被社會(huì)各界稱為“新拆遷條例”的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》2011年1月由國(guó)務(wù)院頒布施行。在新拆遷條例取消行政強(qiáng)拆之后,，近段時(shí)間湖北,、湖南相繼在拆遷過(guò)程中又發(fā)生被拆遷者自焚事件。
學(xué)者認(rèn)為,，新條例施行中存在諸多問(wèn)題,，如不解決則難以禁止極端事件再次發(fā)生。
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在新舊規(guī)定的適用上存在認(rèn)識(shí)偏差 |
在強(qiáng)制拆遷中,，由于一場(chǎng)拆遷的時(shí)間跨度比較長(zhǎng),，在新拆遷條例是否適用具體項(xiàng)目上，拆遷雙方存在認(rèn)識(shí)偏差,。
在湖南株洲云龍示范區(qū)的株洲市鐵道科技職業(yè)技術(shù)學(xué)院新建項(xiàng)目中,，征地從2009年開(kāi)始實(shí)施，在橫石村村民汪家正4月22日自焚前搬遷涉拆戶268戶,，拆除房屋410棟,。但是，汪家正等10戶以征地程序不合法,、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低為由拒絕搬遷騰地,。
汪家正自焚事件后，株洲市荷塘區(qū)法院執(zhí)行的司法強(qiáng)制拆遷暫停,。記者在汪家正的房屋墻上,，看到了荷塘區(qū)法院的“強(qiáng)拆公告”張貼在墻上。但與之相對(duì)應(yīng)的,，是汪家正自己張貼在門(mén)邊的媒體關(guān)于《公安干警禁止參與拆遷行動(dòng)》,、《嚴(yán)禁行政強(qiáng)拆》和《拆遷補(bǔ)償不得低于市價(jià)》等報(bào)道剪報(bào)。汪家正貼出的正是在新拆遷條例施行后媒體報(bào)道的內(nèi)容,，這被他拿來(lái)作維權(quán)武器,。
然而,，在當(dāng)?shù)卣磥?lái)，拆遷是從2009年開(kāi)始的,，汪家正等作為釘子戶抗衡至今,，如果給汪家正等提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，那會(huì)引起已拆遷戶的攀比,，帶來(lái)新的社會(huì)矛盾,。
負(fù)責(zé)橫石村的征地拆遷事務(wù)所所長(zhǎng)周治國(guó)說(shuō)，汪家正不接受拆遷的原因主要是認(rèn)為房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低,，但是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是由地級(jí)市政府負(fù)責(zé)制定標(biāo)準(zhǔn),，并報(bào)省級(jí)政府批準(zhǔn)的，依據(jù)是株洲市人民政府2006(20)文件,。
云龍示范區(qū)黨群部的一位干部說(shuō),，當(dāng)初大家是這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如果給汪家正一個(gè)人補(bǔ)償過(guò)高,，會(huì)帶來(lái)示范效應(yīng),，那以后的拆遷工作就更難做了,。
在發(fā)生教師王錦蘭自焚事件的湖北鄂州鄂城區(qū)汀祖鎮(zhèn)，記者采訪中了解到,，大廣南高速公路項(xiàng)目拆遷也早就于新拆遷條例頒布前啟動(dòng),。一些官員有愿意出錢(qián)搞強(qiáng)制強(qiáng)拆,，但不愿意追加拆遷補(bǔ)償款給拆遷戶的心態(tài)。為強(qiáng)行拆除王錦蘭搭建的簡(jiǎn)易棚,，業(yè)主單位湖北阿深南公司出資6.5萬(wàn)元給汀祖鎮(zhèn)建設(shè)指揮部,，由其聘請(qǐng)臨時(shí)人員強(qiáng)制拆除,。
鄂州市一位不愿透露姓名的干部說(shuō),，業(yè)主單位和當(dāng)?shù)卣赃@樣,，主要是擔(dān)心對(duì)拆遷“釘子戶”的補(bǔ)償過(guò)高,，引起其他拆遷戶的心理上的不平衡，繼而形成攀比心理,，造成前期拆遷補(bǔ)償戶的“翻燒餅”現(xiàn)象,，從而增加拆遷成本,，并有可能誘發(fā)新的社會(huì)不穩(wěn)定。
作為維權(quán)一方的被拆遷人,，和汪家正一起上訪的橫石村村民代表言招順則認(rèn)為,，他們最關(guān)注的是征地拆遷方面的法律法規(guī)，為了維護(hù)自己的權(quán)益,，大家買(mǎi)來(lái)法律書(shū)籍、相關(guān)規(guī)定認(rèn)真研究,，有新的規(guī)定會(huì)立即消化吸收。他認(rèn)為,，國(guó)務(wù)院頒布了新的條例，地方政府必須依法依規(guī)來(lái)執(zhí)行,。
除了在適用范圍上地方官員與群眾存在認(rèn)識(shí)偏差之外,，對(duì)拆遷征收的過(guò)程與結(jié)果的偏重也是一大分歧。
部分地方官員重視拆遷結(jié)果,，忽視了被拆遷者對(duì)拆遷過(guò)程中的正義訴求。
鄂州市鄂城區(qū)汀祖鎮(zhèn)一位干部說(shuō),，上面千條線，基層一根針,，政策的落實(shí)責(zé)任在基層，執(zhí)行政策的風(fēng)險(xiǎn)也在基層,。大廣南高速公路屬國(guó)家和湖北省交通重點(diǎn)工程，按計(jì)劃應(yīng)于2010年通車(chē),，目前路基工程尚未完成,，省市多次督辦。作為基層干部壓力很大,，但權(quán)力有限，苦惱很多,。
北京大學(xué)法學(xué)院王錫鋅教授表示,，在拆遷中，地方政府很多時(shí)候關(guān)注的是結(jié)果和工作進(jìn)度,，在操作的過(guò)程中對(duì)強(qiáng)制力有路徑依賴,，甚至有些地方出現(xiàn)動(dòng)用社會(huì)灰色力量拆遷。
他說(shuō),，即便征收的目的合理，整個(gè)征收,、補(bǔ)償?shù)男袨橐惨龅揭婪ㄒ酪?guī)，公開(kāi)公平,。民眾關(guān)注的不一定是作為結(jié)果的補(bǔ)償他能否滿意,。假設(shè)采取一些非常規(guī)的手段,，不夠公開(kāi)公平，就算實(shí)質(zhì)的補(bǔ)償還比較合理,，當(dāng)事人,、民眾也會(huì)產(chǎn)生質(zhì)疑,。如果出現(xiàn)使用灰色力量的情況，民眾會(huì)懷疑其中有貓膩,，有問(wèn)題,，這是一個(gè)導(dǎo)致事件發(fā)生的重要因素。
2011年1月國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》,，是規(guī)范國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)性法規(guī),。當(dāng)時(shí),，國(guó)務(wù)院法制辦等相關(guān)部門(mén)表示，條例并未對(duì)集體土地征收作出規(guī)定,，但有關(guān)部門(mén)正抓緊對(duì)土地管理法有關(guān)集體土地征收和補(bǔ)償?shù)囊?guī)定作出修改。
中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)行政法委員會(huì)副主任,、北京才良律師事務(wù)所主任王才亮說(shuō)，新法出臺(tái)后,，集體土地征收一直沒(méi)有明確說(shuō)法。到3月份,，中紀(jì)委、監(jiān)察部發(fā)出通知,，在《土地管理法》等法律法規(guī)作出修訂之前,，集體土地上房屋拆遷要參照新頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的精神執(zhí)行,。王才亮說(shuō)，這只是一個(gè)內(nèi)部通知,，并沒(méi)看到正式文件,。
農(nóng)村集體土地與城市國(guó)有土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差異,，讓開(kāi)發(fā)部門(mén)打“集體土地”的主意,，是近期農(nóng)村拆遷惡性事件頻發(fā)的重要原因之一。
王才亮說(shuō),，中紀(jì)委,、監(jiān)察部發(fā)文強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體土地上的拆遷參照國(guó)有土地上的征收條例執(zhí)行，但受利益驅(qū)使,，許多地方仍將集體土地上的拆遷游離于征收條例調(diào)整范圍之外,。新的拆遷條例出臺(tái)之后，配套法規(guī)、規(guī)章沒(méi)有出來(lái),，下面不知道怎么執(zhí)行�,，F(xiàn)在集體土地如何參照國(guó)有土地執(zhí)行，具體如何操作,，這些需要落到實(shí)處,。
王才亮認(rèn)為，依照物權(quán)法規(guī)定,，政府的征收決定引起物權(quán)變化的,，自征收決定生效時(shí)發(fā)生變化。現(xiàn)行的土地管理法規(guī)定所有建設(shè)項(xiàng)目必須使用國(guó)有土地,，農(nóng)民集體所有土地一旦被征收即變?yōu)閲?guó)有土地,，完全可適用《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定。但農(nóng)村集體土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是前三年土地平均收益的三十倍,，而國(guó)有土地是按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償,。由于農(nóng)村集體土地標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于城市國(guó)有土地，加劇了農(nóng)村被拆遷方與拆遷方的矛盾,，加之農(nóng)民法律意識(shí)不強(qiáng),，這就導(dǎo)致農(nóng)村拆遷惡性事件頻發(fā)。
責(zé)任追究不嚴(yán)也是惡性事件頻發(fā)的重要原因,。
王才亮說(shuō),，拆遷惡性事件發(fā)生后，一些地方極力封鎖消息,、拒絕新聞監(jiān)督,，不僅不認(rèn)真查明情況，更談不上總結(jié)教訓(xùn),。拆遷史上只有湖南嘉禾和江西宜黃的縣級(jí)官員因拆遷丟了烏紗帽，其他案件的相關(guān)責(zé)任官員都平安無(wú)事,，更少有依法問(wèn)責(zé),。
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地方集權(quán),、土地財(cái)政是強(qiáng)拆的根源 |
新拆遷條例施行后,，惡性事情一再重演。一些專家,、學(xué)者認(rèn)為，必須看到這是地方層面高度集權(quán),、土地財(cái)政本質(zhì)沒(méi)有改變的結(jié)果。在追求效率的過(guò)程中，很多地方的拆遷都是在地方首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下多部門(mén),、多種社會(huì)力量一起參與的整體作戰(zhàn)，因此,，需要防止地方政府過(guò)大擴(kuò)展公共利益范圍、司法權(quán)受制于行政權(quán),、擠壓公民參與空間這三種傾向,。
王錫鋅說(shuō),，新的條例中強(qiáng)調(diào)公共利益是一個(gè)進(jìn)步,，但是公共利益的界定只能是原則的。要看到地方政府在出發(fā)點(diǎn)和歸宿上是不是真正考慮公共利益,，不然就是打著公共利益的幌子拆遷，與以前的與民爭(zhēng)利實(shí)質(zhì)不會(huì)改變,。
王才亮表示,，新拆遷條例中關(guān)于公共利益的界定，里面有類(lèi)似像危舊房的改造,。危舊房的改造，其實(shí)是特別復(fù)雜的事情,，過(guò)去很多城市里邊的拆遷，都是危舊房改造,，都是以這個(gè)為名。我們過(guò)去很多因?yàn)閺?qiáng)拆而導(dǎo)致的惡性事件,，可能按照新的條例,，都符合公共利益,。
王才亮認(rèn)為司法強(qiáng)拆之所以被認(rèn)為是進(jìn)步，是假定司法相對(duì)獨(dú)立,，不受地方行政和其他權(quán)力所干預(yù)，從而能兼顧雙方利益而做出公正的判決,。但是，受社會(huì)現(xiàn)實(shí)的制約,，法院面對(duì)的難題會(huì)很多,，很可能會(huì)因?yàn)轫敳蛔≌块T(mén)的壓力，使得行政部門(mén)申請(qǐng)強(qiáng)拆變成走過(guò)場(chǎng),。因此,，行政強(qiáng)拆中出現(xiàn)的問(wèn)題,，依舊可能在司法強(qiáng)拆中出現(xiàn)。
在征地拆遷中,，地方政府需要改變慣常的權(quán)力使用方式,，否則還會(huì)有過(guò)往的慣性和路徑依賴,。
王錫鋅說(shuō),，對(duì)于項(xiàng)目的補(bǔ)償,，被征收人提出訴求是自己的權(quán)利,，即便是不符合法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)也要得到尊重，即便是要求難以滿足,，也要充分利用溝通方式,。政府不能認(rèn)為自己有理了,，就能蠻干了,，那就會(huì)回到過(guò)分單一的強(qiáng)制手段,。在面對(duì)矛盾時(shí),，政府要做到有理,、有義,、有節(jié),，要充分溝通，避免矛盾升級(jí),，擴(kuò)展公民互動(dòng)參與空間。