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前不久,，媒體報(bào)道了江西鄱陽(yáng)縣發(fā)生一起套取轉(zhuǎn)移財(cái)政資金大案,，涉案人員將縣財(cái)政基建專戶中的9400萬(wàn)元資金轉(zhuǎn)至他們預(yù)先注冊(cè)的空殼公司賬上,，從此不知去向,。這個(gè)財(cái)政資金大案除了與開戶銀行的監(jiān)督環(huán)節(jié)出問(wèn)題外，還與近些年一些改革因缺乏配套措施而暴露出諸多弊端的財(cái)政專戶有關(guān),。
自1994年分稅制改革以來(lái),，由于大量稅收和非稅收入在中央和地方間不同級(jí)次分享，各地隨意調(diào),、混庫(kù),、更改級(jí)次的問(wèn)題日益突出。2001年開始試點(diǎn)的國(guó)庫(kù)集中收付制度改革,，其主要目的就是強(qiáng)化央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的監(jiān)督職能,，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政資金管理。但是,，國(guó)庫(kù)集中收付制度改革后,，由于各地財(cái)政部門與開設(shè)財(cái)政專戶的商業(yè)性銀行金融機(jī)構(gòu)存在某種利益的共同關(guān)系，既給銀行完成攬存任務(wù),，又給開設(shè)專戶的財(cái)政部門帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益和自由等好處。這樣,，各地財(cái)政部門直接和集中管理的財(cái)政專戶體系越來(lái)越發(fā)達(dá),，越來(lái)越多的公共資金轉(zhuǎn)移進(jìn)去，以逃避央行國(guó)庫(kù)部門監(jiān)督管理,，導(dǎo)致在制度管理和道德上存在的各種風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題日益嚴(yán)重,。
除此之外，當(dāng)前各地財(cái)政部門還利用財(cái)政專戶體系作為隨意調(diào)控預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度,、截留擠占上級(jí)資金,、編造虛假收支信息、違規(guī)坐支,、退付預(yù)算資金等違法違規(guī)行為的主要工具和手段,，存在巨大的風(fēng)險(xiǎn)隱患，并孳生了多起腐敗大案,。
去年3月,，全國(guó)人大征求地方人大意見的《預(yù)算法（修改稿）》寫入了“財(cái)政專戶”,、“國(guó)庫(kù)單一賬戶體系”等內(nèi)容。財(cái)政專戶和國(guó)庫(kù)單一賬戶體系是當(dāng)時(shí)推行國(guó)庫(kù)集中收付制度改革試點(diǎn),，各地財(cái)政部門為保持擁有的預(yù)算外資金賬戶而給出應(yīng)付央行國(guó)庫(kù)部門監(jiān)督管理的臨時(shí)政策,，屬于過(guò)渡時(shí)期的階段性產(chǎn)物。顯然,，這種過(guò)渡性的政策和做法可能還將在事實(shí)上存在一段時(shí)間,。盡管這樣，筆者以為,，這卻不符合國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“以國(guó)庫(kù)單一賬戶為基礎(chǔ),，資金繳撥國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式”的改革方向，不利于政府預(yù)算資金的集中,、高效,、安全管理。因此,，財(cái)政專戶和國(guó)庫(kù)單一賬戶體系應(yīng)遵循改革方向,，隨著改革的深化逐步取消，而不應(yīng)該在這次《預(yù)算法》修改中以法律形式固化,。
縱觀當(dāng)今國(guó)際,，主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付（或稱國(guó)庫(kù)單一賬戶）制度，即央行國(guó)庫(kù)部門對(duì)所有政府收支實(shí)行統(tǒng)一核算和管理的制度,。具體講,，政府財(cái)政部門在央行設(shè)立國(guó)庫(kù)單一賬戶，政府各項(xiàng)收入由納稅人或交款人直接繳入國(guó)庫(kù)單一賬戶,，支出由國(guó)庫(kù)單一賬戶依據(jù)財(cái)政部門的支付指令直接支付給商品或勞務(wù)供應(yīng)商,。政府的會(huì)計(jì)和出納分別由財(cái)政和央行擔(dān)任，兩者相互監(jiān)督,、相互制衡,，確保預(yù)算資金安全運(yùn)行。如此,，減少了不必要的中間環(huán)節(jié)（即在諸多的商業(yè)銀行開設(shè)在央行監(jiān)管視野之外的許多財(cái)政專戶）,，能有效杜絕制度風(fēng)險(xiǎn)隱患。
而從國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)管理看,，數(shù)量龐大,、金額巨大的財(cái)政專戶體系不利于財(cái)政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)。在央行國(guó)庫(kù)部門監(jiān)管管理之外,，財(cái)政專戶內(nèi)的巨額財(cái)政資金依各地財(cái)政部門意志,，隨意出入商業(yè)銀行領(lǐng)域，擾亂金融秩序,，沖擊資金市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制,。這樣,，勢(shì)必給肩負(fù)宏觀調(diào)控政策責(zé)任的央行實(shí)施貨幣政策，以及與財(cái)政政策協(xié)調(diào)工作帶來(lái)困難,。因?yàn)榇罅抠Y金游離在央行監(jiān)管之外,，央行不能有效地監(jiān)測(cè)和掌握財(cái)政資金的變動(dòng)過(guò)程、方向和規(guī)模,，不能結(jié)合財(cái)政資金變動(dòng)情況,，確定對(duì)市場(chǎng)投放或吸納資金的操作，將造成兩大政策“各自為政”,，難以形成國(guó)家宏觀調(diào)控合力,，不利于整個(gè)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
2002年起,，國(guó)家確定了12個(gè)重點(diǎn)電子政務(wù)工程建設(shè),，其中央行建立了覆蓋全國(guó)的國(guó)庫(kù)組織體系、完善的國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)和功能強(qiáng)大的現(xiàn)代化支付清算系統(tǒng),；財(cái)政部門通過(guò)“金財(cái)工程”也建立了國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)和政府收支管理信息系統(tǒng),，將政府收支全部反映在“國(guó)庫(kù)一本賬”里的條件和時(shí)機(jī)已成熟。因此,，當(dāng)前緊抱改革試點(diǎn)過(guò)渡階段那種繁瑣,、多環(huán)節(jié)、低效率,、高風(fēng)險(xiǎn)的做法,，不僅不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流，也無(wú)法向社會(huì)公眾交代,。
因此,，筆者建議，不宜將“財(cái)政專戶”以及“國(guó)庫(kù)單一賬戶體系”中的“體系”的內(nèi)容寫入《預(yù)算法（修改稿）》,，所有政府收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入國(guó)庫(kù)單一賬戶管理,，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度。同時(shí)要堅(jiān)持央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)制度,，建議《預(yù)算法》應(yīng)明確“中央國(guó)庫(kù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理,，地方國(guó)庫(kù)由中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)經(jīng)理”,，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算管理,，強(qiáng)化央行對(duì)預(yù)算的監(jiān)督管理。
當(dāng)然,，為促進(jìn)國(guó)庫(kù)單一賬戶制度的真正實(shí)施,，還需要加快地方預(yù)算管理的科學(xué)化、民主化和法制化進(jìn)程,，建立地方人大常委會(huì)垂直管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法保證機(jī)制,，支持央行分支機(jī)構(gòu)履行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職能,。
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