國務(wù)院日前印發(fā)《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》,，提出全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制,，合理確定大城市落戶條件,，嚴控特大城市人口規(guī)模,，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度,、居住證制度,，健全人口信息管理制度,。到2020年,，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶,。
規(guī)模宏大的戶籍制度改革,，意味著上世紀中葉以來延續(xù)至今的社會治理模式的豹變。這場變革的積極意義毋庸置疑：其一,，在現(xiàn)實條件下,，最大限度地承認了人的自由遷徙權(quán)利。落戶限制“能放開的放開”,，是將正式遷徙權(quán)由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)為個人意志主導(dǎo),。實際上，在每年全國性流動人口規(guī)模已達到2億人以上的今天，這一變革本身就是對現(xiàn)實的順應(yīng)和正視,。其二,，為公共服務(wù)設(shè)定了新的覆蓋面。在戶口包含諸多公共服務(wù)享有權(quán)的情況下,，提出1億人在城鎮(zhèn)落戶的目標,，也即提出了公共服務(wù)的新邊界。當億級規(guī)模的人口轉(zhuǎn)為新市民之時,，城鄉(xiāng)平權(quán)也將獲得實質(zhì)性的進展,。其三，為新型城鎮(zhèn)提供可行路徑,。新型城鎮(zhèn)化首先是人的城鎮(zhèn)化,，這已是清晰的政策表述。實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化,，必須盡可能打通城鄉(xiāng)之間為人而設(shè)的政策路障,，戶籍制度改革所起的正是這樣的疏通作用，它既是弱化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的先手,，也是新型城鎮(zhèn)化的先手,。一旦人的城鎮(zhèn)化規(guī)模性實現(xiàn)，就將新增數(shù)以億計的潛在消費人群,，在未來帶來長期的城鎮(zhèn)化紅利,。
當然，更徹底的戶籍制度改革,，是實現(xiàn)不管在大城市還是小城鎮(zhèn),，人都可以自由移居并享受平等權(quán)利。但是,，大城市建設(shè)對于環(huán)境資源和公共服務(wù)資源已普遍處于透支狀態(tài),，因此，基于現(xiàn)有的供給能力實施戶改,，更容易實現(xiàn)預(yù)期的利益前景,。事實上，即使是現(xiàn)有的部分放開,，在推進過程中也很可能會遭遇多方面的難局。
其中最大的難點是,，現(xiàn)有公共服務(wù)是否有能力和意愿容納新增市民,。總體來看,，公共服務(wù)不足是從大城市到小城鎮(zhèn)都普遍存在的現(xiàn)象,。新市民的涌入對于地方來說，意味著公共支出的增加,。這種支出既表現(xiàn)在財政支出的增加上,，也將表現(xiàn)在從交通,、安全到就業(yè)等一系列社會和經(jīng)濟治理任務(wù)的加重上。出于短期政績考量,，地方歡迎新市民的積極性就會大打折扣,。事實上，不少地方對于土地的城鎮(zhèn)化的積極以及對人的城鎮(zhèn)化的淡漠,，已經(jīng)顯示了這種擔心,。
此外，還需要注意,，出于平衡財政的考量,，地方會以戶口換取新市民擁有的土地使用權(quán)，以換取新的財源,。這在地方已有先例,。但在這個過程中，是否會出現(xiàn)損害新市民利益的現(xiàn)象,，如何防止這種現(xiàn)象并給予新市民權(quán)利救濟的平臺,，也需要細化方案。
戶改是對新型戶籍制度的一次整體構(gòu)建,，也是對社會治理的一次整體構(gòu)建,。就此而言，創(chuàng)新社會治理需要與戶改同步進行,。而溝通二者的最高邏輯,，是保證對人的權(quán)利的重視。有了這樣的指導(dǎo)方針,，實現(xiàn)戶改的愿景就能獲得保證,。
