自2013年9月29日正式掛牌成立以來，中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡稱“上海自貿(mào)區(qū)”）已經(jīng)走過了一年多的歷程,。2014年12月,，中央決定增設(shè)廣東、天津,、福建三個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū),，這既是對(duì)上海自貿(mào)區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)的肯定，也對(duì)作為“標(biāo)桿”的上海自貿(mào)區(qū)提出了新的更高要求,。
當(dāng)前,，上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入全面推進(jìn)階段，需要在自貿(mào)區(qū)總體方案和中央有關(guān)部委已有支持意見的框架基礎(chǔ)上,，進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)規(guī)則,，落實(shí)具體措施，在適當(dāng)領(lǐng)域先行先試,，提煉總結(jié)“可復(fù)制,、可推廣”的經(jīng)驗(yàn),。在此過程中，特別需要處理好先行先試與頂層設(shè)計(jì),、市場作用與政府角色,、金融創(chuàng)新與投資貿(mào)易、金融開放與風(fēng)險(xiǎn)防控四個(gè)方面的重要關(guān)系,。
自貿(mào)區(qū)建設(shè)要與頂層設(shè)計(jì)相協(xié)調(diào)
上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)對(duì)于新一輪改革開放具有引領(lǐng)意義,，是全面深化改革的突破口,。這一特性決定了上海自貿(mào)區(qū)必須在諸多領(lǐng)域先行先試,，承擔(dān)“制度闖關(guān)”的艱巨任務(wù)。但自貿(mào)區(qū)建設(shè)的終極目標(biāo)并非打造一個(gè)自成一體的離岸中心或者政策洼地,，而是要形成可復(fù)制,、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，為在國家層面全面深化改革助力,。為此,，必須始終注意在“上海特色”與“可復(fù)制可推廣”之間、在先行先試與頂層設(shè)計(jì)之間實(shí)現(xiàn)恰當(dāng)平衡,。
例如,，金融市場利率市場化是上海自貿(mào)區(qū)金融制度創(chuàng)新的一個(gè)重要方面。利率市場化,，尤其是取消存款利率限制,，勢(shì)必大大加劇商業(yè)銀行之間的競爭。在優(yōu)勝劣汰的市場規(guī)律主導(dǎo)下,，一些競爭力不強(qiáng),、風(fēng)險(xiǎn)抵御能力低的銀行將面臨破產(chǎn)倒閉的更高風(fēng)險(xiǎn)。銀行業(yè)的公共性和系統(tǒng)性特征決定了必須建立專門的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置制度和存款保險(xiǎn)制度,，以維護(hù)金融市場穩(wěn)定,，保護(hù)存款人利益。這兩項(xiàng)重要制度顯然不可能憑借上海自貿(mào)區(qū)自身的先行先試來完成,，而必須從國家層面通盤考慮,，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。
同樣,，離岸銀行業(yè)務(wù)也是上海自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新的一項(xiàng)重要內(nèi)容,。按照國際慣例，對(duì)于離岸銀行業(yè)務(wù)可以降低乃至取消存款準(zhǔn)備金,、存貸款比例等審慎監(jiān)管要求,。鑒于《商業(yè)銀行法》等法律法規(guī)對(duì)于上述監(jiān)管指標(biāo)有法定要求，上海自貿(mào)區(qū)若要遵循國際慣例經(jīng)營離岸銀行業(yè)務(wù),，勢(shì)必涉及相關(guān)法律規(guī)則的修改或調(diào)整,。這同樣需要通盤考慮和頂層設(shè)計(jì)。
又如，我國現(xiàn)行外商投資企業(yè)法對(duì)外商投資實(shí)行全面審批制,，而上海自貿(mào)區(qū)則是在準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單模式基礎(chǔ)上,，試行外商投資備案制，實(shí)質(zhì)性簡化行政審批程序,。為此,，由國務(wù)院提請(qǐng)全國人大常委會(huì)授權(quán)，在上海自貿(mào)區(qū)暫停實(shí)施外商投資企業(yè)法中有關(guān)行政審批的部分條款,。從2015年3月1日開始,，廣東、天津,、福建三個(gè)新設(shè)自貿(mào)區(qū)也將沿用這一模式,。這種做法當(dāng)然是必要的，但只能作為權(quán)宜之計(jì),，長遠(yuǎn)之計(jì)還是要進(jìn)行更加系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì),，全面修訂現(xiàn)行外商投資法律體系，取消一般性的外商投資審批,，代之以國民待遇和備案制為原則,，負(fù)面清單、反壟斷審查,、國家安全審查等特殊措施為例外的更加合理和科學(xué)的外資準(zhǔn)入制度,。在這方面，上海自貿(mào)區(qū)業(yè)已積累的經(jīng)驗(yàn)無疑可以為此次修法提供重要的實(shí)踐依據(jù),。
盡可能簡政放權(quán)和轉(zhuǎn)變政府職能
黨的十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出,，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用,。作為全面深化改革的突破口,，上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)也必須妥善處理市場作用與政府角色的關(guān)系。
由于上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)主要著眼于制度創(chuàng)新而非政策優(yōu)惠,，因此必須從轉(zhuǎn)變政府職能,、優(yōu)化營商環(huán)境、便利貿(mào)易投資的角度打造核心競爭力,，從而在國際范圍內(nèi)對(duì)企業(yè)等市場主體產(chǎn)生足夠吸引力,。從筆者在上海實(shí)地調(diào)研中了解到的情況看，很多企業(yè)尤其是擁有跨國業(yè)務(wù)的大企業(yè),，對(duì)于自貿(mào)區(qū)出臺(tái)新政策,、新規(guī)則并無多高期待，更希望,、更看重的是“政府少管點(diǎn)”和“尊重國際慣例”,，以便其能以國際通行方式進(jìn)行更為自主靈活的經(jīng)營,。
例如，航運(yùn)保險(xiǎn)是國際化程度很高的自成一體的保險(xiǎn)業(yè)務(wù),，相比一般保險(xiǎn)業(yè)務(wù)有較大的特殊性,。《海商法》對(duì)于海上保險(xiǎn)也有專章規(guī)定,，就該章而言構(gòu)成《保險(xiǎn)法》的特別法,。鑒此，保險(xiǎn)監(jiān)管部門在對(duì)航運(yùn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)及開展此類業(yè)務(wù)的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管時(shí),，理應(yīng)與對(duì)一般保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的監(jiān)管有所區(qū)別,。但實(shí)踐中，保險(xiǎn)監(jiān)管部門對(duì)于航運(yùn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的特殊性并未給予足夠關(guān)注,，而是習(xí)慣于一體適用相關(guān)監(jiān)管規(guī)則和指標(biāo),，并要求監(jiān)管對(duì)象相應(yīng)調(diào)整其業(yè)務(wù)模式和做法,。這不僅給航運(yùn)保險(xiǎn)企業(yè)增加了不必要的合規(guī)成本,，也不利于這些企業(yè)開展國際化經(jīng)營。
因此,，在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中有必要進(jìn)一步探索簡政放權(quán)和轉(zhuǎn)變政府職能,，可放可不放的盡量放，可管可不管的盡量不管,，在不違反法律規(guī)定的前提下,，盡可能做到尊重市場規(guī)律和國際慣例，為企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)更為友好和寬松的營商環(huán)境,。
核心建設(shè)是投資貿(mào)易而不是金融
在媒體集中報(bào)道和公眾持續(xù)關(guān)注下,，金融制度創(chuàng)新儼然已經(jīng)成為上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的最大看點(diǎn)。但無論是從上海自貿(mào)區(qū)的出臺(tái)背景和核心使命看,，還是從作為上海自貿(mào)區(qū)上位概念的自由貿(mào)易園區(qū)的基本屬性和功能看,，金融業(yè)本身都不應(yīng)成為上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)最主要的方面。因此,，不應(yīng)對(duì)自貿(mào)區(qū)的金融行業(yè)發(fā)展和金融制度創(chuàng)新本身傾注過多注意力,，以致忽視其便利投資貿(mào)易、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)這一基本定位,。
從上海自貿(mào)區(qū)的出臺(tái)背景看,，其與中美雙邊投資協(xié)定（BIT）談判關(guān)系密切，其中作為自貿(mào)區(qū)先行先試標(biāo)桿之一的準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單模式,，更是中美BIT談判的核心內(nèi)容,。從其核心使命看，按照自貿(mào)區(qū)總體方案的表述,，是要“建立符合國際化和法治化要求的跨境投資和貿(mào)易規(guī)則體系”,，便利投資和貿(mào)易,。而從自由貿(mào)易園區(qū)的基本屬性和功能看，其核心內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)是投資和貿(mào)易,，而不是金融本身,。
在這個(gè)意義上，此前媒體,、公眾乃至理論界對(duì)于自貿(mào)區(qū)金融開放和金融制度創(chuàng)新本身的過度關(guān)注和過多討論,，一定程度上已經(jīng)偏離了建設(shè)上海自貿(mào)區(qū)的初衷，陷入“為金融而金融”的片面循環(huán),。這不僅給中央銀行和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)造成了不必要的壓力,，還可能導(dǎo)致相關(guān)制度設(shè)計(jì)在理念和定位方面出現(xiàn)偏差。
因此,，上海自貿(mào)區(qū)金融制度創(chuàng)新的四個(gè)方面——資本項(xiàng)目可兌換,、人民幣跨境使用、利率市場化,、外匯管理體制改革——都必須在便利投資貿(mào)易,、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)這一大背景和大方向下進(jìn)行，而不能脫離這一背景和方向來片面追求所謂“制度創(chuàng)新”,。
對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)要有足夠的重視
金融開放與金融風(fēng)險(xiǎn)往往相伴相生,，1997年亞洲金融危機(jī)和2008年全球金融危機(jī)都是絕佳例證。因此,，在推動(dòng)金融市場開放和自由的同時(shí),，必須對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)有足夠的預(yù)期和警惕。
按照設(shè)想,，上海自貿(mào)區(qū)將先行先試人民幣資本項(xiàng)下可兌換,，與此同時(shí)穩(wěn)步開放資本市場，支持區(qū)內(nèi)符合條件的單位和個(gè)人進(jìn)行跨境雙向投資,。這是人民幣走向國際化的重要步驟,，也是金融便利投資貿(mào)易的題中應(yīng)有之義。但在推進(jìn)金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新的同時(shí),，必須對(duì)其間蘊(yùn)涵的巨大風(fēng)險(xiǎn)加以充分認(rèn)識(shí)和給予足夠重視,，盡量避免給海外熱錢和投機(jī)資本提供可乘之機(jī)。
資金流動(dòng)具有無形性特征,，事實(shí)上很難像實(shí)體貨物那樣,，在一線放開的同時(shí)做到二線安全高效管住。因此,，就資本項(xiàng)下可兌換的先行先試而言,，更為可行的是“一線不完全放開，二線不完全管住”的“有限滲透”模式,。而這種“有限滲透”對(duì)于監(jiān)管部門提出了更高的要求,，核心工作是自由貿(mào)易賬戶的妥善設(shè)計(jì)和分賬核算系統(tǒng)的有效運(yùn)行,。出于風(fēng)險(xiǎn)防控的考慮，與此相關(guān)的各項(xiàng)制度和規(guī)則必須在制定伊始就向市場釋放態(tài)度鮮明的正確信號(hào),，避免市場上形成“自由貿(mào)易賬戶方便熱錢進(jìn)出”的錯(cuò)誤預(yù)期,，并經(jīng)由預(yù)期的自我實(shí)現(xiàn)效應(yīng)給監(jiān)管帶來不必要的壓力。
