|
每次危機(jī)都是改革的契機(jī),。這句話用在鐵路改革上,，甚為恰當(dāng)。
自從鐵道部前部長(zhǎng)劉志軍因腐敗問(wèn)題而被免職,，并立案調(diào)查以來(lái),，關(guān)于鐵路方面的負(fù)面消息接踵而來(lái)。先是“甬溫線”特大鐵路事故,，接著是高鐵巨額債務(wù)黑洞,，還有后來(lái)的招投標(biāo)過(guò)程中的尋租腐敗和天價(jià)動(dòng)車設(shè)備等，如果再加上每年因春運(yùn)引發(fā)的買票難大討論,，鐵路改革的呼聲,，十分強(qiáng)烈,。
決策層顯然關(guān)注到了這些呼聲,。3月22日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見》全文公布,。其中,，明確提出按照政企分開、政資分開的要求,，研究制定鐵路體制改革方案,。然而，在這一大方向之下,，鐵路體制改革究竟該如何進(jìn)行,，卻仍是一個(gè)爭(zhēng)議中的問(wèn)題。
如果從1982年鐵道部開始放權(quán)讓利,，把財(cái)務(wù),、人事等下放給鐵路局，并實(shí)行利潤(rùn)留成制度開始算起,，中國(guó)鐵路被稱為經(jīng)歷了四次改革,，中間還包括1986年啟動(dòng)的“大包干”，1992年開始建立現(xiàn)代企業(yè)制度,，2000年嘗試“網(wǎng)運(yùn)分離”,。應(yīng)該說(shuō)，這些改革在當(dāng)時(shí)對(duì)鐵路的融資與發(fā)展,，都發(fā)揮了重要作用,。
但是，梳理這些改革我們也發(fā)現(xiàn)，很多改革走走停停,，并不時(shí)回復(fù)往來(lái),，糾纏于改革與發(fā)展孰先孰后的爭(zhēng)論。比較明顯的是2000年開始的“網(wǎng)運(yùn)分離”,，當(dāng)時(shí),，鐵道部確定了“政企分開、網(wǎng)運(yùn)分離,、打破壟斷,、引入競(jìng)爭(zhēng)”的原則逐步推進(jìn)鐵路改革。并提出了一個(gè)為期十年的改革設(shè)想：第一步用大約三年時(shí)間,，將客運(yùn)與路網(wǎng)分離,，以當(dāng)時(shí)的14個(gè)地方鐵路局為基礎(chǔ)，分別組建客運(yùn)公司,；然后再用三年的時(shí)間組建貨運(yùn)公司,，實(shí)現(xiàn)貨運(yùn)與路網(wǎng)的分離；最后在客運(yùn)和貨運(yùn)均與路網(wǎng)分離的情況下,，組建統(tǒng)一的國(guó)家鐵路路網(wǎng)公司,。
2003年劉志軍上臺(tái)以后，將鐵道部領(lǐng)入了與改革完全不同的道路,，也即是跨越式發(fā)展,。他對(duì)中國(guó)鐵路有一個(gè)判斷：運(yùn)能不足仍是主要問(wèn)題。因此,，集中力量搞建設(shè)成為了2003年以后鐵道部的主題,，改革則陷于停滯。
當(dāng)然,，我們并不是把鐵路改革停滯的原因歸咎于個(gè)人,，中國(guó)鐵路改革的復(fù)雜性，是造成改革一直沒有突破性進(jìn)展的重要原因,。即使對(duì)于世界來(lái)說(shuō),，鐵路改革也沒有完美的模式。但是,，鐵路改革的一些基本方向和基本原則,，我們需要堅(jiān)持和明確，在此基礎(chǔ)上再制定路線圖,，并借鑒他山之石,，細(xì)化方案，而不能首先糾纏于改革的具體方案,，試圖尋找完美的路線圖,。
目前,，世界最具代表性的鐵路模式，分別是美國(guó)的平行線競(jìng)爭(zhēng)模式,，歐洲的網(wǎng)運(yùn)分離模式,，以及日本的分區(qū)域的一體化公司模式。從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,，鐵路改革基本要遵循以下原則：政企分開,、引入競(jìng)爭(zhēng)、開放投資,、放松管制,，而這些原則的最終目的，是為了增加民眾福祉,。只要遵循以上原則,，并邁出關(guān)鍵性的步伐，改革進(jìn)程就會(huì)按照自己的邏輯和規(guī)律運(yùn)行下去,。在改革中出現(xiàn)的一些細(xì)節(jié)性瑕疵,，我們可以逐漸調(diào)適并改進(jìn)，而不要去追求一步到位且十全十美的方案,。
就目前中國(guó)鐵路改革的難題來(lái)看,，主要在于如何確立鐵路與國(guó)家的基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系，這是深化鐵路改革的重要前提,。鐵路行業(yè)有其特殊性,，比如基礎(chǔ)性,、公益性,、企業(yè)型等多重屬性，加上鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)的網(wǎng)絡(luò)特性,，需要從更宏觀層面上厘清鐵路改革的關(guān)系,。一方面，需要鐵路政企分離,，監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)分開,，另一方面，鐵路天然具有集中調(diào)度指揮,、按圖行車,、承擔(dān)社會(huì)公益性等基本特點(diǎn)，天生注定了其濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩,；一方面我們有國(guó)防需求,、突發(fā)情況下的指令運(yùn)輸、特定產(chǎn)品的定向運(yùn)輸,、專列運(yùn)輸?shù)�,，另一方面，我們需要滿足市場(chǎng)化的需要。
因此,，鐵路改革跟其他一般行業(yè)改革不同,，一定需要整體的、一次性的頂層方案,，在明確鐵路與國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系之后,，其他所謂“網(wǎng)運(yùn)分離”、“路運(yùn)分離”都可以討論,。
改革的另外一個(gè)前提是,，鐵道部作為所有鐵路資產(chǎn)所有者的角色也應(yīng)終止，新成立的鐵路管理局也好,，鐵道部也好,，只有監(jiān)管職能，企業(yè)的運(yùn)營(yíng)職能將剝離給一些鐵路公司,。鐵道部如果既承擔(dān)鐵路建設(shè)規(guī)劃和項(xiàng)目審批以及價(jià)格管制等政府職能,，又承擔(dān)路網(wǎng)建設(shè)與維護(hù)管理及運(yùn)輸組織及運(yùn)輸服務(wù)等企業(yè)職能，實(shí)行政企合一的體制,，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求,。沒有政企分開，其他什么改革都無(wú)法推進(jìn),，什么模式都無(wú)從談起,。所以第一步必須要實(shí)行政企分開。
總之,，鐵路行業(yè)的改革,，將對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大影響，改革方案設(shè)計(jì)失誤所造成的影響,，可能需要花費(fèi)許多年時(shí)間才能糾正過(guò)來(lái),。為了減少改革失誤和風(fēng)險(xiǎn)，我們需要借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn),，同時(shí)需要頂層設(shè)計(jì),。
|