現(xiàn)階段中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入一個新階段,，即這個階段上的投資主要是對人力資本的投入，這個階段上的消費(fèi)要千方百計(jì)擴(kuò)大公共消費(fèi),，適應(yīng)擴(kuò)大公共投資和公共消費(fèi),，來擴(kuò)大公共就業(yè)。在此基礎(chǔ)上,，滿足人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求,，形成一個與經(jīng)濟(jì)部門相適應(yīng)的公共部門，配合經(jīng)濟(jì)部門協(xié)調(diào)運(yùn)行,，從而實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變,。
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一、及早從頂層和整體考慮城鎮(zhèn)化建設(shè)中的體制機(jī)制問題 |
黨的十七屆五中全會把“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化”放在重要的戰(zhàn)略位置,，提出“堅(jiān)持走中國特色城鎮(zhèn)化道路,，科學(xué)制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展,。”“科學(xué)規(guī)劃城市群內(nèi)各城市功能定位和產(chǎn)業(yè)布局,，緩解特大城市中心城區(qū)壓力,，強(qiáng)化中小城市產(chǎn)業(yè)功能，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)公共服務(wù)和居住功能,，推進(jìn)大中小城市交通,、通信,、供電、供排水等基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展,�,！币约啊凹訌�(qiáng)城鎮(zhèn)化管理。要把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù),�,！�
我們理解，根據(jù)十七屆五中全會精神,，
“十二五”時期推進(jìn)城鎮(zhèn)化,，既要考慮城市的功能定位與產(chǎn)業(yè)布局，也要考慮城市的公共服務(wù)供給和居民居住,，還要考慮支持這些硬件建設(shè)的制度和體制因素,。在這里，城市政府,，我們也可以稱之為地方政府,，其職能變化尤其需要密切關(guān)注。
歷史和實(shí)踐證明,，制度環(huán)境是發(fā)展和改革中非常重要的因素,，必須給予高度重視。前不久訪港,，我們住在港島,，每天早上繞港島跑步，每次都感覺各個建筑之間,、各個設(shè)施之間的密切關(guān)系,，商店與酒店、住宅與公共交通密切溝通,、天衣無縫,，便利之極，每天跑步下來,，從不迷路,。跑步之余也在思考：這樣的建設(shè)需要總體考慮，也需要部門,、群體,、機(jī)構(gòu)之間的密切合作，還需要公眾的公共意識的提高,，缺一不可,。在港期間，有一次與清華大學(xué)胡鞍鋼教授共進(jìn)早餐，我談到上述感受,，并說,，“如果在內(nèi)地的一個城市，把所有的機(jī)構(gòu),、部門,、設(shè)施打通，就像我們看到的港島一樣,，我們的制度環(huán)境支持不支持,？”我們都表現(xiàn)出擔(dān)心。交談中,，我們還討論了另外一個例子,，內(nèi)地某城市學(xué)習(xí)香港的出租汽車管理，把出租汽車經(jīng)營權(quán)拍賣給了個人,，根本沒有考慮香港城市的封閉型特征和內(nèi)地城市開放式特點(diǎn),，結(jié)果是：該城市的出租汽車經(jīng)營因內(nèi)地勞動力自由流動和大量供給，導(dǎo)致出租汽車經(jīng)營權(quán)所有者在經(jīng)營過程中層層轉(zhuǎn)包,，致使出租汽車司機(jī)利潤空間不斷縮小,，最終不得不加班加點(diǎn)，以犧牲個人健康和家庭幸福為代價,，同時帶來大量的社會矛盾和沖突,。
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二、城鎮(zhèn)化是一個公共領(lǐng)域的擴(kuò)張過程,，也是地方政府職能不斷增加的過程 |
城鎮(zhèn)是一個國家,、區(qū)域或地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì),、科技,、文化、生活中心,，是社會化大生產(chǎn)的高密度載體,，集中體現(xiàn)了綜合國力、政府管理能力,、國際競爭力和創(chuàng)新能力,，是現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志。城鎮(zhèn)化是一個國家或地區(qū)實(shí)現(xiàn)人口集聚,、財(cái)富集聚,、技術(shù)集聚和服務(wù)集聚的過程，同時也是生活方式,、生產(chǎn)方式,、組織方式和文化方式轉(zhuǎn)變的過程,。城鎮(zhèn)化也是把政治,、經(jīng)濟(jì),、科技、文化,、生活等要素有機(jī)聯(lián)系和積極調(diào)動起來的制度機(jī)制建設(shè)過程,。
現(xiàn)代城市政府不僅需要制度機(jī)制建設(shè)，還需要實(shí)施和執(zhí)行制度的組織機(jī)構(gòu)建設(shè),。在古代的雅典,，市民聚集于市場處理公共事務(wù)，政府只是處理這些事務(wù)的一個過程,，并不獨(dú)立于市民之外,。但是，今天很少有人認(rèn)為政府是一個過程,，相反,，它作為一種制度模式已經(jīng)成為社會的角色之一。政府被認(rèn)為是獨(dú)立的實(shí)體不僅是因?yàn)樗蔀橐环N制度形式,，也因?yàn)樗亲鳛槟骋蝗后w的代表�,，F(xiàn)代城市政府更多代表著公共利益。
城市化是公共領(lǐng)域擴(kuò)大和發(fā)展的主要動力,。德魯克談到,，幾百年前，“社會任務(wù)由誰來完成呢,？２００年之前,，社會任務(wù)在所有的社會中都是由地方上的共同體來完成的，當(dāng)然主要是由家庭來完成的”,。這里的共同體,，最初是指家庭，后來擴(kuò)展到社區(qū),。這是德魯克通過歷史研究得出的一個重要結(jié)論,，它符合歷史的進(jìn)程。家庭一直是人類社會最基本的組織形式和單位,，社區(qū)是第二位的,。人類的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)一直隨著生產(chǎn)方式和技術(shù)的變革不斷擴(kuò)大范圍。但就生活和居住來說,，家庭和社區(qū)永遠(yuǎn)是最核心的共同體,。
從生產(chǎn)方式上來說,，人類大致經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)社會,、工業(yè)社會和信息社會。不同的生產(chǎn)方式?jīng)Q定了不同的公共服務(wù)（或社會服務(wù)）的供給形式。在農(nóng)業(yè)社會,，正如德魯克所說的,，社區(qū)（包括家族、宗族）是公共服務(wù)的主要供給者,，在這樣的社會里,，公共生活領(lǐng)域的分化并不是十分明顯和清晰。隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程加速,，大量人口進(jìn)入城市工作和居住,，傳統(tǒng)意義上的社區(qū)消失，進(jìn)城就業(yè)和居住人口的公共服務(wù)的提供者由政府承擔(dān)起來,。所以,，有學(xué)者認(rèn)為，“公共領(lǐng)域是現(xiàn)代社會的產(chǎn)物,，具體說,，現(xiàn)代社會的生產(chǎn)方式和生活方式為公共領(lǐng)域的形成提供了前提”。這句話里所謂公共領(lǐng)域主要是指公民社會領(lǐng)域,，如果公民社會組織參與公共服務(wù)的供給活動就是另外一碼事了,。
公共服務(wù)需求不斷擴(kuò)張政府職能，政府活動帶來公共支出不斷增加,。早在１９世紀(jì),，德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿道夫·瓦格納就發(fā)現(xiàn)：政府活動不斷擴(kuò)張所帶來的公共支出的不斷增長，是社會發(fā)展的一個規(guī)律,。瓦格納致力于公共支出占ＧＮＰ比重的研究,，提出公共支出不斷上升趨勢的理論，被后人稱為“瓦格納定律”,。在１９世紀(jì),，瓦格納就發(fā)現(xiàn)了這個問題，事實(shí)上,，人類真正在公共領(lǐng)域的大規(guī)模的投入是發(fā)生在２０世紀(jì),，１９世紀(jì)僅僅開了個頭。瓦格納是一個有遠(yuǎn)見和非常敏感的學(xué)者,。
地方政府在公共領(lǐng)域擴(kuò)展過程中發(fā)揮著重要作用,。從國際經(jīng)驗(yàn)看，地方政府及其職能的變化都與城市化有關(guān),。以英國為例,，進(jìn)入近代以來，英國地方制度發(fā)生的重大變化之一是城市地方制度的確立,。在城市化之前的農(nóng)村地區(qū),，地方政府的職能主要是治安法官負(fù)責(zé)治理,，１９世紀(jì)中期又增加了濟(jì)貧職能，其標(biāo)志是１８３４年英國議會通過的《濟(jì)貧法修正案》,，在這個法案基礎(chǔ)上農(nóng)村地方政府設(shè)立了濟(jì)貧委員會,。隨著城市化的加速，工商業(yè)迅速發(fā)展,，大量農(nóng)村人口涌入城市,，城市商業(yè)區(qū)形成了若干城市中心，諸如曼徹斯特,、利茲、伯明翰等,，城市中出現(xiàn)了警務(wù),、治安、供水,、照明,、養(yǎng)路等新設(shè)施、新服務(wù),，為此,，１８３５年英國議會通過《城市法人法》，根據(jù)這部法律,，設(shè)立市議會管理地方事務(wù),。市議會選舉產(chǎn)生了多職能的地方政府�,？梢�,，城市公共服務(wù)與城市地方制度是不能分開討論的。
社會保障制度建設(shè)是一個很好的例證,。德魯克在談到社會保障制度的產(chǎn)生時說,，“多數(shù)人的答案可以追溯到１００多年以前，追溯到１９世紀(jì)８０年代,，當(dāng)時俾斯麥掌權(quán)的德國第一次向福利國家邁出了蹣跚的步子,。答案是：社會方面的問題能夠、應(yīng)當(dāng),、并且必須由政府來解決,。”他的意思是,，在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會,，人們的養(yǎng)老、生老病死是可以由家庭,、社區(qū)來關(guān)照的,，離開農(nóng)村到城市就業(yè)和尋求新的生活,，生老病死就不是家庭和社區(qū)力所能及的，在這樣的情況下,，政府及政府通過法律等形式來介入公共領(lǐng)域,，介入社會保障和社會福利。以色列學(xué)者柴姆·卡西姆在研究了西方國家的地方自治后指出,，“２０世紀(jì)初期,，西歐國家５０％—８５％的公共開支花銷在國家職能上，而在２０世紀(jì)的后２５年,，公共開支的６０％—７５％花銷在了全國范圍內(nèi)的地方服務(wù)上”,。因此，地方政府的角色變化就是地方政府提供公共服務(wù)職能的變化過程,。
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三,、地方政府責(zé)任加強(qiáng)和職能轉(zhuǎn)變也是公共領(lǐng)域的擴(kuò)張過程 |
有公共服務(wù)就有了公共支出。根據(jù)公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué),，公共支出是國家發(fā)展的重要條件之一,，而且公共支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)隨著國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性而顯示出其不同的特征。
由傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)到工業(yè)化初期,，政府的公共支出主要投向有形資本,，諸如基礎(chǔ)設(shè)施，包括鐵路,、公路,、機(jī)場、生活供水,、衛(wèi)生設(shè)施等,。隨著后工業(yè)化的來臨，政府更多向人力資本投入,，諸如教育,、健康、福利保障等公共服務(wù),。公共支出的變化不是政府的意志決定的,，而是由客觀的工業(yè)化進(jìn)程和城鎮(zhèn)化進(jìn)程決定的。當(dāng)政府支出主要投向基礎(chǔ)設(shè)施時,，政府主要面對的是市場和企業(yè),；隨著政府轉(zhuǎn)向人力資本的投資，政府主要面向的是社會組織和公共服務(wù)機(jī)構(gòu),。前者是市場和企業(yè)擴(kuò)張階段,，后者是公共部門擴(kuò)張階段。在這個階段上,，英國,、德國,、日本、巴西以及匈牙利等國家的社會救濟(jì),、社會保險,、公共教育、公共衛(wèi)生等作為公共政策的重點(diǎn),，以此來確保城市化進(jìn)程中遷移人口和新就業(yè)人口的基本公共服務(wù)供給,。
公共支出不僅僅是政府自己的事情，也不僅僅是公共財(cái)政的民主決策,，還包括公共服務(wù)的社會供給過程,，由此就產(chǎn)生了公共治理問題，也就是眼下人們普遍關(guān)注的社會管理或社會治理問題,。公共領(lǐng)域與公民社會組織之間也有聯(lián)系,，當(dāng)公民社會組織參與公共服務(wù)或者公共服務(wù)需要公民社會組織的參與，它就成為一個問題的兩個方面,。不過，至今人們對這個問題還沒有提出清晰的對策,。公共部門的發(fā)展與現(xiàn)代政府的發(fā)展密切相關(guān),，尤其是與城市化進(jìn)程有著密切的關(guān)系。羅納德·Ｊ．奧克森認(rèn)為,，“地方政府的一項(xiàng)重要職能就是為居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù),，在城市地區(qū)，地方政府在這樣方面的任務(wù)更重”,�,！稓W洲地方自治政府章程》也認(rèn)為，“公共職責(zé)通常最好由那些最接近居民的政府加以實(shí)施,。向另外一個層級政府進(jìn)行職責(zé)分配應(yīng)當(dāng)權(quán)衡相關(guān)職能的范圍和性質(zhì)以及效率和經(jīng)濟(jì)要求”,。若講效率，基層政府與公民社會組織結(jié)合來提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會管理是最有效率的,，因?yàn)�,，一是地方政府更接近公眾，了解情況需求,，容易做出正確的決策,；二是由地方政府提供公共服務(wù)更便利、成本更低,；三是當(dāng)訓(xùn)練有素的社會組織參與公共服務(wù)供給時將大大提高公共服務(wù)的效益和效率,。
還有一點(diǎn)需要說明，地方政府之所以在公共服務(wù)供給過程中越來越發(fā)揮作用,，還在于公共服務(wù)的性質(zhì),。我們把公共產(chǎn)品和公共服務(wù)略加區(qū)別,，公共產(chǎn)品更具有資本密集型特征，而公共服務(wù)更具勞動密集型特點(diǎn),。排水,、供水、道路交通等公共產(chǎn)品需要大量的資金投入,。公共服務(wù)的質(zhì)量高度依賴于服務(wù)人員與服務(wù)對象之間的人際關(guān)系質(zhì)量,，如老年護(hù)理，原則是不能采用技術(shù)密集型或資金密集型,，必須是勞動密集型,，需要一個人為幾個老人服務(wù)。按照國際經(jīng)驗(yàn),，社會保障的實(shí)施也是按人口規(guī)模來確定的,。在這個過程中，
社會組織,、志愿者都將發(fā)揮重要的作用,。正是在這個意義上， 我們將其稱為一個社會治理的過程,。
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四,、密切關(guān)注中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的公共服務(wù)擴(kuò)張和地方政府職能轉(zhuǎn)變 |
堅(jiān)持走中國特色城鎮(zhèn)化道路，就是要考慮中國人口眾多,、資源環(huán)境壓力大,、人口既要高度集中又要適度分散的特點(diǎn)，在這樣的原則下推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程和加強(qiáng)政府職能建設(shè),。目前看來,，中國的城鎮(zhèn)化程度并不高，與發(fā)達(dá)國家不是處在同一發(fā)展階段上,，所經(jīng)歷的問題也不一樣,。有些西方國家曾經(jīng)經(jīng)歷過的問題，在中國還沒有出現(xiàn)或沒有經(jīng)歷過,，公共部門是其中之一,。另外，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中遇到的問題,，西方也不曾經(jīng)歷過,，如此高密度、大規(guī)模的人口遷移,，以及如此巨大的環(huán)境和生態(tài)壓力,，都不是西方發(fā)達(dá)國家所曾經(jīng)歷的，也無絕對的經(jīng)驗(yàn)可談,。
建設(shè)有中國特色的城鎮(zhèn)化體系還必須考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的模式選擇,。當(dāng)中國提出轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,，主張經(jīng)濟(jì)發(fā)展由主要依靠增加物質(zhì)資源消耗向主要依靠科技進(jìn)步、勞動者素質(zhì)提高,、管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變這樣一種方式上的時候,，這種轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的實(shí)質(zhì)就是：現(xiàn)階段中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入一個新階段，即這個階段上的投資主要是對人力資本的投入,，這個階段上的消費(fèi)要千方百計(jì)擴(kuò)大公共消費(fèi),，適應(yīng)擴(kuò)大公共投資和公共消費(fèi)，來擴(kuò)大公共就業(yè),。在此基礎(chǔ)上,，滿足人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求，形成一個與經(jīng)濟(jì)部門相適應(yīng)的公共部門,，配合經(jīng)濟(jì)部門協(xié)調(diào)運(yùn)行,，從而實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變。
加強(qiáng)城鎮(zhèn)化管理就是要考慮城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的公共服務(wù)供給與社會治理的有機(jī)結(jié)合,。當(dāng)前和今后一個時期,，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中提供公共服務(wù)，中國的地方政府所面對著的壓力是史無前例的,，尤其是在公共服務(wù)供給和社會治理方面,，各種問題也會層出不窮，對此需要有足夠的思想準(zhǔn)備,，一定要把公共服務(wù)、社會治理與政府尤其是地方政府的職能轉(zhuǎn)變有機(jī)結(jié)合起來,。
在這個意義上,，我們更加深刻理解了黨的十七屆五中全會提出的“更加重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，明確改革優(yōu)先順序和重點(diǎn)任務(wù),，進(jìn)一步調(diào)動各方面改革積極性,，尊重群眾首創(chuàng)精神，大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革,，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革,，加快推進(jìn)文化體制、社會體制改革,，不斷完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,，使上層建筑更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展變化，為科學(xué)發(fā)展提供有力保障”這一思想的深刻內(nèi)涵,。