■新常態(tài)·新特點(diǎn)·新對(duì)策系列專(zhuān)訪
●財(cái)政和財(cái)稅體制是國(guó)家治理體系一個(gè)重要組成部分。未來(lái)改革的重點(diǎn)是突破政府內(nèi)部既得利益格局和傳統(tǒng)體制慣性,，實(shí)現(xiàn)公開(kāi)透明的全口徑預(yù)算,。
●站在國(guó)家治理的總體角度,，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的棋局上,，將財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)性和支撐性要素加以打造,。
●當(dāng)前中國(guó)，財(cái)政收支仍舊不等于政府收支,。在有關(guān)財(cái)政支出規(guī)模和宏觀稅負(fù)水平之類(lèi)問(wèn)題的分析中,，仍不得不小心地區(qū)分財(cái)政收支和政府收支兩個(gè)概念。
●把所有政府收支納入預(yù)算管理,，讓“財(cái)政收支=政府收支”,，成為破解和“亂收費(fèi)”綁在一起的既得利益格局難題并實(shí)現(xiàn)“費(fèi)改稅”改革目標(biāo)的基本路徑。
●以地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)為突破口,，將改革推進(jìn)至地方政府的政績(jī)?cè)u(píng)估和財(cái)政收支體系層面,，在全面深化改革中實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)運(yùn)行向新常態(tài)的平穩(wěn)順利過(guò)渡。
十八屆三中全會(huì)決定將財(cái)政和財(cái)稅體制做了重新定位,，并作為國(guó)家治理體系的一個(gè)重要組成部分,，中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示,，新一輪財(cái)稅體制改革不僅是經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，而且牽動(dòng)所有領(lǐng)域改革,，是全面深化改革的重點(diǎn)工程，極可能成為改革突破口和主線索,。未來(lái)改革的重點(diǎn)是突破政府內(nèi)部既得利益格局和傳統(tǒng)體制慣性,，實(shí)現(xiàn)公開(kāi)透明的全口徑預(yù)算。
財(cái)政事關(guān)國(guó)家治理能力
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：十八屆三中全會(huì)和前段時(shí)間中央通過(guò)的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》,，將財(cái)稅體制改革提高到國(guó)家治理的新高度,，您認(rèn)為，該如何看待中央對(duì)財(cái)政的新定位和財(cái)稅體制改革,？財(cái)稅在國(guó)家治理現(xiàn)代化中應(yīng)發(fā)揮何種作用,？
高培勇：以往的財(cái)稅體制改革，多是將財(cái)政視為一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇,、在將財(cái)稅體制視作一種經(jīng)濟(jì)制度安排的基礎(chǔ)上加以謀劃的,。比如1994年的財(cái)稅體制改革，無(wú)論規(guī)模多么巨大,，涉及范圍多么寬廣,，甚至實(shí)際影響絕不限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但從總體上說(shuō),，其主觀立意并未脫出財(cái)政作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇,、財(cái)稅體制作為一種經(jīng)濟(jì)制度安排的思維局限。
中共十八屆三中全會(huì)在將國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化定位于全面深化改革總目標(biāo)的同時(shí),，不僅賦予財(cái)政以“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的全新定位,，而且亦對(duì)財(cái)稅體制的功能與作用給出了“優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一,、促進(jìn)社會(huì)公平,、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障”的全新闡釋?zhuān)瑥亩谝淮螐母旧蠑[正了財(cái)政和財(cái)稅體制的位置。這樣,，它便不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇,，而是一個(gè)事關(guān)國(guó)家治理體系和治理能力優(yōu)劣的基礎(chǔ)性、支撐性的重要要素,。既然財(cái)稅體制的功能與作用可以跨越經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,，那么，它便不是一種一般意義上的經(jīng)濟(jì)制度安排,，而是可以牽動(dòng)經(jīng)濟(jì),、政治、文化,、社會(huì),、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等所有領(lǐng)域的綜合性制度安排,。
所以，站在國(guó)家治理的總體角度,，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的棋局上,，將財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)性和支撐性要素加以打造，并且,，將財(cái)稅體制作為全面覆蓋國(guó)家治理領(lǐng)域的綜合性制度安排構(gòu)建,，是新一輪財(cái)稅體制改革的重要變化和突出特點(diǎn)。
這顯然是一個(gè)富有重要啟示意義的判斷,。
其一,，作為一項(xiàng)極為宏大的工程，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,，當(dāng)然要從構(gòu)筑其基礎(chǔ)和支柱做起,。全面深化改革可以也應(yīng)當(dāng)從財(cái)稅體制改革破題，財(cái)稅體制改革不僅要著眼于財(cái)稅體制自身的完善,，而且要立足于為全面深化改革“鋪路搭橋”,。
其二，作為經(jīng)濟(jì)體制改革,、政治體制改革,、文化體制改革、社會(huì)體制改革,、生態(tài)文明體制改革的一個(gè)交匯點(diǎn),，在全面深化改革的總棋局中，財(cái)稅體制改革事實(shí)上是一個(gè)重點(diǎn)工程,，可以且應(yīng)當(dāng)加以重點(diǎn)推進(jìn),，也是可以且應(yīng)當(dāng)作為突破口和主線索率先推進(jìn)的。事實(shí)上,，財(cái)稅體制改革之所以成為圍繞全面深化改革而系統(tǒng)部署的第一項(xiàng)或第一個(gè)領(lǐng)域的重大改革,，之所以在全面深化改革進(jìn)程中成為整個(gè)社會(huì)的聚焦點(diǎn)，根本的原因就在于此,。
既得利益阻礙預(yù)算公開(kāi)透明
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)作用,，首先一點(diǎn)就是要實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算，將所有政府收支納入其中,，這也是現(xiàn)代國(guó)家治理的題中應(yīng)有之義,。可實(shí)際上,，我們發(fā)現(xiàn)要實(shí)現(xiàn)“公開(kāi)透明”確非易事,，您認(rèn)為，未來(lái)改革的重點(diǎn)難點(diǎn)在哪里？
高培勇：這確實(shí)是一個(gè)相當(dāng)棘手的“老大難”問(wèn)題,。當(dāng)討論財(cái)政支出改革的時(shí)候,，我們總是要小心地區(qū)分財(cái)政支出和政府支出兩個(gè)概念。當(dāng)說(shuō)到宏觀稅負(fù)水平判斷問(wèn)題的時(shí)候,，我們也總是要特別小心地操用公共財(cái)政預(yù)算口徑下的稅收負(fù)擔(dān)和全部政府支出口徑下的稅收負(fù)擔(dān)分別加以論證,。一件尋常不過(guò)的事情搞得如此復(fù)雜，與我國(guó)當(dāng)前特殊國(guó)情——“財(cái)政收支”或稱(chēng)“預(yù)算收支”不等于“政府收支”有關(guān),。
這個(gè)“老大難”問(wèn)題它至少可以追溯到上世紀(jì)90年代中后期,。許多人都清晰記得，1998年3月,，朱镕基總理曾經(jīng)將當(dāng)時(shí)的政府收入格局描述為“費(fèi)大于稅”。并且,，用了“民怨沸騰,、不堪重負(fù)”嚴(yán)厲抨擊。正是在這種背景下,，中國(guó)啟動(dòng)了先稱(chēng)為“費(fèi)改稅”,、后改稱(chēng)“稅費(fèi)改革”的一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的改革。
2003年10月,，為了從根本上解決“財(cái)政收支”不等于“政府收支”的問(wèn)題,，實(shí)現(xiàn)政府收支行為及其機(jī)制的規(guī)范化，中共十六屆三中全會(huì)正式提出了“實(shí)行全口徑預(yù)算管理”的改革目標(biāo),。從那以后,，在10年多時(shí)間里，先后推出了一系列調(diào)整,、整合動(dòng)作,，逐步形成了公共財(cái)政預(yù)算、政府基金預(yù)算,、社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算四類(lèi)預(yù)算的現(xiàn)實(shí)格局,。并且，作為2011年收獲的財(cái)政工作新成績(jī)之一,，正式對(duì)外宣布,，我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“全面取消預(yù)算外資金，將所有政府性收入全部納入預(yù)算管理”的目標(biāo),。
但是,，時(shí)至今日，脫出表面現(xiàn)象深入實(shí)質(zhì)功效層面,，看到的結(jié)果令人沮喪：當(dāng)前的中國(guó),，財(cái)政收支仍舊不等于政府收支。在有關(guān)財(cái)政支出規(guī)模和宏觀稅負(fù)水平之類(lèi)問(wèn)題的分析中,，我們?nèi)圆坏貌恍⌒牡貐^(qū)分財(cái)政收支和政府收支兩個(gè)概念,。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：看起來(lái),，很有必要花些功夫?qū)τ伤念?lèi)預(yù)算組成的現(xiàn)實(shí)政府預(yù)算管理格局作更細(xì)致一點(diǎn)的評(píng)估。
高培勇：是的,。評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)自現(xiàn)代財(cái)政制度的一般規(guī)范,，主要有兩個(gè)：可否審批？能否統(tǒng)籌,？
公共財(cái)政預(yù)算,，亦稱(chēng)一般收支預(yù)算，系中國(guó)政府最基本的預(yù)算,。我們所說(shuō)的財(cái)政收支,，指的就是這類(lèi)收支。其運(yùn)作,，有統(tǒng)一的制度規(guī)范,，須接受并通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)的審議、批準(zhǔn),，而且,，可在各級(jí)政府層面統(tǒng)籌使用。故而,，可歸為規(guī)范性程度最高的政府預(yù)算,。
基金收支預(yù)算，雖在名義上納入了各級(jí)人民代表大會(huì)的視野,，但在現(xiàn)實(shí)中,，其收支的運(yùn)作，既不需通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)的批準(zhǔn)程序,，也不可能在各級(jí)政府層面做統(tǒng)籌安排,。故而，在現(xiàn)實(shí)中基本流于形式,，充其量只能算作“備案”性的審議,，在規(guī)范性程度上可排在第二位。
社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算,，雖有相對(duì)規(guī)范的收支內(nèi)容,、標(biāo)準(zhǔn)和范圍，并實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用,，但其編制和執(zhí)行的主導(dǎo)權(quán)既非財(cái)政部門(mén),，又僅限于向各級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告而無(wú)需經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)程序。故而,，它亦屬于“備案”性的審議范疇,，在規(guī)范性程度上可排在第三位。
國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，一方面,，進(jìn)入預(yù)算視野的范圍仍限于部分國(guó)有企業(yè),。另一方面，即便上交的部分,，也在國(guó)有企業(yè)內(nèi)部封閉運(yùn)行,。故而，它至多可算作打了較大折扣的“備案”性審議,，其規(guī)范性程度最低,。
由此可見(jiàn)，一旦以可否審批,、能否統(tǒng)籌作為試金石,，潛藏在現(xiàn)實(shí)預(yù)算格局背后的種種久治不愈的非規(guī)范性“頑疾”便會(huì)一一浮出水面。
2013年,，以收入而論,，在包括上述所有四類(lèi)預(yù)算收入的盤(pán)子中，公共財(cái)政預(yù)算收入所占比重,，為61.8%,。其余三類(lèi)預(yù)算收入占比數(shù)字加總,，高居38.2%左右,。公共財(cái)政預(yù)算收入和其他預(yù)算收入之比，大致為62：38,。以支出論,，在包括上述所有四類(lèi)預(yù)算支出的盤(pán)子中，公共財(cái)政預(yù)算支出所占的比重,，為63.52%,。其余的三類(lèi)預(yù)算支出占比加總，亦高居36.48%,。公共財(cái)政預(yù)算收入和其他預(yù)算支出之比,，大致為64：36。人民代表大會(huì)對(duì)政府預(yù)算的審批和統(tǒng)籌效力能夠達(dá)到什么程度,，可想而知,。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：這種不規(guī)范的“非全口徑”政府預(yù)算管理格局帶來(lái)了哪些問(wèn)題？
高培勇：這種不規(guī)范使我們一再地遭遇各種難以跨越的難題：第一,，時(shí)至今日,，我國(guó)尚無(wú)全面反映政府收支規(guī)模及其占GDP比重的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。在所謂財(cái)政收支的名義下,，每年政府預(yù)算所能揭示的,，僅是公共財(cái)政預(yù)算收支規(guī)模及其占GDP的比重。出于上述原因，對(duì)我國(guó)宏觀稅負(fù)水平的判定,，至今仍無(wú)一個(gè)相對(duì)清晰且為人們所能接受的標(biāo)準(zhǔn),。
第二，即便按照扣除國(guó)有土地出讓收入之后的口徑計(jì)算,，2013年,，政府收入占GDP的比重仍高居30%上下。盡管政府財(cái)力總額不能算少,，盡管財(cái)力的性質(zhì)完全相同,，但由于分屬規(guī)范性程度不同的預(yù)算，既造成了政府財(cái)力使用上的分散和浪費(fèi),，也在財(cái)力緊張的表面現(xiàn)象下潛藏了政府收入不斷擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)內(nèi)容,，甚至為地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷膨脹提供了“口實(shí)”。
第三,，盡管四類(lèi)預(yù)算收支都系公共性質(zhì)收支,，但無(wú)論在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，還是預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié),，除公共財(cái)政預(yù)算收支可在各級(jí)政府層面統(tǒng)籌安排外,，其余三類(lèi)預(yù)算收支均由不同的政府職能部門(mén)分別掌控。即便將具有專(zhuān)款專(zhuān)用特點(diǎn)的社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入排除在外,，不可統(tǒng)籌安排的政府性基金預(yù)算收入和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入占全部政府收入的比重,，在2013年也分別為25.00%和0.79%，兩者合計(jì)25.79%,。如此,，政府收支被分割為若干塊兒分屬于不同政府部門(mén)掌控的“私房錢(qián)”。
第四,，雖然形式上實(shí)現(xiàn)了預(yù)算對(duì)全部政府收支的覆蓋,，但實(shí)質(zhì)上對(duì)不同預(yù)算的政府收支，操用的是不同的管理標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范,。既不能將所有政府收支納入統(tǒng)一的制度框架,，各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行的審批只能是“區(qū)別對(duì)待”式的。亦不能將全部政府收支關(guān)進(jìn)“統(tǒng)一”的制度籠子,，本屬同一性質(zhì)的各種政府收支的運(yùn)作也就會(huì)“政出多門(mén)”,。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：若從1998年算起，我國(guó)旨在規(guī)范政府收支行為及其機(jī)制的行動(dòng)已經(jīng)持續(xù)了十幾年,。然而,，政府預(yù)算管理格局的非規(guī)范程度仍處于如此狀態(tài)，不能不令我們陷入更深層次的思考,，那么其根本的原因究竟是什么,？
高培勇：我國(guó)對(duì)政府預(yù)算管理非規(guī)范性問(wèn)題的關(guān)注,，始于上個(gè)世紀(jì)90年代后期治理政府部門(mén)亂收費(fèi)的嘗試。為此啟動(dòng)的“費(fèi)改稅”改革最初的著眼點(diǎn),，是通過(guò)將五花八門(mén)的各種收費(fèi)改為統(tǒng)一征稅來(lái)減輕企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān),。然而，費(fèi)與稅之間的所謂“對(duì)應(yīng)調(diào)整”進(jìn)程很快就讓人們意識(shí)到,，表現(xiàn)在政府收費(fèi)上的種種弊端,，并非出在政府收費(fèi)本身。無(wú)論在改革之前的中國(guó),，還是在當(dāng)今的世界,，收費(fèi)都是政府取得公共收入的形式之一。將收費(fèi)改為征稅固然可以收到暫時(shí)的“治亂”效果,，但并不能根除“亂”的病因,。被冠為政府收費(fèi)的大量項(xiàng)目之所以會(huì)“亂”，根源在作為自立規(guī)章且自收自支的財(cái)源,，同各部門(mén),、各地區(qū)甚至有關(guān)人的自身利益綁在了一起。若不能從根本上斬?cái)噙@種利益上的瓜葛,，政府收費(fèi)便摘除不了其內(nèi)在的利益驅(qū)動(dòng)器,，從而使“費(fèi)改稅”陷入“割韭菜”般的尷尬循環(huán)。
深一步看,，各種政府收費(fèi)之所以能夠自立規(guī)章,，自收自支，能夠同各部門(mén),、各地區(qū)甚至有關(guān)人的自身利益綁在一起,，又在于它們能夠脫離各級(jí)人民代表大會(huì)的審查視野,，或作為預(yù)算外收入,，或歸入制度外收入，直接裝入各部門(mén),、各地區(qū)的“小金庫(kù)”,，并用于同自身利益相關(guān)的支出項(xiàng)目。事情表現(xiàn)在“亂收費(fèi)”上,，問(wèn)題的根源則存在于政府收支行為及其機(jī)制的非規(guī)范中,。因而，若能在對(duì)各種政府收費(fèi)加以清理的基礎(chǔ)上,，將有關(guān)收支項(xiàng)目納入政府預(yù)算之內(nèi),，并同其他的政府收支一道進(jìn)入各級(jí)人民代表大會(huì)的審批視野，則不失為一種“治本”之策,。
正是基于“財(cái)政收支≠政府收支”這一基本事實(shí)的揭示和認(rèn)定,，“費(fèi)改稅”的著眼點(diǎn)由單純的“治亂”轉(zhuǎn)到了“規(guī)范”政府收支行為及其機(jī)制的軌道上,。于是，把所有政府收支納入預(yù)算管理,，讓“財(cái)政收支=政府收支”,，便成為破解和“亂收費(fèi)”綁在一起的既得利益格局難題并實(shí)現(xiàn)“費(fèi)改稅”改革目標(biāo)的基本路徑。也正是在改革視野得以拓展的背景下,，“費(fèi)改稅”一詞逐步為“稅費(fèi)改革”所代替,，進(jìn)而演變?yōu)橹荚谝?guī)范政府收支行為及其機(jī)制、重構(gòu)政府收支體系的預(yù)算管理改革的標(biāo)識(shí)性概念,。
然而,，說(shuō)來(lái)容易做到難。當(dāng)時(shí),，至少在不少政府部門(mén)內(nèi)部,，如下的信條被視為天經(jīng)地義：稅收作為集中性的政府收入以及由此形成的政府支出，當(dāng)然要遵守統(tǒng)一的制度規(guī)范,，由財(cái)稅部門(mén)統(tǒng)一管理并納入預(yù)算,。收費(fèi)，特別是由各個(gè)政府部門(mén)自立規(guī)章而分別征集的收費(fèi)收入以及由此形成的支出,，則屬自身“創(chuàng)收”領(lǐng)域內(nèi)的收支項(xiàng)目,，既不應(yīng)交由財(cái)稅部門(mén)統(tǒng)一管理，也不必納入統(tǒng)一的政府預(yù)算,。
如此的似是而非的信條,，實(shí)際上折射了經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程帶給我們的特殊矛盾現(xiàn)象。
突破既得利益格局是關(guān)鍵
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：您認(rèn)為,，要解決預(yù)算管理領(lǐng)域以上已經(jīng)存在的頑疾,，下一步應(yīng)從哪些方面、進(jìn)行何種改革,？
高培勇：我認(rèn)為,，規(guī)范認(rèn)識(shí)到突破主要來(lái)自政府內(nèi)部既得利益格局的阻礙，是預(yù)算管理改革的關(guān)鍵,，注意到實(shí)現(xiàn)真正意義上的全口徑預(yù)算管理是規(guī)范政府收支及其機(jī)制的必由之路,。中共十八屆三中全會(huì)《決定》在建立“透明預(yù)算”的基本目標(biāo)下，部署了“改進(jìn)預(yù)算管理制度,。實(shí)施全面規(guī)范,、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”的預(yù)算管理體制改革行動(dòng)路線。
這一部署很有啟示意義,，值得我們仔細(xì)品味,，在認(rèn)真研究的基礎(chǔ)上，扎實(shí)推進(jìn),。
“透明預(yù)算”,，無(wú)疑是現(xiàn)代財(cái)政制度的一個(gè)重要特征,，當(dāng)然也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。但問(wèn)題在于,，預(yù)算的“公開(kāi)透明”以預(yù)算的“全面規(guī)范”為條件,。如同“丑媳婦見(jiàn)公婆”，即便終歸要見(jiàn),，但經(jīng)過(guò)一番梳洗打扮后再去見(jiàn),，總比急匆匆不加任何準(zhǔn)備地去見(jiàn)，效果要好,。在政府預(yù)算管理格局頗不規(guī)范的情況下,，一味強(qiáng)調(diào)透明甚至勉強(qiáng)實(shí)行透明，將各種非規(guī)范性政府收支“亂象”一下子暴露在大眾視野下,，產(chǎn)生的反響可想而知,。
因而，政府預(yù)算的公開(kāi)透明不可一蹴而就,，也不能急于求成,，只能在打好全面規(guī)范的基礎(chǔ)上實(shí)施。作為新一輪預(yù)算管理體制改革的第一步,，就是以全口徑預(yù)算管理為基本目標(biāo),，以將所有政府收支關(guān)進(jìn)“統(tǒng)一”的制度籠子為重心，全面規(guī)范政府的收支行為及其機(jī)制,。也就是說(shuō),，在改革戰(zhàn)略上，先規(guī)范,、后透明,，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)基本行動(dòng)路線選擇。
不過(guò),，先規(guī)范,、后透明并不意味著眼下可以將“透明預(yù)算”的目標(biāo)擱置起來(lái)，只盯著全口徑預(yù)算管理,，一切等政府收支行為及其機(jī)制規(guī)范好了再說(shuō),。實(shí)際上,，規(guī)范和透明之間是互相聯(lián)系,、彼此作用的統(tǒng)一體。離開(kāi)了規(guī)范的前提,，固然透明難以實(shí)現(xiàn),。但脫離了透明的壓力，規(guī)范亦難以有足夠的動(dòng)力,。所以,，在實(shí)際操作中,，可以以透明倒逼規(guī)范，在兩者聯(lián)動(dòng)中,，全面推進(jìn)真正意義上的全口徑預(yù)算管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：那么，怎樣做才可算作真正意義上的全口徑預(yù)算管理,？其中有無(wú)標(biāo)準(zhǔn)可以依循,？
高培勇：參照當(dāng)今世界典型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的一般做法，要使全口徑預(yù)算管理落到實(shí)處,，可以同時(shí)確立兩個(gè)互為關(guān)聯(lián)的“驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)”：
其一,，各級(jí)人民代表大會(huì)在立法層面對(duì)同級(jí)政府所有收支的“全口徑”控制。就是說(shuō),，所有政府收支都應(yīng)當(dāng)取得立法機(jī)構(gòu)的授權(quán),，只有取得授權(quán)，政府的活動(dòng)及其相應(yīng)的收支才具備合法性,。所有政府收支都必須納入“公共”軌道,，由立法機(jī)構(gòu)按照統(tǒng)一的制度規(guī)范審查和批準(zhǔn)。這是“全口徑預(yù)算管理”最重要的意義,。
其二,，財(cái)稅部門(mén)在行政層面對(duì)所有政府收支的“全口徑”管理。這是說(shuō),，所有政府收支都應(yīng)當(dāng)由專(zhuān)司政府收支管理職能的財(cái)稅部門(mén)統(tǒng)一管起來(lái),，不存在游離于財(cái)稅部門(mén)管理之外的政府收支。所有政府收支都必須納入“公共”軌道,，由財(cái)稅部門(mén)按照統(tǒng)一制度規(guī)范行使管理權(quán)和監(jiān)督權(quán),。這是實(shí)現(xiàn)立法層面“全口徑預(yù)算管理”的重要基礎(chǔ)。
在中國(guó),，實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理絕非輕松之事,，它注定要經(jīng)歷一個(gè)曲折而艱難的過(guò)程。只有下大決心,、花大氣力,，才有可能逐步逼近并最終實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：全口徑預(yù)算強(qiáng)調(diào)完整性,，當(dāng)前對(duì)完整性形成最大挑戰(zhàn)的一部分就是地方政府性債務(wù),，中央要求將地方政府性債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),，您認(rèn)為,，如何實(shí)現(xiàn)地方債標(biāo)本兼治？
高培勇：我們注意到,，對(duì)接經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的極具復(fù)雜性的地方政府債務(wù)局面現(xiàn)實(shí),，認(rèn)識(shí)到深藏于地方政府債務(wù)背后的各種體制性痼疾是各種現(xiàn)實(shí)和潛在風(fēng)險(xiǎn)的元兇所在,，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、解決地方政府債務(wù)問(wèn)題的思路轉(zhuǎn)換勢(shì)在必行,。唯有以深化改革開(kāi)道,，對(duì)癥下藥，啟用兼顧局部與全局,、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的重大改革措施,，方是我們的不貳選擇。
為此,，可以做出的一個(gè)戰(zhàn)略性選擇是,，以地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)為突破口，將改革推進(jìn)至地方政府的政績(jī)?cè)u(píng)估和財(cái)政收支體系層面,，在全面深化改革中實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)運(yùn)行向新常態(tài)的平穩(wěn)順利過(guò)渡,。
著眼于體制根本變革，積極推進(jìn)地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn),。無(wú)論從哪方面看,，作為一級(jí)政府財(cái)政和政府行為主體，都應(yīng)當(dāng)擁有舉債之權(quán),。也無(wú)論從哪個(gè)角度說(shuō),，地方政府舉債都是一種加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要舉措。所以,，對(duì)地方政府舉債宜疏不宜堵,。只不過(guò)，要在疏的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債的管理,。事實(shí)上,，也只有通過(guò)類(lèi)如地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)這樣的改革行動(dòng)，讓包括局部和長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的各種纏繞于地方政府債務(wù)身上的問(wèn)題浮出水面,，才有可能在求解問(wèn)題中走出一條適合中國(guó)國(guó)情的地方政府債務(wù)管理之路,。
問(wèn)題在于，地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)畢竟只是基于緩解當(dāng)前矛盾的一種技術(shù)性調(diào)整,，而非根本性變革,。換言之，它所觸動(dòng)的,，充其量只是地方政府債務(wù)問(wèn)題的外在表現(xiàn)形式,，而非內(nèi)在核心內(nèi)容。故而,，從其入手,，由表及里，逐步逼近地方政府債務(wù)問(wèn)題的體制性痼疾,，最終在體制上做大手術(shù),，應(yīng)是地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)的歸宿所在。
破舊立新并舉,，構(gòu)建匹配國(guó)家治理現(xiàn)代化的地方政府政績(jī)?cè)u(píng)估體系,。
地方政府對(duì)于政績(jī)的追求無(wú)可厚非，但是對(duì)政績(jī)的追求不能局限在GDP上,，更不能落實(shí)于對(duì)招商引資的無(wú)限和盲目追求中,。鑒于我國(guó)事實(shí)上已經(jīng)圍繞GDP考核形成了一套潛移默化的思維定式和操作系統(tǒng)，更鑒于我國(guó)事實(shí)上尚未形成一套基本成型且達(dá)成廣泛共識(shí)的體制機(jī)制去替代原有的評(píng)估體系,，故而,，很有必要在淡化、破除GDP考核的同時(shí),，堅(jiān)持破舊立新并舉,，站在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的總體角度，將地方政府及其官員的政績(jī)?cè)u(píng)估作為經(jīng)濟(jì)體制,、政治體制,、文化體制、社會(huì)體制,、生態(tài)文明體制以及黨的建設(shè)制度改革的交匯點(diǎn),，從根本上建立一種適合全面評(píng)估地方政府政績(jī)需要的制度體系。
以此為基礎(chǔ),，讓地方政府走出唯GDP馬首是瞻,、以招商引資為主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)象的怪圈，進(jìn)而踏上正確的政績(jī)實(shí)現(xiàn)軌道,。
以健全地方財(cái)政體系為著力點(diǎn),，重構(gòu)分稅制財(cái)政體制格局。
有別于預(yù)算單位財(cái)務(wù),，作為一級(jí)政府財(cái)政的最基本的內(nèi)涵,，就在于它同時(shí)擁有兩種財(cái)權(quán)：相對(duì)獨(dú)立的收支管理權(quán)和相對(duì)獨(dú)立的收支平衡權(quán)。這兩種財(cái)權(quán),，無(wú)疑要建立在健全的財(cái)政收支體系基礎(chǔ)之上,。也就是說(shuō)，脫離了健全收支體系支撐的地方財(cái)政,，肯定是不能相對(duì)獨(dú)立地行使收支管理權(quán)和收支平衡權(quán)的地方財(cái)政,，也肯定不是本來(lái)意義上的“分稅制”財(cái)政體制格局下的地方財(cái)政。毋庸贅言,，堅(jiān)守“分稅制”的改革方向,，通過(guò)重構(gòu)分稅制財(cái)政體制格局健全地方財(cái)政收支體系，是讓地方政府具有健全債務(wù)人人格的前提。
