版圖,，更多強(qiáng)調(diào)省區(qū)之間的互聯(lián)互通,，產(chǎn)業(yè)承接與轉(zhuǎn)移。
部分受訪專家還建議,，實(shí)行三個(gè)重大項(xiàng)目?jī)A斜政策,，以促進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。一是保障性住房項(xiàng)目向欠發(fā)達(dá)城市傾斜,。二是綠色經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目向欠發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)先配置,。三是小額信貸項(xiàng)目向農(nóng)村傾斜。
