中國的地方政府性債務管理問題，確實是個老大難問題,，不但多年難以形成一個規(guī)范,、有序、有效,、可預期的管控格局,，而且隨著時間的推移，問題反有越來越嚴重的趨勢,。在缺乏嚴格約束的情況下,，地方政府性債務的規(guī)模也就很自然地快速膨脹起來，并最終對國民經(jīng)濟的健康、持續(xù)發(fā)展和社會的穩(wěn)定運行造成消極影響,。
國家審計署去年公布的數(shù)據(jù)是,，2014年和2015年共計將有4.2萬億元地方債到期;財政部的測算是，截至去年6月底,，地方政府負有償還責任的債務約有12萬億元,，今年到期需償還的地方政府負有償還責任的債務占債務總余額的21.89%。但這些數(shù)據(jù)在有些學者看來,，還是略顯保守,，有專家估算，各層級政府的債務總額超過25萬億元,。必須承認,，即使按照較為保守的數(shù)據(jù)評判，地方政府性債券的規(guī)模以及似乎難以遏制的趨勢,，已經(jīng)給經(jīng)濟運行和社會穩(wěn)定造成了相當?shù)娘L險,。
不久前，國務院發(fā)布了《關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》,，希望從根本上解決這個老大難問題的意圖是十分清楚的,。從目前反饋看，《意見》似乎贏得了各方較為正面的看法,，甚至有學者認為,，從“怎么借”、“怎么管”,、“怎么還”等環(huán)節(jié)對地方政府性債務進行明確規(guī)范,，尤其明確中央政府的“不救助原則”，將為地方政府性債務這匹“瘋馬”套上籠頭,。
愿望或許是好的,，但面對這個老大難問題，顯然還不能過于樂觀,。
從既有經(jīng)驗看,，無論多好、多有理,、多么利國利民的政策,，在具體執(zhí)行的過程中，往往也會被“打折對待”,。據(jù)媒體報道,，從2004年1月國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于暫停新建高爾夫球場的通知》算起，10年間,，僅國家層面的相關(guān)禁令即達10道之多,，但仍難阻高爾夫球場建設的瘋狂勢頭,，球場數(shù)量從2004年的178家增加到2013年的521家。一個小小的“高爾夫”尚且難以做到令行禁止,，遑論規(guī)模更為龐大、利益糾纏更為復雜的“地方債”難題能迎刃而解呢?
從經(jīng)驗論的角度審視地方債,，很難不讓人對解決這一問題的前景產(chǎn)生悲觀認知;而以理性的視角對地方債進行一番剖析之后,，或許我們?nèi)詻]有樂觀的理由。如果形成機制不能從根本上予以打破,，地方政府性債務的“惡性繁殖”態(tài)勢可以肯定很難得到徹底改觀,。
地方政府性債務“惡性繁殖”的形成機制有兩個非常重要的支點：其一，國家信用背書,，即國家為地方債或有的“垃圾”命運也承擔了無限責任,。在這種狀態(tài)下，理性的,、負責任的發(fā)債主體就一定會被淘汰出局;最終,，不負責任爭相發(fā)債的局面就一定會出現(xiàn)。也是,，傻瓜才“有便宜不占”呢,。其二，在競爭充分且日益激烈的“諸侯經(jīng)濟”格局下,，為了在競爭中或“保持領(lǐng)先”,、或“實現(xiàn)彎道超車”，“發(fā)債”是最方便搭乘的“公共交通工具”;即使因為短視,、瀆職,、尋租等原因使債務及發(fā)債主體最終陷于左支右絀、騎虎難下的困局而難以自拔,，但那也往往是后任的難題,，此任根本無需顧忌。
針對第一個支點,，僅僅以《意見》的形式威脅取消中央政府信用背書以及對地方政府發(fā)債的各個節(jié)點進行規(guī)范和管控,，似乎還遠遠不夠，當務之急是采取有針對性的措施,，對各地方的既有債務信息進行最充分地歸集,，并予以最充分的信息披露，未來發(fā)新債,，亦必須配之以最充分的信息披露,。在此基礎上，投資者也才有資格承擔起完全的投資后果,，中央政府也才有可能徹底卸下“終極買家”的重負,。
在現(xiàn)代市場環(huán)境下,，充分的信息披露，顯然并非可有可無,，而是支撐整個市場有效運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵點,，在充分信息披露的基礎上，市場參與各方才有可能各肩其責,，也才有可能形成合力,，實現(xiàn)事業(yè)的成功。沒有最充分的信息披露,，市場參與方強弱之勢就一定會畸形化;在強政府的現(xiàn)實下,，投資者無疑有更大的機會成為弱者。一旦地方債務出現(xiàn)問題,，讓投資者獨自承擔違約惡果的做法,，顯然難以服眾，也不應成為一個負責任政府的最終選擇,。
相對于第一個支點的解決,，似乎第二個支點更讓人棘手。毋庸諱言,，中國經(jīng)濟運行的一個標志性特質(zhì)就是“諸侯經(jīng)濟”大行其道(從全國各地無數(shù)的汽車制造廠,、鋼鐵廠、小煤窯等即可見一斑;從全國統(tǒng)一大市場多年難以形成亦可見一斑),。地區(qū)與地區(qū)之間,、省與省之間甚至市與市之間的競爭，自由且充分,。在這樣的背景下,，各地對各種要素的爭奪有時候甚至能達到“白熱化”的狀態(tài);在這種“大干快上爭上游”的氛圍中，搶著發(fā)債就一定是一種理性選擇,。
雖然這種充分自由競爭的“諸侯經(jīng)濟”在很大程度上刺激了中國經(jīng)濟的持續(xù)高速增長,，但時至今日，其副作用無疑也十分巨大,，除了造成資源浪費,、市場割裂、環(huán)境惡化外,，其最消極的作用恐怕就是使整體合力的形成極為艱難,。就某種角度而言，現(xiàn)代經(jīng)濟是合作經(jīng)濟,，尤其對一個大國更是如此,，各地應致力于揚己之長、補人之短,，通過充分的合作使整體合力最大化,，以實現(xiàn)經(jīng)濟,、社會的可持續(xù)發(fā)展，而不能總琢磨著揚己之長,、制人之短,，搞“贏者通吃”、“唯我獨尊”那一套,�,！摆A者通吃”看似效率極高，但因為從根本上掏空了公平,，所以最終一定會從基礎上解構(gòu)效率。
改變這種各自為政的“諸侯經(jīng)濟”,，顯然是一個系統(tǒng)工程,，難度也非常大，非從多方面入手解決不可,。一方面,，要采取有針對性的措施，使地方當政者的政績觀有一個根本性的改變;在新的形勢下,，舊有的為官之道顯然要代之以更合乎時代發(fā)展要求的新的為官之道,。“新道”的核心內(nèi)涵顯然必須包含全國性視野(甚至全球性視野)和合作精神,、補臺精神,。在這個新的基礎上，政令才有可能出得了中南海,，各地也才有可能戮力同心,，心往一處想、勁往一處使,，形成合力,，實現(xiàn)1+1>2的局面。
另一方面,，全國的經(jīng)濟布局,、產(chǎn)業(yè)布局顯然也需要一個更高層次的統(tǒng)籌規(guī)劃，使之更合理,、更合乎未來經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要,，也更能為方方面面心誠悅服、真心實意地遵從,。必須承認,，各地的自然稟賦、人文環(huán)境,、經(jīng)濟基礎,、社會性格大有不同,，基礎的不同，構(gòu)建于其上的“建筑”就絕不能千篇一律,，把握住這一點,，全國經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)布局的統(tǒng)合也才有成功的希望,。
地方債的難題已到了非解決不可的地步,，而解決這個難題，不能只把注意力和手段放在“堵”的層面,，要釜底抽薪,，打掉地方政府性債務惡性膨脹的支點，才有可能從根本上解除未來之憂,。
