●如果要建立統(tǒng)一的登記制度，就必須要對現(xiàn)行的一系列法律進行修改,。而以制定行政法規(guī)的方式來修改現(xiàn)行法律,，顯然是不可能實現(xiàn)的任務(wù)，只能通過制定法律的方式來修改現(xiàn)行法律,。
●最佳的思路是起草制定一部不動產(chǎn)登記法,，通過新法優(yōu)于舊法的原則，直接對舊法的內(nèi)容作出修改和完善,。這一作法的立法成本相對較低,，時間周期較短，社會效果較好,。
●不動產(chǎn)登記制度是整個物權(quán)制度的核心,，關(guān)系到國家基本經(jīng)濟制度和國計民生的重大問題，屬于基本民事法律制度的內(nèi)容,，根據(jù)立法法,，應(yīng)當由立法機關(guān)制定法律。
我國《物權(quán)法》第10條明確規(guī)定,，要統(tǒng)一不動產(chǎn)登記制度,。《物權(quán)法》制定至今已經(jīng)6年過去了,，不動產(chǎn)登記制度仍未能實現(xiàn)統(tǒng)一,。
最近，國務(wù)院機構(gòu)改革方案提出,，要推動不動產(chǎn)登記制度的改革,。但究竟應(yīng)當通過制定行政法規(guī)還是制定法律來規(guī)范不動產(chǎn)登記，意見不一,。從物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定來看,，對此并未明確。筆者認為,，從中國現(xiàn)實情況出發(fā),，應(yīng)當制定不動產(chǎn)登記法律，而不宜制定法規(guī),。
修改現(xiàn)行法必須通過制定法律方式來進行
在我國,，不動產(chǎn)的范圍十分寬泛，不僅包括了土地,，還包括了地上建筑物,、附屬物以及地下礦產(chǎn)資源、林地草原等,。因此,，不動產(chǎn)登記制度的統(tǒng)一至少要包括土地,、房屋、草原,、林地登記制度的統(tǒng)一,，但有關(guān)這些不動產(chǎn)的登記，都已由相關(guān)主管部門依據(jù)現(xiàn)行法律負責(zé),。這些法律包括城市房地產(chǎn)管理法,、草原法、擔(dān)保法,、土地管理法等,。
從這些法律可見，不動產(chǎn)登記制度基本上是按照分散登記的立法模式構(gòu)建的,，即管理有關(guān)不動產(chǎn)的部門負責(zé)相關(guān)不動產(chǎn)的登記事務(wù),。例如，《擔(dān)保法》第42條規(guī)定：“辦理抵押物登記的部門如下：(一)以無地上定著物的土地使用權(quán)抵押的,，為核發(fā)土地使用權(quán)證書的土地管理部門,；(二)以城市房地產(chǎn)或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的,，為縣級以上地方人民政府規(guī)定的部門,；(三)以林木抵押的，為縣級以上林木主管部門,；(四)以航空器,、船舶、車輛抵押的,，為運輸工具的登記部門；(五)以企業(yè)的設(shè)備和其他動產(chǎn)抵押的,，為財產(chǎn)所在地的工商行政管理部門,。”
顯然,，從該條規(guī)定可以看出,，其思路正是分散登記的思路。將登記作為行政機關(guān)所享有的行政管理的職權(quán),，而不是一種公示方法,，這就造成了登記機構(gòu)與行政機關(guān)的設(shè)置與職能合一的問題。多個行政機關(guān)負責(zé)對不同的不動產(chǎn)加以管理,，由此形成了分散登記的現(xiàn)象,，如土地由土地管理部門管理，建設(shè)用地使用權(quán)登記也在土地管理部門進行,；林木由林業(yè)管理部門管理,，有關(guān)林木所有權(quán)的登記在林業(yè)管理部門進行,；房屋由城建部門管理，產(chǎn)權(quán)登記也在該部門進行,。這種分散登記的弊端是顯而易見的,。
如果要建立統(tǒng)一的登記制度，就必須要對現(xiàn)行的一系列法律進行修改,。而以制定行政法規(guī)的方式來修改現(xiàn)行法律,，顯然是不可能實現(xiàn)的任務(wù)，只能通過制定法律的方式來修改現(xiàn)行法律,。
制定新法的立法成本較低
采取制定行政法規(guī)模式的思路是,，首先對現(xiàn)行法律都進行修改之后，再啟動行政法規(guī)的制定,。筆者認為,，這種方式也存在明顯的不足之處。
一方面,，由于需要修改的有關(guān)不動產(chǎn)登記的現(xiàn)行法律數(shù)量較多,，而且對法律的修改屬于立法活動，程序較為嚴格和復(fù)雜,，如果等這些法律都一一修改完畢之后,，才能啟動不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的行政法規(guī)立法活動，則可能需要花費較長時間,。
另一方面,，修改法律和制定新的行政法規(guī)之間，能否做到有效銜接,，是一個復(fù)雜的問題,。如果在相關(guān)法律修改完畢之后行政法規(guī)仍未出臺，則將出現(xiàn)一個空檔期,，導(dǎo)致登記的無法可依,。這種局面對整個市場經(jīng)濟秩序的維護和穩(wěn)定是十分不利的。因為不動產(chǎn)價值重大,，涉及的經(jīng)濟活動較多,，如果缺乏相關(guān)的法律規(guī)定，無法展開登記活動,，將是難以想象的,。
因此，筆者認為,，最佳的思路是起草制定一部《不動產(chǎn)登記法》,，通過新法優(yōu)于舊法的原則，直接對舊法的內(nèi)容作出修改和完善,。這也是我國長期以來一直實行的立法原則,，這一作法的立法成本相對較低,，時間周期較短，社會效果較好,。
制定新法可與物權(quán)法進行有效銜接
不動產(chǎn)登記制度要統(tǒng)一,，涉及到登記規(guī)則的統(tǒng)一問題�,！段餀�(quán)法》第二章第一節(jié)已經(jīng)就有關(guān)登記制度的基本規(guī)則作出了規(guī)定,。
一方面，鑒于土地房屋已經(jīng)形成了各自不同的登記規(guī)則,，要實行登記規(guī)則的統(tǒng)一,，就必須協(xié)調(diào)好與物權(quán)法的關(guān)系，因為物權(quán)法的規(guī)則如能夠普遍適用于各種登記事務(wù),，則可以形成未來新法的總則,；如果不能普遍適用，則應(yīng)將具體情況納入到分則之中,。因此,，要整合物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定。
另一方面,，物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定也需要作出必要的修改,。例如，《物權(quán)法》第12條關(guān)于登記機構(gòu)應(yīng)當履行的職責(zé)的規(guī)定過于簡略,，要在不動產(chǎn)登記法中進行完善,。這就必須通過立法才能實現(xiàn)，行政法規(guī)的效力層級顯然無法完成整合和修改物權(quán)法的任務(wù),。
制定新法可規(guī)范登記機關(guān)的義務(wù)和責(zé)任
登記機構(gòu)因過錯造成登記錯誤應(yīng)當承擔(dān)賠償責(zé)任,。此種責(zé)任在性質(zhì)上是一種民事責(zé)任，而不是行政責(zé)任,。因為登記在性質(zhì)上不是純粹的行政行為,，登記不過是物權(quán)的公示方法，登記機關(guān)并沒有通過登記創(chuàng)設(shè)了物權(quán),。由于登記機關(guān)的登記行為將產(chǎn)生民法上的法律后果，因此,，登記機關(guān)因登記錯誤給公民,、法人造成損害的，應(yīng)當承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任,�,！段餀�(quán)法》第21條規(guī)定登記錯誤的賠償責(zé)任，本身就表明了其屬于民事責(zé)任,�,？梢�,，立法者是從民事責(zé)任的角度出發(fā)，確立相關(guān)規(guī)范的,。
但民事責(zé)任就涉及到司法管轄,，行政機關(guān)無權(quán)在行政法規(guī)中對司法管轄問題作出規(guī)定，而必須由法律來完成這一任務(wù),。
行政法規(guī)的效力層次與不動產(chǎn)登記的重要性不匹配
這是很重要的一點,，因為不動產(chǎn)登記制度是整個物權(quán)制度的核心，關(guān)系到國家基本經(jīng)濟制度和國計民生的重大問題,。其屬于基本民事法律制度的內(nèi)容,，根據(jù)立法法，應(yīng)當由立法機關(guān)制定法律,。從我國既往作法來看,，有關(guān)不動產(chǎn)登記都是通過立法的方式來制定法律，行政法規(guī)和規(guī)章只是起到配套和輔助的作用,。所以按照依法立法的要求,，也應(yīng)當繼續(xù)保持這一作法。
(作者為中國人民大學(xué)副校長,、法學(xué)院教授)
