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今年是“十二五”的開(kāi)篇之年,，關(guān)于中國(guó)財(cái)政制度改革的議論非常之多,。一直以來(lái)容易被輿論強(qiáng)調(diào)的預(yù)算透明、結(jié)構(gòu)性減稅和財(cái)政收支制度更加現(xiàn)代化等,，都得到了全國(guó)上下的高度重視,。雖然中國(guó)的財(cái)政稅收制度離全面的有約束力的透明度良好的目標(biāo)，還有相當(dāng)大的距離,，但大部分財(cái)政收支情況應(yīng)受制約的機(jī)制如何建立,，至少被部分提到了議事日程上，針對(duì)有些項(xiàng)目也已形成了法律條文,，達(dá)成了不錯(cuò)的財(cái)政收支良性化局面,。
但1994年稅改之后于次年開(kāi)始的轉(zhuǎn)移支付如何制度化，卻始終罕見(jiàn)深入而具體的討論,。
財(cái)政部2011年預(yù)算草案提供的數(shù)據(jù)顯示,，中央財(cái)政收入45860億元，從中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入1500億元，合計(jì)收入總量為47360億元,。中央財(cái)政支出總量54360億元,。其中，中央本級(jí)支出17050億元,，中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付支出37310億元,，后者較中央本級(jí)支出高218%。而這部分稅收返還和轉(zhuǎn)移支付,，接近地方預(yù)算收入的85%（中央財(cái)政代編的地方本級(jí)收入為43860億元,，這不包括地方其他收入，比如土地出讓等基金收入）,。也就是說(shuō),，中國(guó)地方政府的收入（稅收）有一半以上是轉(zhuǎn)移支付而來(lái)的。
從財(cái)政制度原則上來(lái)看,，這部分超大的轉(zhuǎn)移支付金額還沒(méi)有任何系統(tǒng)的法律來(lái)規(guī)范,，僅粗糙地分為一般性轉(zhuǎn)移支付和多為因地因事的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，且這兩項(xiàng)大類(lèi)別的支付多以紅頭文件的“通知”和“決定”的形式來(lái)執(zhí)行,，常常超出年度預(yù)算,，或者即使在年度預(yù)算里也難以形成固定的程序。這無(wú)疑是重大的漏洞,。
盡管在3月中旬召開(kāi)的“2011中國(guó)發(fā)展高層論壇”上,，財(cái)政部長(zhǎng)謝旭人強(qiáng)調(diào)“中央財(cái)政今年預(yù)算用在與人民群眾生活直接相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生,、社會(huì)保障,、就業(yè)、住房保障,、文化等方面的支出是10511億元,，比去年增加18.1%”，其他相關(guān)民生的支出,，包括中央財(cái)政對(duì)于地方的大量稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付也大部分都用于保障和改善民生,，綜合起來(lái)，今年中央財(cái)政用于民生方面的支出大體要占中央財(cái)政總支出的2/3左右,，這個(gè)力度不說(shuō)是空前的,，也是比較大的。但涉及到民生的支出,，無(wú)論怎么事出正當(dāng),，它只要還不是在法律框架里系統(tǒng)支付，效果總是可疑,。
其實(shí),，轉(zhuǎn)移支付對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)也并非是新鮮的事情。簡(jiǎn)單地說(shuō)，傳統(tǒng)中國(guó)一直延續(xù)的財(cái)政賑災(zāi)行為,，就是典型的一種專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,。但相對(duì)于賑災(zāi)需要專(zhuān)項(xiàng)的轉(zhuǎn)移支付，現(xiàn)代國(guó)家考慮到領(lǐng)土內(nèi)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差別,，考慮到國(guó)家的穩(wěn)定均衡發(fā)展,，更需要制度化的常規(guī)性轉(zhuǎn)移支付。這一點(diǎn)建國(guó)以來(lái)我們也有所探索,，比如建國(guó)以來(lái)中國(guó)各地區(qū)之間的對(duì)口支援不僅就是典型的轉(zhuǎn)移支付,，而且是有中國(guó)特色的轉(zhuǎn)移支付，它對(duì)縮小地區(qū)差別以及維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安起到的積極作用是有目共睹的,。
但這些優(yōu)秀的傳統(tǒng)性案例要想有更好的,、更持續(xù)的效果，非完善制度不可,。
現(xiàn)代轉(zhuǎn)移支付制度是分級(jí)預(yù)算體制中不可缺少的重要組成部分,。泛泛地說(shuō)，制度化的轉(zhuǎn)移支付模式主要有三種,，一是自上而下的縱向轉(zhuǎn)移支付,，二是橫向轉(zhuǎn)移（對(duì)口支援）支付，三是縱向與橫向混合的轉(zhuǎn)移（四川地震災(zāi)后重建就是這種混合轉(zhuǎn)移支付）,。
就我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)來(lái)看,，完全按照西方國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)制定轉(zhuǎn)移支付方面的法律是不現(xiàn)實(shí)的。主要因?yàn)�,，中�?guó)各級(jí)政府的收入和支出,，并不完全是稅收，還有大量的基金收入和國(guó)有資本收入,。而這一部分收入,，無(wú)論從中央還是到地方，簡(jiǎn)單地采取稅收調(diào)節(jié)的方式可能限制政府轉(zhuǎn)移支付的能力,。央企到地方的投資，既可看作是商業(yè)行為,，也可視為是以投資為手段的某種來(lái)自國(guó)有資本的轉(zhuǎn)移支付,。在四萬(wàn)億元經(jīng)濟(jì)刺激大單的國(guó)策之下，這一點(diǎn)顯得尤為必要,。也就是說(shuō),，必須從轉(zhuǎn)移支付的高度來(lái)規(guī)范央企等大型國(guó)企的投資行為，不能只讓它們挾持國(guó)有資本之利之巨,，去全國(guó)各地逐利,。
要為中國(guó)的轉(zhuǎn)移支付立法，必須全面考慮這些復(fù)雜因素。若只談稅收調(diào)節(jié),，而忘記了基金調(diào)節(jié)和國(guó)有資本的調(diào)節(jié),，這樣的轉(zhuǎn)移支付法，是不可能規(guī)范中國(guó)轉(zhuǎn)移支付的全部?jī)?nèi)容的,。但無(wú)論情形怎么復(fù)雜,，在轉(zhuǎn)移支付于中國(guó)獲得正名16年之后，是到了必須為轉(zhuǎn)移支付立法的時(shí)候,。否則中國(guó)財(cái)政的半壁江山,，甚至中國(guó)經(jīng)濟(jì)的大半江山，尤其是國(guó)有企業(yè)的江山,，就是失控的,。
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