稅收法治是建設(shè)社會主義法治國家的重要內(nèi)容。長期以來,，我國稅收法治化程度不高,，稅法體系不完善，如何真正落實(shí)三中全會決定中提出的“稅收法定原則”成為社會關(guān)注的熱點(diǎn),。
在日前舉行的中國稅法論壇第三屆中國稅務(wù)律師和注冊稅務(wù)師論壇上,，全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會副主任委員郝如玉、財政部財政科學(xué)研究所所長劉尚希,、中國稅務(wù)報社總編輯劉佐,、國稅總局政策法規(guī)司副司長張學(xué)瑞、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文等專家就如何落實(shí)稅收法定,、全面推進(jìn)依法治稅,、發(fā)揮人大立法職能等闡述了各自的觀點(diǎn)。
郝如玉：長期授權(quán)立法的作法要扭轉(zhuǎn)
十八屆四中全會上提出了“全面推進(jìn)依法治國”的主張,，落實(shí)到稅收領(lǐng)域,，核心在于“落實(shí)稅收法定原則”，全面推進(jìn)依法治稅,。
無論是落實(shí)“稅收法定原則”,，還是推進(jìn)依法治稅，都應(yīng)“堅持立法先行,，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”,。然而，我國現(xiàn)行的18個稅種,，全國人大審議立法的只有3個,，其他15個還都是國務(wù)院條例、規(guī)定,，這15個條例中有4個已經(jīng)制定了60年,。作為基本經(jīng)濟(jì)制度之一的稅收制度應(yīng)該以法律的形式體現(xiàn),，這在各國都是基本的作法，具體到我國,，則是應(yīng)該由全國人大及人大常委會進(jìn)行稅收基本法的立法，所以,，最近我在不同場合都提出主張,，稅收領(lǐng)域長期授權(quán)立法的作法需要扭轉(zhuǎn)，稅收條例應(yīng)逐步上升為法律,。
《稅收征管法》作為稅收征管領(lǐng)域的根本性大法,，是規(guī)范我國現(xiàn)行18個基本稅種征收管理的基本程序法，立法質(zhì)量直接影響各稅種的征管工作開展的效果�,，F(xiàn)行的《稅收征管法》是由全國人大常委會于2001年審議通過的,，到目前已經(jīng)有14年。期間,，我國政治,、經(jīng)濟(jì)、社會都發(fā)生了巨大的變化,，尤其當(dāng)今經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域跨區(qū)域經(jīng)營和電子交易的發(fā)展,，給《稅收征管法》提出了前所未有的挑戰(zhàn)，在征管手段,、征管程序,、納稅人權(quán)益保護(hù)等方面都明顯與經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展不相適應(yīng),。推進(jìn)《稅收征管法》的修訂工作已經(jīng)成為一項非常急迫的工作,，是落實(shí)稅收法定原則的最重要內(nèi)容之一。
無論是在《稅收征管法》的修訂中,，還是在房地產(chǎn)稅,、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅等各個領(lǐng)域的立法過程中,，切實(shí)“落實(shí)稅收法定原則”應(yīng)從以下兩個方面著眼：
一是要在現(xiàn)有法律框架內(nèi)依照法定程序進(jìn)行,。《立法法》對法律,、法規(guī)的制定規(guī)定了嚴(yán)格程序,，稅收立法應(yīng)該遵循程序進(jìn)行，并廣泛聽取各個領(lǐng)域人士的觀點(diǎn)和看法,，做到民主立法,。
二是要根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)情況加強(qiáng)立法研究。當(dāng)前,，以互聯(lián)網(wǎng)科技為代表的新型經(jīng)濟(jì)形態(tài)發(fā)展迅速,，經(jīng)濟(jì)交易的形式更加復(fù)雜和隱蔽,，這給相關(guān)稅收征管帶來了前所未有的挑戰(zhàn)，稅收立法應(yīng)該充分結(jié)合這些背景,，盡可能符合實(shí)際,，不斷推進(jìn)科學(xué)立法水平。
張學(xué)瑞：稅收立法要堅持人大主導(dǎo)作用
一般的現(xiàn)代文明國家就是法治國家,，就是稅收法治國家,，所以說我們文明的進(jìn)步，稅收是必須要法治化,。
我們提出現(xiàn)代化非常重要的標(biāo)志就是法治化,，沒有法治化，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化是不行的,，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化首先要實(shí)現(xiàn)法治化�,，F(xiàn)代化和法治化他們共同核心的特征就是要實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、民主化和制度化,。
目前我國依法治國面臨的矛盾形勢非常嚴(yán)峻,，存在三個問題。一個是法律法規(guī)立法存在很大問題,，不科學(xué),，操作性差，立法部門化現(xiàn)象很嚴(yán)重,；第二大問題是執(zhí)法司法上存在問題,，執(zhí)法不公、執(zhí)法腐敗很嚴(yán)重,；第三是人民信法守法,、依法維權(quán)的意識很弱。要推進(jìn)法治的發(fā)展必須要解決這些問題,。
要實(shí)現(xiàn)稅收立法必須堅持人大的主導(dǎo)作用,，法律是國家意志的體現(xiàn)，沒有人大的主導(dǎo),，民主性就是有限的,，體現(xiàn)的不一定是國家意志。稅收問題不僅是經(jīng)濟(jì)問題,，還是政治問題,，是憲法問題。要解決這些問題,，首先要破除部門化,，特別是起草權(quán)的問題。起草權(quán)是國家立法權(quán)重要組成部分,，不可分割,。如果起草權(quán)都在部門,，會導(dǎo)致立法質(zhì)量不高，爭權(quán)違責(zé),、法律之間打架,，根源就是部門化的問題。法律回歸到人大,，行政法規(guī)回到國務(wù)院,，誰的權(quán)誰去行使。
劉佐：把稅收法定原則寫入憲法
完善稅制首先要完善憲法,，從這些年來看中共中央、國務(wù)院對于法治,、對于稅收法治越來越成一個很高度的重視狀態(tài),。特別是四中全會決定，完善以憲法為核心的法律體系,，我首先想到的是應(yīng)該完善憲法當(dāng)中有關(guān)稅收的內(nèi)容,。
各國憲法的匯編，收集了193個國家現(xiàn)行憲法,，我專門看有關(guān)稅收法定的規(guī)定,，發(fā)現(xiàn)一個共同的規(guī)律，絕大多數(shù)國家,，基本都有稅收法定內(nèi)容,。看國內(nèi),，中國的憲法歷史并不長,，清末的憲法大綱，民國時期的幾部典型的憲法,，或者具有憲法性質(zhì)的文獻(xiàn),，都可以看到稅收法定的規(guī)定。1949年新中國成立以后,，9月通過的共同綱領(lǐng)到五四憲法,，七五憲法等等，以及后來的憲法修訂,，都沒有稅收法定的內(nèi)容,。這是非常遺憾的，下一步應(yīng)該在下一輪憲法修改時,，把稅收法定的原則寫進(jìn)去,。
怎樣在憲法中落實(shí)稅收法定原則？除了寫進(jìn)去之外,，還有一些實(shí)質(zhì)的內(nèi)容,。比如,，現(xiàn)在是分稅制的財政體系，對于稅收應(yīng)該是分級,，有人說稅收法定就是要把稅收條例上升為法律,，有一定道理，是不是都要上升為法律,，我持不同的看法,。因為全國性的稅收，比如增值稅法,、個人所得稅法應(yīng)該由全國人大立法,，房地產(chǎn)稅等等小稅種有必要拿到全國人大立法嗎？地方不行嗎,？我認(rèn)為不一定,，這是需要考慮的。
權(quán)利和義務(wù)的問題�,，F(xiàn)行的《憲法》56條規(guī)定：公民有依法納稅的義務(wù),，也有若干的權(quán)利。這是不完整的,，不僅公民有,，法人和組織也有依法納稅的義務(wù)。權(quán)利和義務(wù)要有一個對等,，不能光講義務(wù),，很多人說收了這么多稅干了什么？有沒有方法可以監(jiān)督一下,，這些意見都是很尖銳的,。
最后，要有一些配套的措施,。光有稅收法定還不行,，不僅是稅收法定而且應(yīng)該有財政法定，除了收入以外,，支出也應(yīng)該法定,，這是對的。不管怎么說,，財政收入里稅收的主體地位應(yīng)該予以肯定,，這在預(yù)算法有表述，但是我認(rèn)為在憲法里應(yīng)該有更明確的表述,。類似的還有預(yù)算法的一些要點(diǎn),，審計法的一些要點(diǎn)，都應(yīng)該挪到憲法,，這是保證的必要條件,，相輔相成的,。沒有預(yù)算何談稅收，沒有審計能行嗎,？不行,。所以我認(rèn)為這些都是必要的。
怎么樣具體落實(shí)稅收法定原則,？除了憲法里要寫上法定以外,，還有一些做法。我認(rèn)為需要分類處理,，除了地方和中央有別,，還有幾個事情：凡是條件比較成熟的可以先立法，比如,，現(xiàn)在18個稅種里,，關(guān)稅自從入世以后比較成熟，修改也比較少,，沒有什么太多的修改,，這種情況下是不是關(guān)稅可以先行立法,？我認(rèn)為有可能,。有些稅種正在改革，改革沒有完成,，先不要急,，比如我們現(xiàn)在正在搞消費(fèi)稅的改革，擴(kuò)大征稅范圍等等,，沒有搞完弄一個消費(fèi)稅法不現(xiàn)實(shí),。加快改革步伐，改革基本完成之后制訂消費(fèi)稅法比較合適,。
我們已有的稅法也需要繼續(xù)完善,，并不是說那些沒有立法的要完善，已經(jīng)立法的也要完善,。比如個人所得稅法大家都認(rèn)為不合理,，要修改要完善�,！抖愂照鞴芊ā芬彩乔Н彴倏�,。無論是從理論上還是實(shí)踐上還是技術(shù)上，都會發(fā)生很大的變化,，不改不行,，小改也不行，一定要大改�,，F(xiàn)在的理論指導(dǎo),，現(xiàn)在的技術(shù)支撐,，都有問題，而不是修改幾個條款,，增加一些內(nèi)容,，刪除一些內(nèi)容，改幾個錯別字,。
最后,，除了我們所說的稅法以外，和其他的法律是有相互關(guān)系的,，應(yīng)該有一個聯(lián)動或交互,，比如憲法里做了一些修改，相關(guān)的法律也要修改,。舉個例子,，1988年修改憲法，確定私營經(jīng)濟(jì)的合法性,，有憲法依據(jù),。比如正在搞營改增，營改增改了以后,，并不是兩個稅種的簡單合并,，涉及到很多問題，比如很多技術(shù)問題,，企業(yè)的會計問題,，財務(wù)問題，成本核算問題,，相關(guān)法律法規(guī)都需要修改,。
劉尚希：政府所有收入取得都要有法可依
稅收法定從字面理解可能就是稅收，其實(shí)不止字面上的“稅收”二字,，而是指政府所有收入的取得都要有法有據(jù),，包括稅，也包括非稅�,，F(xiàn)在的情況看起來,，非稅制度的法定構(gòu)成顯得越來越重要。這對經(jīng)濟(jì)秩序的影響,，對經(jīng)濟(jì)行為的影響,，對經(jīng)濟(jì)主體的影響是相當(dāng)大的。非稅制度從表面上看,，不如稅收那么多,，但產(chǎn)生的影響一點(diǎn)不亞于稅收。所以稅收法定應(yīng)當(dāng)是指他的精神含義，不是字面的含義,，指政府所有收入的取得都是要法定的,。
稅收法定不僅是立法，包括立法和法律實(shí)施,。良法立出來了,，不能有效實(shí)施，就達(dá)不到善治,，二者缺一不可,。稅收法定，立法是前提,，是必要條件,，但是光有立法，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,。稅法的實(shí)施,，也包括了執(zhí)法，司法,、守法這些環(huán)節(jié),。因為立法是有一個過程，要實(shí)施更要有長期的追求,，長期的過程,。這些法不能一下子變成良法，比如18個稅種,，只有3個法,，其他都是條例,，能不能在一個早上全變成稅法呢,？很顯然是困難的，需要時間,。我們要加快立法的進(jìn)程,。在沒有變成法律的時候，即使是國務(wù)院的條例也要做到怎么有效的實(shí)施,。稅收法定的準(zhǔn)確的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括了四個環(huán)節(jié),，也就是立法、執(zhí)法,、司法,、守法。
法律實(shí)施在中國當(dāng)下更加重要,，因為這一點(diǎn)關(guān)系到我們的法律是不是有生命,，是不是有權(quán)威。一分立法，九分實(shí)施,。我們現(xiàn)在立的法不少,，我們國家的法律有不少法律是在睡覺的，可見法律實(shí)施,，把立的法變成一種行動,，這在當(dāng)前依法治國的過程中更加重要。
稅收法定要求我們兩個方面不可偏廢,，既要立好法,，變成良法，同時要有強(qiáng)有力的法律實(shí)施,，只有這樣才能真正實(shí)現(xiàn)稅收法定,。
劉劍文：立法要有授權(quán) 授權(quán)要有監(jiān)督
隨著我國改革開放步伐的加快，財稅法制越來越引起很多人的關(guān)注,，2014年是改革的元年,，2015年是法治的元年。改革要在法治的框架下進(jìn)行,，改革和法治是未來很長一段時間兩個永恒的主題,。
首先，落實(shí)稅收法定原則,，推動財政稅收法定,。稅收法定既有形式上的法定也有實(shí)質(zhì)性的法定，作為一個形式上的法定,，可以很短時間實(shí)現(xiàn),。實(shí)質(zhì)法定就是強(qiáng)調(diào)在稅收立法里公平稅負(fù)的問題，如何體現(xiàn),，這可能需要時間,。我們對稅收法定的理解不要做廣義的解釋，這里所講的稅收法定的法是狹義的法,，指的是法律,。四中全會解決了改革與法治的重大理論問題，改革要在法治的框架下進(jìn)行,。
其次,，有立法就要有授權(quán)，有授權(quán)就需要監(jiān)督,。我們過去說有授權(quán)缺乏監(jiān)督,，監(jiān)督也要在稅收法定的范圍內(nèi)進(jìn)行。但是我們要看到這一點(diǎn),，光談稅收法定不談財政法定是不夠的,。因為我們可以看到，社會的發(fā)展是從稅收法定到預(yù)算法定到財政法定，最終實(shí)現(xiàn)財政領(lǐng)域法治化的問題,。我們最近也向中央高層提出建議,，來進(jìn)一步推動財政法定的問題。稅收法定如果沒有財政法定這樣一個保障,，稅收法定很難實(shí)現(xiàn),。我們講的稅收法定更多是側(cè)重稅收領(lǐng)域的收入，而財政法定,，即在收入上合理合法合憲,，支出上公平公開公正，監(jiān)管上有規(guī)有序有責(zé),，是我們應(yīng)該做的工作,。
第三，關(guān)于依法行政的問題,。法治很重要的是依法治國,，依法執(zhí)政，依法行政,，建立法治國家,、法治政府、法治社會,。通過法治來推動政府更好地為納稅人服務(wù),，是一個很重要的內(nèi)容。四中全會的一個決定核心就是限制公權(quán)力,，規(guī)范公權(quán)力的問題,。
第四，關(guān)于稅收司法的問題,。我們要提高法律服務(wù),，如果沒有司法的發(fā)達(dá)，立法的發(fā)達(dá),，這個服務(wù)市場很難在一個規(guī)范有序的環(huán)境中進(jìn)行,，同時還需要司法的保障,，但是這些年來整個稅收的司法是非常滯后的,。這個滯后和立法也有關(guān)系，因為我們的立法本身也滯后,，我們在下一步還要推動稅收司法的發(fā)展,。因為司法是社會公平正義的最后的一道防火墻。短期要建立稅收法定有困難,，但是我們可以通過稅收領(lǐng)域一些重大案件教育社會,，教育全體人民怎么提高對稅法的尊崇。
