●如果要建立統(tǒng)一的登記制度，就必須要對現(xiàn)行的一系列法律進行修改,。而以制定行政法規(guī)的方式來修改現(xiàn)行法律,，顯然是不可能實現(xiàn)的任務，只能通過制定法律的方式來修改現(xiàn)行法律,。
●最佳的思路是起草制定一部不動產(chǎn)登記法,，通過新法優(yōu)于舊法的原則，直接對舊法的內(nèi)容作出修改和完善,。這一作法的立法成本相對較低,，時間周期較短，社會效果較好,。
●不動產(chǎn)登記制度是整個物權制度的核心,，關系到國家基本經(jīng)濟制度和國計民生的重大問題，屬于基本民事法律制度的內(nèi)容,，根據(jù)立法法,，應當由立法機關制定法律。
我國《物權法》第10條明確規(guī)定,，要統(tǒng)一不動產(chǎn)登記制度。《物權法》制定至今已經(jīng)6年過去了,，不動產(chǎn)登記制度仍未能實現(xiàn)統(tǒng)一,。
最近，國務院機構(gòu)改革方案提出,，要推動不動產(chǎn)登記制度的改革,。但究竟應當通過制定行政法規(guī)還是制定法律來規(guī)范不動產(chǎn)登記，意見不一,。從物權法的相關規(guī)定來看,，對此并未明確。筆者認為,，從中國現(xiàn)實情況出發(fā),，應當制定不動產(chǎn)登記法律，而不宜制定法規(guī),。
修改現(xiàn)行法必須通過制定法律方式來進行
在我國,，不動產(chǎn)的范圍十分寬泛，不僅包括了土地,，還包括了地上建筑物,、附屬物以及地下礦產(chǎn)資源、林地草原等,。因此,，不動產(chǎn)登記制度的統(tǒng)一至少要包括土地、房屋,、草原,、林地登記制度的統(tǒng)一，但有關這些不動產(chǎn)的登記,，都已由相關主管部門依據(jù)現(xiàn)行法律負責,。這些法律包括城市房地產(chǎn)管理法、草原法,、擔保法,、土地管理法等。
從這些法律可見,，不動產(chǎn)登記制度基本上是按照分散登記的立法模式構(gòu)建的,，即管理有關不動產(chǎn)的部門負責相關不動產(chǎn)的登記事務。例如,，《擔保法》第42條規(guī)定：“辦理抵押物登記的部門如下：(一)以無地上定著物的土地使用權抵押的,，為核發(fā)土地使用權證書的土地管理部門；(二)以城市房地產(chǎn)或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn)),、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的,，為縣級以上地方人民政府規(guī)定的部門,；(三)以林木抵押的，為縣級以上林木主管部門,；(四)以航空器,、船舶、車輛抵押的,，為運輸工具的登記部門,；(五)以企業(yè)的設備和其他動產(chǎn)抵押的，為財產(chǎn)所在地的工商行政管理部門,�,！�
顯然，從該條規(guī)定可以看出,，其思路正是分散登記的思路,。將登記作為行政機關所享有的行政管理的職權，而不是一種公示方法,，這就造成了登記機構(gòu)與行政機關的設置與職能合一的問題,。多個行政機關負責對不同的不動產(chǎn)加以管理，由此形成了分散登記的現(xiàn)象,，如土地由土地管理部門管理,，建設用地使用權登記也在土地管理部門進行；林木由林業(yè)管理部門管理,，有關林木所有權的登記在林業(yè)管理部門進行,；房屋由城建部門管理，產(chǎn)權登記也在該部門進行,。這種分散登記的弊端是顯而易見的,。
如果要建立統(tǒng)一的登記制度，就必須要對現(xiàn)行的一系列法律進行修改,。而以制定行政法規(guī)的方式來修改現(xiàn)行法律,，顯然是不可能實現(xiàn)的任務，只能通過制定法律的方式來修改現(xiàn)行法律,。
制定新法的立法成本較低
采取制定行政法規(guī)模式的思路是,，首先對現(xiàn)行法律都進行修改之后，再啟動行政法規(guī)的制定,。筆者認為,，這種方式也存在明顯的不足之處。
一方面,，由于需要修改的有關不動產(chǎn)登記的現(xiàn)行法律數(shù)量較多,，而且對法律的修改屬于立法活動，程序較為嚴格和復雜,，如果等這些法律都一一修改完畢之后,，才能啟動不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的行政法規(guī)立法活動,，則可能需要花費較長時間。
另一方面,，修改法律和制定新的行政法規(guī)之間,，能否做到有效銜接，是一個復雜的問題,。如果在相關法律修改完畢之后行政法規(guī)仍未出臺，則將出現(xiàn)一個空檔期,，導致登記的無法可依,。這種局面對整個市場經(jīng)濟秩序的維護和穩(wěn)定是十分不利的。因為不動產(chǎn)價值重大,，涉及的經(jīng)濟活動較多,，如果缺乏相關的法律規(guī)定，無法展開登記活動,，將是難以想象的,。
因此，筆者認為,，最佳的思路是起草制定一部《不動產(chǎn)登記法》,，通過新法優(yōu)于舊法的原則，直接對舊法的內(nèi)容作出修改和完善,。這也是我國長期以來一直實行的立法原則,，這一作法的立法成本相對較低，時間周期較短,，社會效果較好,。
制定新法可與物權法進行有效銜接
不動產(chǎn)登記制度要統(tǒng)一，涉及到登記規(guī)則的統(tǒng)一問題,�,！段餀喾ā返诙碌谝还�(jié)已經(jīng)就有關登記制度的基本規(guī)則作出了規(guī)定。
一方面,，鑒于土地房屋已經(jīng)形成了各自不同的登記規(guī)則,，要實行登記規(guī)則的統(tǒng)一，就必須協(xié)調(diào)好與物權法的關系,，因為物權法的規(guī)則如能夠普遍適用于各種登記事務,，則可以形成未來新法的總則；如果不能普遍適用,，則應將具體情況納入到分則之中,。因此，要整合物權法的相關規(guī)定,。
另一方面,，物權法的相關規(guī)定也需要作出必要的修改,。例如，《物權法》第12條關于登記機構(gòu)應當履行的職責的規(guī)定過于簡略,，要在不動產(chǎn)登記法中進行完善,。這就必須通過立法才能實現(xiàn)，行政法規(guī)的效力層級顯然無法完成整合和修改物權法的任務,。
制定新法可規(guī)范登記機關的義務和責任
登記機構(gòu)因過錯造成登記錯誤應當承擔賠償責任,。此種責任在性質(zhì)上是一種民事責任，而不是行政責任,。因為登記在性質(zhì)上不是純粹的行政行為,，登記不過是物權的公示方法，登記機關并沒有通過登記創(chuàng)設了物權,。由于登記機關的登記行為將產(chǎn)生民法上的法律后果,，因此，登記機關因登記錯誤給公民,、法人造成損害的,，應當承擔相應的民事賠償責任�,！段餀喾ā返�21條規(guī)定登記錯誤的賠償責任,，本身就表明了其屬于民事責任�,？梢�,，立法者是從民事責任的角度出發(fā)，確立相關規(guī)范的,。
但民事責任就涉及到司法管轄,，行政機關無權在行政法規(guī)中對司法管轄問題作出規(guī)定，而必須由法律來完成這一任務,。
行政法規(guī)的效力層次與不動產(chǎn)登記的重要性不匹配
這是很重要的一點,，因為不動產(chǎn)登記制度是整個物權制度的核心，關系到國家基本經(jīng)濟制度和國計民生的重大問題,。其屬于基本民事法律制度的內(nèi)容,，根據(jù)立法法，應當由立法機關制定法律,。從我國既往作法來看,，有關不動產(chǎn)登記都是通過立法的方式來制定法律，行政法規(guī)和規(guī)章只是起到配套和輔助的作用,。所以按照依法立法的要求,，也應當繼續(xù)保持這一作法。
(作者為中國人民大學副校長,、法學院教授)
