稅收法治是建設(shè)社會主義法治國家的重要內(nèi)容,。長期以來,，我國稅收法治化程度不高,，稅法體系不完善,，如何真正落實三中全會決定中提出的“稅收法定原則”成為社會關(guān)注的熱點,。
在日前舉行的中國稅法論壇第三屆中國稅務(wù)律師和注冊稅務(wù)師論壇上,，全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會副主任委員郝如玉,、財政部財政科學(xué)研究所所長劉尚希、中國稅務(wù)報社總編輯劉佐,、國稅總局政策法規(guī)司副司長張學(xué)瑞,、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文等專家就如何落實稅收法定、全面推進(jìn)依法治稅,、發(fā)揮人大立法職能等闡述了各自的觀點,。
郝如玉：長期授權(quán)立法的作法要扭轉(zhuǎn)
十八屆四中全會上提出了“全面推進(jìn)依法治國”的主張，落實到稅收領(lǐng)域,，核心在于“落實稅收法定原則”,，全面推進(jìn)依法治稅。
無論是落實“稅收法定原則”,，還是推進(jìn)依法治稅,，都應(yīng)“堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”,。然而,，我國現(xiàn)行的18個稅種，全國人大審議立法的只有3個,，其他15個還都是國務(wù)院條例,、規(guī)定，這15個條例中有4個已經(jīng)制定了60年,。作為基本經(jīng)濟(jì)制度之一的稅收制度應(yīng)該以法律的形式體現(xiàn),，這在各國都是基本的作法，具體到我國,，則是應(yīng)該由全國人大及人大常委會進(jìn)行稅收基本法的立法,，所以，最近我在不同場合都提出主張,，稅收領(lǐng)域長期授權(quán)立法的作法需要扭轉(zhuǎn),，稅收條例應(yīng)逐步上升為法律。
《稅收征管法》作為稅收征管領(lǐng)域的根本性大法,，是規(guī)范我國現(xiàn)行18個基本稅種征收管理的基本程序法,，立法質(zhì)量直接影響各稅種的征管工作開展的效果�,，F(xiàn)行的《稅收征管法》是由全國人大常委會于2001年審議通過的，到目前已經(jīng)有14年,。期間,，我國政治、經(jīng)濟(jì),、社會都發(fā)生了巨大的變化,，尤其當(dāng)今經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域跨區(qū)域經(jīng)營和電子交易的發(fā)展，給《稅收征管法》提出了前所未有的挑戰(zhàn),，在征管手段,、征管程序、納稅人權(quán)益保護(hù)等方面都明顯與經(jīng)濟(jì),、社會的發(fā)展不相適應(yīng),。推進(jìn)《稅收征管法》的修訂工作已經(jīng)成為一項非常急迫的工作，是落實稅收法定原則的最重要內(nèi)容之一,。
無論是在《稅收征管法》的修訂中,，還是在房地產(chǎn)稅、資源稅,、環(huán)境保護(hù)稅等各個領(lǐng)域的立法過程中,，切實“落實稅收法定原則”應(yīng)從以下兩個方面著眼：
一是要在現(xiàn)有法律框架內(nèi)依照法定程序進(jìn)行�,！读⒎ǚā穼Ψ�,、法規(guī)的制定規(guī)定了嚴(yán)格程序，稅收立法應(yīng)該遵循程序進(jìn)行,，并廣泛聽取各個領(lǐng)域人士的觀點和看法,，做到民主立法。
二是要根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)情況加強(qiáng)立法研究,。當(dāng)前,，以互聯(lián)網(wǎng)科技為代表的新型經(jīng)濟(jì)形態(tài)發(fā)展迅速，經(jīng)濟(jì)交易的形式更加復(fù)雜和隱蔽,，這給相關(guān)稅收征管帶來了前所未有的挑戰(zhàn),，稅收立法應(yīng)該充分結(jié)合這些背景，盡可能符合實際,，不斷推進(jìn)科學(xué)立法水平,。
張學(xué)瑞：稅收立法要堅持人大主導(dǎo)作用
一般的現(xiàn)代文明國家就是法治國家，就是稅收法治國家,，所以說我們文明的進(jìn)步,，稅收是必須要法治化。
我們提出現(xiàn)代化非常重要的標(biāo)志就是法治化,，沒有法治化,，實現(xiàn)現(xiàn)代化是不行的,，實現(xiàn)現(xiàn)代化首先要實現(xiàn)法治化�,，F(xiàn)代化和法治化他們共同核心的特征就是要實現(xiàn)科學(xué)化,、民主化和制度化。
目前我國依法治國面臨的矛盾形勢非常嚴(yán)峻,，存在三個問題,。一個是法律法規(guī)立法存在很大問題，不科學(xué),，操作性差,，立法部門化現(xiàn)象很嚴(yán)重；第二大問題是執(zhí)法司法上存在問題,，執(zhí)法不公,、執(zhí)法腐敗很嚴(yán)重；第三是人民信法守法,、依法維權(quán)的意識很弱,。要推進(jìn)法治的發(fā)展必須要解決這些問題。
要實現(xiàn)稅收立法必須堅持人大的主導(dǎo)作用,，法律是國家意志的體現(xiàn),，沒有人大的主導(dǎo)，民主性就是有限的,，體現(xiàn)的不一定是國家意志,。稅收問題不僅是經(jīng)濟(jì)問題，還是政治問題,，是憲法問題,。要解決這些問題，首先要破除部門化,，特別是起草權(quán)的問題,。起草權(quán)是國家立法權(quán)重要組成部分，不可分割,。如果起草權(quán)都在部門,，會導(dǎo)致立法質(zhì)量不高，爭權(quán)違責(zé),、法律之間打架,，根源就是部門化的問題。法律回歸到人大,，行政法規(guī)回到國務(wù)院,，誰的權(quán)誰去行使。
劉佐：把稅收法定原則寫入憲法
完善稅制首先要完善憲法,，從這些年來看中共中央,、國務(wù)院對于法治,、對于稅收法治越來越成一個很高度的重視狀態(tài)。特別是四中全會決定,，完善以憲法為核心的法律體系,，我首先想到的是應(yīng)該完善憲法當(dāng)中有關(guān)稅收的內(nèi)容。
各國憲法的匯編,，收集了193個國家現(xiàn)行憲法,，我專門看有關(guān)稅收法定的規(guī)定，發(fā)現(xiàn)一個共同的規(guī)律,，絕大多數(shù)國家,，基本都有稅收法定內(nèi)容�,？磭鴥�(nèi),，中國的憲法歷史并不長，清末的憲法大綱,，民國時期的幾部典型的憲法,，或者具有憲法性質(zhì)的文獻(xiàn)，都可以看到稅收法定的規(guī)定,。1949年新中國成立以后,，9月通過的共同綱領(lǐng)到五四憲法，七五憲法等等,，以及后來的憲法修訂,，都沒有稅收法定的內(nèi)容。這是非常遺憾的,，下一步應(yīng)該在下一輪憲法修改時,，把稅收法定的原則寫進(jìn)去。
怎樣在憲法中落實稅收法定原則,？除了寫進(jìn)去之外,，還有一些實質(zhì)的內(nèi)容。比如,，現(xiàn)在是分稅制的財政體系,，對于稅收應(yīng)該是分級，有人說稅收法定就是要把稅收條例上升為法律,，有一定道理,，是不是都要上升為法律，我持不同的看法,。因為全國性的稅收,，比如增值稅法、個人所得稅法應(yīng)該由全國人大立法,，房地產(chǎn)稅等等小稅種有必要拿到全國人大立法嗎,？地方不行嗎,？我認(rèn)為不一定，這是需要考慮的,。
權(quán)利和義務(wù)的問題�,，F(xiàn)行的《憲法》56條規(guī)定：公民有依法納稅的義務(wù)，也有若干的權(quán)利,。這是不完整的,，不僅公民有,，法人和組織也有依法納稅的義務(wù),。權(quán)利和義務(wù)要有一個對等，不能光講義務(wù),，很多人說收了這么多稅干了什么,？有沒有方法可以監(jiān)督一下，這些意見都是很尖銳的,。
最后,，要有一些配套的措施。光有稅收法定還不行,，不僅是稅收法定而且應(yīng)該有財政法定,，除了收入以外，支出也應(yīng)該法定,，這是對的,。不管怎么說，財政收入里稅收的主體地位應(yīng)該予以肯定,，這在預(yù)算法有表述,，但是我認(rèn)為在憲法里應(yīng)該有更明確的表述。類似的還有預(yù)算法的一些要點,，審計法的一些要點,，都應(yīng)該挪到憲法，這是保證的必要條件,，相輔相成的,。沒有預(yù)算何談稅收，沒有審計能行嗎,？不行,。所以我認(rèn)為這些都是必要的。
怎么樣具體落實稅收法定原則,？除了憲法里要寫上法定以外,，還有一些做法。我認(rèn)為需要分類處理,，除了地方和中央有別,，還有幾個事情：凡是條件比較成熟的可以先立法,，比如，現(xiàn)在18個稅種里,，關(guān)稅自從入世以后比較成熟,，修改也比較少，沒有什么太多的修改,，這種情況下是不是關(guān)稅可以先行立法,？我認(rèn)為有可能。有些稅種正在改革,，改革沒有完成,，先不要急，比如我們現(xiàn)在正在搞消費稅的改革,，擴(kuò)大征稅范圍等等,，沒有搞完弄一個消費稅法不現(xiàn)實。加快改革步伐,，改革基本完成之后制訂消費稅法比較合適,。
我們已有的稅法也需要繼續(xù)完善，并不是說那些沒有立法的要完善,，已經(jīng)立法的也要完善,。比如個人所得稅法大家都認(rèn)為不合理，要修改要完善,�,！抖愂照鞴芊ā芬彩乔Н彴倏住o論是從理論上還是實踐上還是技術(shù)上,，都會發(fā)生很大的變化,，不改不行，小改也不行,，一定要大改�,，F(xiàn)在的理論指導(dǎo)，現(xiàn)在的技術(shù)支撐,，都有問題,，而不是修改幾個條款，增加一些內(nèi)容,，刪除一些內(nèi)容,，改幾個錯別字。
最后,，除了我們所說的稅法以外,，和其他的法律是有相互關(guān)系的，應(yīng)該有一個聯(lián)動或交互，比如憲法里做了一些修改,，相關(guān)的法律也要修改,。舉個例子，1988年修改憲法,，確定私營經(jīng)濟(jì)的合法性,，有憲法依據(jù)。比如正在搞營改增,，營改增改了以后,，并不是兩個稅種的簡單合并，涉及到很多問題,，比如很多技術(shù)問題,，企業(yè)的會計問題，財務(wù)問題,，成本核算問題,，相關(guān)法律法規(guī)都需要修改,。
劉尚希：政府所有收入取得都要有法可依
稅收法定從字面理解可能就是稅收,，其實不止字面上的“稅收”二字，而是指政府所有收入的取得都要有法有據(jù),，包括稅,，也包括非稅。現(xiàn)在的情況看起來,，非稅制度的法定構(gòu)成顯得越來越重要,。這對經(jīng)濟(jì)秩序的影響，對經(jīng)濟(jì)行為的影響,，對經(jīng)濟(jì)主體的影響是相當(dāng)大的,。非稅制度從表面上看，不如稅收那么多,，但產(chǎn)生的影響一點不亞于稅收,。所以稅收法定應(yīng)當(dāng)是指他的精神含義，不是字面的含義,，指政府所有收入的取得都是要法定的,。
稅收法定不僅是立法，包括立法和法律實施,。良法立出來了,，不能有效實施，就達(dá)不到善治,，二者缺一不可,。稅收法定，立法是前提,，是必要條件,，但是光有立法,，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。稅法的實施,，也包括了執(zhí)法,，司法、守法這些環(huán)節(jié),。因為立法是有一個過程,，要實施更要有長期的追求，長期的過程,。這些法不能一下子變成良法,，比如18個稅種，只有3個法,，其他都是條例,，能不能在一個早上全變成稅法呢？很顯然是困難的,，需要時間,。我們要加快立法的進(jìn)程。在沒有變成法律的時候,，即使是國務(wù)院的條例也要做到怎么有效的實施,。稅收法定的準(zhǔn)確的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括了四個環(huán)節(jié)，也就是立法,、執(zhí)法,、司法、守法,。
法律實施在中國當(dāng)下更加重要,，因為這一點關(guān)系到我們的法律是不是有生命，是不是有權(quán)威,。一分立法,，九分實施。我們現(xiàn)在立的法不少,，我們國家的法律有不少法律是在睡覺的,，可見法律實施，把立的法變成一種行動,，這在當(dāng)前依法治國的過程中更加重要,。
稅收法定要求我們兩個方面不可偏廢，既要立好法,，變成良法,，同時要有強(qiáng)有力的法律實施，只有這樣才能真正實現(xiàn)稅收法定。
劉劍文：立法要有授權(quán) 授權(quán)要有監(jiān)督
隨著我國改革開放步伐的加快,，財稅法制越來越引起很多人的關(guān)注,，2014年是改革的元年，2015年是法治的元年,。改革要在法治的框架下進(jìn)行,，改革和法治是未來很長一段時間兩個永恒的主題。
首先,，落實稅收法定原則,，推動財政稅收法定。稅收法定既有形式上的法定也有實質(zhì)性的法定,，作為一個形式上的法定,，可以很短時間實現(xiàn)。實質(zhì)法定就是強(qiáng)調(diào)在稅收立法里公平稅負(fù)的問題,，如何體現(xiàn),，這可能需要時間。我們對稅收法定的理解不要做廣義的解釋,，這里所講的稅收法定的法是狹義的法,，指的是法律。四中全會解決了改革與法治的重大理論問題,，改革要在法治的框架下進(jìn)行,。
其次，有立法就要有授權(quán),，有授權(quán)就需要監(jiān)督。我們過去說有授權(quán)缺乏監(jiān)督,，監(jiān)督也要在稅收法定的范圍內(nèi)進(jìn)行,。但是我們要看到這一點，光談稅收法定不談財政法定是不夠的,。因為我們可以看到,，社會的發(fā)展是從稅收法定到預(yù)算法定到財政法定，最終實現(xiàn)財政領(lǐng)域法治化的問題,。我們最近也向中央高層提出建議,，來進(jìn)一步推動財政法定的問題。稅收法定如果沒有財政法定這樣一個保障,，稅收法定很難實現(xiàn),。我們講的稅收法定更多是側(cè)重稅收領(lǐng)域的收入，而財政法定,，即在收入上合理合法合憲,，支出上公平公開公正，監(jiān)管上有規(guī)有序有責(zé)，是我們應(yīng)該做的工作,。
第三,，關(guān)于依法行政的問題。法治很重要的是依法治國,，依法執(zhí)政,，依法行政，建立法治國家,、法治政府,、法治社會。通過法治來推動政府更好地為納稅人服務(wù),，是一個很重要的內(nèi)容,。四中全會的一個決定核心就是限制公權(quán)力，規(guī)范公權(quán)力的問題,。
第四,，關(guān)于稅收司法的問題。我們要提高法律服務(wù),，如果沒有司法的發(fā)達(dá),，立法的發(fā)達(dá)，這個服務(wù)市場很難在一個規(guī)范有序的環(huán)境中進(jìn)行,，同時還需要司法的保障,，但是這些年來整個稅收的司法是非常滯后的。這個滯后和立法也有關(guān)系,，因為我們的立法本身也滯后,，我們在下一步還要推動稅收司法的發(fā)展。因為司法是社會公平正義的最后的一道防火墻,。短期要建立稅收法定有困難,，但是我們可以通過稅收領(lǐng)域一些重大案件教育社會，教育全體人民怎么提高對稅法的尊崇,。
