國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任張軍擴(kuò)在近日舉行的第十三屆中國企業(yè)發(fā)展高層論壇上提出，深化國資國企改革,，關(guān)鍵是要解決好六個(gè)重大問題,。一是要完善頂層的國有資本管理體制；二是構(gòu)建有效的國有資本投資運(yùn)營平臺(tái),；三是推動(dòng)股權(quán)多元化，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu),；四是在國企中實(shí)行雙軌制的選人用人和激勵(lì)管理制度,；五是清理企業(yè)歷史遺留問題，為企業(yè)發(fā)展松綁,；六是各地改革要因地制宜,，不搞一刀切。
設(shè)立國資委員會(huì)國資委只負(fù)責(zé)政策執(zhí)行
要通過完善頂層的國有資本管理體制,，強(qiáng)化國家所有權(quán)政策的制定與實(shí)施,，促進(jìn)國有資本更好地服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)。
現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理體制是2003年形成的,，客觀地講,，這個(gè)體制的建立對于解決過去長期存在的國有資產(chǎn)的多頭管理而又無人負(fù)責(zé)的問題起到了積極的作用，但現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理體制存在兩個(gè)突出問題：
第一個(gè)問題,，沒有形成與國有資本功能定位相適應(yīng)的國有資本布局,、優(yōu)化調(diào)整的體制機(jī)制。
國有資本是全民的財(cái)富,，理應(yīng)服務(wù)于全民利益和國家戰(zhàn)略目標(biāo),，但過去的體制卻缺乏這方面的體制機(jī)制設(shè)計(jì)，從而在一定程度上導(dǎo)致了國有資本管理上簡單強(qiáng)調(diào)做大做強(qiáng),，自我循環(huán),，而服務(wù)于國家總體發(fā)展目標(biāo)的功能相對不足。
第二個(gè)問題,，對企業(yè)實(shí)行行政化的管理模式,，而且是管人管事管資產(chǎn)相結(jié)合，導(dǎo)致企業(yè)活力不足,，難以適應(yīng)國內(nèi)外市場形勢快速變化,。“比如,，根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所的一項(xiàng)研究,，截止到2012年,，國資委共頒布過規(guī)章文件287件，通過其中255件的梳理和歸納,，發(fā)現(xiàn)這些規(guī)章文件,，與履行股東職責(zé)的，也就是所有權(quán)職責(zé)相關(guān)的僅占31%,，而其余的將近70%都是與落實(shí)公共政策,、黨群工作或者企業(yè)內(nèi)部的事相關(guān)的�,！�
張軍擴(kuò)提出,，解決上述問題的一個(gè)可供選擇的思路是加強(qiáng)國有資產(chǎn)政策制定的獨(dú)立性，比如可以考慮設(shè)立一個(gè)由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)掛帥的由國務(wù)院相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人以及相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者參加的委員會(huì),，專門負(fù)責(zé)制定國家出資政策,，包括國有資本布局調(diào)整和國有資本收益分配等等。而國資委則負(fù)責(zé)政策的具體執(zhí)行,。
他認(rèn)為,，這樣做的好處有三點(diǎn)：第一，有利于從國民經(jīng)濟(jì)全局的角度來考慮國有資產(chǎn)的功能定位,、投資方向和收益分配等等一系列問題,。第二，有利于增強(qiáng)國有資本政策的權(quán)威性,，從而有利于切實(shí)得到貫徹和實(shí)施,。第三，有利于破除部門自我改革的困境,，推動(dòng)國資管理部門改革監(jiān)管方式,。比如，以前國資委存在的功能管理職能,，黨群工作職能,，企業(yè)內(nèi)部具體事務(wù)的審批等等，都需要逐步加以清理和管理,。從頂層上,，完善國有資本的管理體制。
國資只在特殊領(lǐng)域發(fā)揮直接作用其他可通過資本投入
要通過構(gòu)建有效的國有資本投資運(yùn)營平臺(tái),，實(shí)現(xiàn)從管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變,。
張軍擴(kuò)指出，國有資本能否有效服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo),，既取決于其投向的領(lǐng)域,，也取決于投入的方式。關(guān)于今后國有資本需要重點(diǎn)投資的領(lǐng)域,，十八屆三中全會(huì)《決定》已有明確闡述,，那就是要提供公共服務(wù),、發(fā)展重要前瞻性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè),，保護(hù)生態(tài)環(huán)境,，支持科技進(jìn)步,、保障國家安全等五大領(lǐng)域,。接下來的問題就是，國有資本應(yīng)當(dāng)以何種方式來加大對這些領(lǐng)域的投入,，逐步向這些領(lǐng)域集中,。
“過去國有資本發(fā)揮作用主要是投資興辦企業(yè)，并直接經(jīng)營管理這些企業(yè),，這種方式在發(fā)展的初期可能是必要的,，但隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，其弊端和局限性越來越顯示出來,，”張軍擴(kuò)建議,，今后除了極少數(shù)涉及國防安全等特殊領(lǐng)域需要國有資本以直接投資市場、直接經(jīng)營管理的方式發(fā)揮作用以外,，絕大多數(shù)領(lǐng)域,，包括完全競爭領(lǐng)域以及帶有部分公益性政策性功能領(lǐng)域，都用不著國家直接投資市場,，而是通過資本投入運(yùn)作就可以更好地實(shí)現(xiàn)國有資本的功能和作用,。
然而，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中,，國有資本并非以現(xiàn)金的形式存在,，并非想投到哪兒就能馬上轉(zhuǎn)移到哪個(gè)領(lǐng)域，而是以各種類型企業(yè)的資產(chǎn)或者股權(quán)的形式存在,，其中少部分是所謂的關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的企業(yè),，而大部分是完全處于競爭領(lǐng)域的企業(yè)。在這種情況之下,，要實(shí)現(xiàn)從管資產(chǎn)向管資本的轉(zhuǎn)變,，促進(jìn)國有資本布局的動(dòng)態(tài)優(yōu)化和調(diào)整，就需要搭建國有資本投資和運(yùn)營的平臺(tái),，及國有資本投資公司和資本運(yùn)營公司,。
張軍擴(kuò)稱，現(xiàn)在關(guān)于如何設(shè)立國有資本投資運(yùn)營公司,，以及設(shè)立之后如何運(yùn)營等等,，都還是存在一些分歧。比較好的一個(gè)做法,，還是要通過試點(diǎn)找出適合當(dāng)前管理體制和市場環(huán)境的合理模式,。試點(diǎn)當(dāng)中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)問題：
首先,，投資運(yùn)營公司對實(shí)業(yè)企業(yè)的持股方式。分散持股有利于防范對實(shí)業(yè)企業(yè)的行政干預(yù),，但會(huì)增加實(shí)業(yè)企業(yè)出現(xiàn)內(nèi)部人控制的風(fēng)險(xiǎn),。集中持股有利于落實(shí)實(shí)業(yè)企業(yè)的出資人責(zé)任和發(fā)揮投資運(yùn)營公司的專業(yè)化優(yōu)勢，但卻增加了上一層公司對下層公司不當(dāng)干預(yù)的風(fēng)險(xiǎn),。
其次,，投資運(yùn)營公司的治理機(jī)制。投資運(yùn)營公司應(yīng)該成為市場化的資本運(yùn)營主體,，既要防止政府干預(yù)過多導(dǎo)致企業(yè)失去活力,，又要防止出現(xiàn)內(nèi)部不能控制的風(fēng)險(xiǎn)。
最后,，資產(chǎn)重組,，企業(yè)改革。應(yīng)當(dāng)結(jié)合企業(yè)投資運(yùn)營公司的設(shè)立,，在取消和公司處理程序,，資產(chǎn)管理，關(guān)聯(lián)交易等方面,，探索和積累經(jīng)驗(yàn),。
推動(dòng)股權(quán)多元化重點(diǎn)是推進(jìn)集團(tuán)母公司改革
通過優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步完善國有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度,。
張軍擴(kuò)認(rèn)為,，從多年來國有企業(yè)改革和發(fā)展實(shí)踐來看，國有企業(yè)難以建立真正有效的現(xiàn)代企業(yè)制度,，其中最重要的一個(gè)根源就是一股獨(dú)大的股權(quán)結(jié)構(gòu),。“大量的經(jīng)驗(yàn)證明,，即使不能實(shí)現(xiàn)國有資本與其他社會(huì)資本的混合所有制的多元化持股,，只要能夠?qū)崿F(xiàn)多元國有股東持股，也能在很大程度上對改善公司治理發(fā)揮積極的作用,�,！�
因此，下一步的改革應(yīng)當(dāng)把推動(dòng)股權(quán)的多元化作為完善現(xiàn)代企業(yè)制度的一項(xiàng)重要的舉措,。推進(jìn)國有企業(yè)股權(quán)多元化改革,，重點(diǎn)首先是要推進(jìn)集團(tuán)母公司的改革，目前中央和地方層面都還有不少的集團(tuán)母公司仍未完成公司制改革,，例如國務(wù)院國資委管理的112家中央企業(yè)當(dāng)中,，就有75家仍然是全民所有制企業(yè)。盡快完成這些集團(tuán)母公司的公司制改革,，應(yīng)該成為國有企業(yè)改革中的首要任務(wù),。
改革可根據(jù)實(shí)際情況采取多種方式,，包括有些具備條件的集團(tuán)母公司可以直接改為國有資本投資運(yùn)營公司，有些集團(tuán)母公司可以改成股權(quán)多元化的公司,，特別是上市公司,。在積極調(diào)整和優(yōu)化國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，要根據(jù)國有資本不同的功能定位,，逐步調(diào)整企業(yè)的國有股權(quán)比例,。對需要國有資本發(fā)揮政策性功能的領(lǐng)域，比如,，關(guān)系國家安全,、國民經(jīng)濟(jì)命脈,、重大民生,、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的重要行業(yè)，國有資本可以保持獨(dú)資或相對控股,。在其他領(lǐng)域,，主要是競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)，要積極引用社會(huì)投資機(jī)構(gòu),，特別是市場競爭,，根據(jù)市場競爭和發(fā)展情況實(shí)行國有股權(quán)不同的持股比例，并按照市場規(guī)則有序進(jìn)退,，合理流動(dòng),，提高國有資本的配置效率。
實(shí)行雙軌制選人用人和激勵(lì)管理制度
通過深化國資國企的用人管理制度改革,，構(gòu)建與市場經(jīng)濟(jì)相兼容的激勵(lì)制度,。
對高層管理者的任命考核激勵(lì)制度，是全部管理制度的核心,。按照改革后的國資管理體制,，兩類公司基本上應(yīng)當(dāng)按照《公司法》來運(yùn)行，實(shí)行完全市場化的用人管理制度,。而國有資本投資運(yùn)營公司,，以及個(gè)別的特殊類公司，可能比較合理的方式是實(shí)行雙軌制的選人用人和激勵(lì)管理制度,。
“所謂雙軌制,，就是對國有資本投資運(yùn)營公司的董事監(jiān)事，以及少數(shù)政府直接管理的特殊類的國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人,，由履行出資人選聘任命,，而對于兩類公司的經(jīng)理層以及其他層級的管理者實(shí)行市場化的選聘和管理機(jī)制，即董事會(huì)選聘總經(jīng)理,，總經(jīng)理提名其他高管,，并由董事會(huì)批準(zhǔn),。”張軍擴(kuò)解釋說,。
與雙軌制的選人用人制度相適應(yīng),，應(yīng)該按照選用方式與身份待遇相適應(yīng)的原則，實(shí)行雙軌制的薪酬與激勵(lì)約束機(jī)制,，通過政府任命方式產(chǎn)生的兩類公司和少數(shù)政府直管企業(yè)的董事,、董事長，應(yīng)該按照公務(wù)員管理,，保有公務(wù)員身份,，確定一定的行政級別，參照相應(yīng)職級的公務(wù)員制度,，并根據(jù)崗位技能要求和工作難度給予一定的崗位補(bǔ)貼,。同時(shí)要嚴(yán)格規(guī)定職務(wù)待遇、職務(wù)消費(fèi)和業(yè)務(wù)消費(fèi),，保障消費(fèi)公開透明,。而通過市場方式選聘的職業(yè)董事和職業(yè)經(jīng)理人身份的國資控股參股企業(yè)負(fù)責(zé)人，則應(yīng)當(dāng)實(shí)行市場化的管理,，由董事會(huì)參照市場水平確定薪酬方案和待遇體系,。
清理企業(yè)歷史遺留問題轉(zhuǎn)變政府職能
通過進(jìn)一步解決國有企業(yè)的歷史遺留問題，為企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì),，共同參與市場競爭,，與市場經(jīng)濟(jì)更好融合創(chuàng)造市場條件。
張軍擴(kuò)指出,，經(jīng)過多年的改革和發(fā)展,，大部分經(jīng)過改制的國有企業(yè)的歷史遺留問題基本上已經(jīng)得到了解決，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)當(dāng)前在部分未充分改制的國有企業(yè)當(dāng)中,，歷史遺留問題仍然比較嚴(yán)重,。在少數(shù)已經(jīng)完成改制，甚至已經(jīng)上市的國有企業(yè),，也同樣存在著歷史遺留問題,。
他將問題歸納為三方面：一是很多國有企業(yè)仍然承擔(dān)著離退休人員的社會(huì)管理職責(zé)，及社會(huì)統(tǒng)籌外的費(fèi)用,，承擔(dān)著職工住宅,、供水、供電,、供熱和物業(yè)服務(wù)等“三供一業(yè)”的設(shè)施維護(hù)改造等費(fèi)用,。二是部分國有企業(yè)仍然存在企業(yè)辦社會(huì)的問題，醫(yī)療、教育,、消防,、市政、社區(qū)等未能完全移交給地方,。三是很多老國企冗員問題比較嚴(yán)重,，尤其資源礦產(chǎn)類的國有企業(yè)，隨著近幾年企業(yè)效益的下滑,，人員富余已經(jīng)成為這些企業(yè)生存和發(fā)展的一個(gè)重大障礙,。
這些歷史遺留問題，如果不能得到徹底解決,，企業(yè)就不可能真正建立起與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代企業(yè)制度,，在發(fā)展混合所有制，公平參與市場競爭當(dāng)中也會(huì)面臨一些困難,。在新一輪改革當(dāng)中,，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真清理歷史遺留問題的類型、數(shù)量和嚴(yán)重程度,，并根據(jù)不同的歷史遺留問題探索多種解決途徑,。
一是政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，加大財(cái)政投入,，將國有企業(yè)離退休人員、失業(yè)人員,、企業(yè)醫(yī)療教育機(jī)構(gòu)等的社會(huì)管理作為政府提供的公共服務(wù),，解決企業(yè)和就業(yè)者的后顧之憂。二是要結(jié)合企業(yè)所在地區(qū)勞動(dòng)用工市場化程度,，和社會(huì)管理的社會(huì)化程度,，采取剝離改制，轉(zhuǎn)移就業(yè)或劃轉(zhuǎn)公司托管等多種方式,，解決富余職工和離退休人員問題,。三要在總結(jié)過去各地各企業(yè)在處理不良資產(chǎn)問題上的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，做好頂層設(shè)計(jì),，制定預(yù)案,、建立機(jī)制，切實(shí)防范局部問題演變?yōu)橄到y(tǒng)風(fēng)險(xiǎn),。
改革不宜搞一刀切化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
地方要因地制宜地開展國資國企改革,。
中央和地方國有資產(chǎn)在結(jié)構(gòu)、質(zhì)量,、功能上都是有很大的差異,，地方之間也存在很大的差異。下一步在推進(jìn)地方國資國企改革方面，也不宜搞一刀切的改革模式,，地方也不能坐等中央國資管理體制改革方案,。地方國資國企改革應(yīng)該堅(jiān)持以下幾個(gè)原則：
一是要堅(jiān)持國有資本更好地服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展間的原則。二是要堅(jiān)持以管資本為主,，提升企業(yè)的活力,。三是堅(jiān)持多種所有制資本公平競爭，共同發(fā)展,。在堅(jiān)持這些原則之下,，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)地方因地制宜的探索國資管理新模式，盡早釋放改革的紅利,。
在當(dāng)前情況下,，要高度重視投融資平臺(tái)改革問題。在不少地方投融資平臺(tái)占地方國資的比重比較高,，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積累的比較多,。2014年10月，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》,，要求地方政府不得再通過平臺(tái)進(jìn)行舉債,，這是地方投融資平臺(tái)面臨的一個(gè)新情況。地方融資平臺(tái)借新還舊的成本增加,，企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)凸顯,，要堅(jiān)決防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)必須盡快探索地方投融資平臺(tái)的改革路徑。
關(guān)于地方投融資平臺(tái)的改革,，一個(gè)可供選擇的改革思路就是將地方投融資平臺(tái)逐步改造為普通的企業(yè)有限責(zé)任公司,，通過重塑政企關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政企分離和政資分離,，將平臺(tái)企業(yè)從政府的附屬機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的市場主體企業(yè),。
