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今年地方政府的日子注定不好過(guò)。繼財(cái)政部先后攜手水利部,、教育部、住建部下發(fā)文件對(duì)地方財(cái)政使用情況做出“細(xì)致”指導(dǎo)后,，另一個(gè)沖擊力更大,、影響面更廣的政策正在到來(lái),。據(jù)國(guó)內(nèi)媒體報(bào)道，長(zhǎng)達(dá)60年的“預(yù)算外資金”可能在2012年成為歷史,。有財(cái)稅系統(tǒng)有關(guān)人士透露,，“去年因?yàn)楦魇∈杏兴煌行┳龅搅巳考{入,，有些還沒(méi)有,。但今年全國(guó)范圍都將要求做到全部納入,。這意味著全部財(cái)政收支都將納入預(yù)算盤(pán)子中，預(yù)算外資金正式成為歷史,。這是歷史上的第一次,。”
所謂預(yù)算外資金,，是指未納入財(cái)政預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金，包括行政事業(yè)性收費(fèi),、主管部門(mén)集中收入和其他預(yù)算外收入三種類(lèi)型,。據(jù)北京大學(xué)平新喬教授統(tǒng)計(jì),，1995～1999年的預(yù)算外膨脹主要源自于稅費(fèi)，1999年后則主要來(lái)自地方政府的土地財(cái)政收入,。那么,，預(yù)算外收入到底有多少呢？以2009為例,，當(dāng)年財(cái)政部公布的財(cái)政收入為68476.9億元,，但據(jù)學(xué)界測(cè)算，全口徑政府收入達(dá)到114885.04億元,，相差的4.6萬(wàn)億元便是預(yù)算外收入,，其中包括16116億元社會(huì)保險(xiǎn)金,、15910.2億元土地出讓金收入等非稅收入,。
長(zhǎng)期以來(lái)，預(yù)算外收入可謂地方政府的“命根子”,。一方面,，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不平等，讓地方政府承擔(dān)了大量支出責(zé)任,，但預(yù)算內(nèi)的財(cái)力實(shí)際上難以支撐,。此前有研究指出，地方政府預(yù)算外與預(yù)算內(nèi)收入的比率幾乎是預(yù)算外與預(yù)算內(nèi)支出比率的兩倍之多,�,？赡艿慕忉屖牵A(yù)算外收入并不完全用于預(yù)算外支出,，相當(dāng)比例的預(yù)算外收入為預(yù)算內(nèi)項(xiàng)目提供了資金,。不過(guò)，將預(yù)算外收入的膨脹完全歸結(jié)為事權(quán)財(cái)權(quán)不平衡也不妥當(dāng),。社科院金融所劉煜輝曾表示,，地方政府的過(guò)度投資才是很多問(wèn)題的癥結(jié)。1994年“分稅制”后,，中央與地方財(cái)政收入的比例基本穩(wěn)定在5.5∶4.5,。但全國(guó)財(cái)政收入近八成仍是給地方政府花的,。2010年全國(guó)財(cái)政收入83000億,，其中地方直接收入4萬(wàn)億,，中央稅收返還33000億,，中央財(cái)政實(shí)際開(kāi)銷(xiāo)是15900億。資金實(shí)際上都是投向了各種開(kāi)發(fā)項(xiàng)目而非一般預(yù)算支出項(xiàng)目,。
從上述兩點(diǎn)來(lái)看,，取消預(yù)算外收入,，對(duì)地方政府將是沉重的打擊。首先是各項(xiàng)支出從此將受到限制,，財(cái)政資金在不同支出領(lǐng)域騰挪轉(zhuǎn)換的空間也被急劇壓縮,。此前財(cái)政部細(xì)化地方土地出讓金用于教育和水利的規(guī)定，地方政府再難有搞“小動(dòng)作”的機(jī)會(huì),。其次是與政績(jī)掛鉤的GDP沖動(dòng)也會(huì)受到遏制,，地方官員們短期內(nèi)恐怕難以適應(yīng)這種變化,。道理很明顯,，地方官員的政績(jī)要靠GDP和大項(xiàng)目來(lái)支持，這正是過(guò)去地方官員熱衷于增加預(yù)算外收入,、大搞基建項(xiàng)目投資的根由,。而如今，一切收入都必須納入預(yù)算,，地方政府如何用錢(qián)都會(huì)受到限制,，這顯然是一種拘束。第三,，土地出讓金是預(yù)算外收入的最大組成部分,，長(zhǎng)期游離于預(yù)算監(jiān)管之外也助漲了地方賣(mài)地的沖動(dòng)，導(dǎo)致土地財(cái)政難以終結(jié),。盡管預(yù)算改革無(wú)法從根本上解決問(wèn)題,，但也有助于遏制這一現(xiàn)象。反過(guò)來(lái),，地方自然無(wú)法割舍如此大的一塊蛋糕,。此外，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō),，很多“福利”也是與預(yù)算外收入掛鉤的,。各種“小金庫(kù)”、額外發(fā)放的津貼,、吃喝玩樂(lè)和出國(guó)“考察”都有賴(lài)于預(yù)算外收入,。如果全部納入預(yù)算，當(dāng)然不樂(lè)意了,。
預(yù)算改革是建立公共財(cái)政的關(guān)鍵一步,，同時(shí)也是政府改革和政治體制改革的關(guān)鍵一步。這實(shí)際上是國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)格局的重構(gòu),，將會(huì)限制甚至剝奪政府曾有的多種利益和權(quán)力,。因此，如果能夠徹底將預(yù)算外收入納入預(yù)算內(nèi)管理,，對(duì)地方政府無(wú)異于一場(chǎng)財(cái)政革命,。
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