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未來(lái)五年建設(shè)城鎮(zhèn)保障性安居工程3600萬(wàn)套,，是“十二五”規(guī)劃綱要“草案”增設(shè)的4個(gè)約束性指標(biāo)之一,。發(fā)改委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在兩會(huì)記者會(huì)上重申了這點(diǎn)。而2月24日保障性安居工程協(xié)調(diào)小組與各省政府簽訂了今年工程建設(shè)目標(biāo)責(zé)任書,，將保障性住房建設(shè)考核目標(biāo)量化,，標(biāo)志著有史以來(lái)中國(guó)最大規(guī)模保障性安居工程全面啟動(dòng)。伴隨城鎮(zhèn)化加速,，中國(guó)進(jìn)入了大規(guī)模建設(shè)保障房的時(shí)代,。
依據(jù)草案，2011年1000萬(wàn)套,，2012年1000萬(wàn)套,，后面三年還有1600萬(wàn)套，使保障性住房的覆蓋率達(dá)到20%,。而今年開工1000萬(wàn)套保障性住房,，保障性安居工程建設(shè)總量首次在年度內(nèi)超過了商品住房的供應(yīng)量，意味著中國(guó)住房制度改革將回到市場(chǎng)與保障并行的機(jī)制上,。房地產(chǎn)限購(gòu)作為過渡性的制度安排,，目的在于甄別房地產(chǎn)的消費(fèi)需求和投資需求,，改變市場(chǎng)價(jià)格上漲的預(yù)期，進(jìn)而達(dá)到穩(wěn)定房?jī)r(jià)的效果,。但這種甄別對(duì)于消費(fèi)性需求有誤傷的可能,。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，必須不斷改革,，從根本上解決中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的問題。如系統(tǒng)的財(cái)稅改革,，改變地方政府的土地財(cái)政和建立公共性住房的融資,、建設(shè)、管理機(jī)制,，以公共性住房間接調(diào)節(jié)市場(chǎng)化的房地產(chǎn)等等,。由此而論，加快保障性住房建設(shè)的宏觀經(jīng)濟(jì)意義,，已完全超越了房地產(chǎn)市場(chǎng)本身,。
目前中國(guó)的工業(yè)增加值占GDP比重約為40%，而城鎮(zhèn)化率僅為46%左右,，而日本在工業(yè)比重最高的上世紀(jì)70年代初,，城鎮(zhèn)化率已超過70%。隨著中國(guó)成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體,，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式需要從出口外需拉動(dòng)向城鎮(zhèn)化消費(fèi)內(nèi)需拉動(dòng)轉(zhuǎn)化,。預(yù)計(jì)未來(lái)十年內(nèi)中國(guó)的城鎮(zhèn)化至少每年上升一個(gè)百分點(diǎn)，大規(guī)模保障性住房的建設(shè)無(wú)疑將加快城鎮(zhèn)化的過程,，
截至2009年,，中國(guó)約有6億城市人口，假設(shè)戶均人口為3人,，則城鎮(zhèn)家庭戶數(shù)約2億戶,。從需求總量看，保障性住房的對(duì)象范圍應(yīng)是中低收入特別是低收入城鎮(zhèn)家庭,，即使參照發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),，應(yīng)納入保障性住房范圍的家庭占比也大致應(yīng)在30%左右，這意味著中國(guó)享受保障性住房的家庭約為6000萬(wàn),。
從供求缺口估算,，以經(jīng)濟(jì)適用房套均面積60平米計(jì)算，5億平方米可解決約830萬(wàn)個(gè)家庭的住房,；再考慮到近年來(lái)已獲得廉租房制度保障的約700萬(wàn)戶家庭,，那么目前具有保障性住房含義的住房共計(jì)1530萬(wàn)套，僅能覆蓋7%左右的城鎮(zhèn)家庭,，若要達(dá)到覆蓋25%左右城鎮(zhèn)中低收入家庭的水平,，實(shí)際供求缺口尚有約4500萬(wàn)套。
假定中國(guó)人口的自然增長(zhǎng)率5％。,，城鎮(zhèn)化率每年提高一個(gè)百分點(diǎn),，保障性住房按每年新增完工500萬(wàn)套的速度發(fā)展，到2015年,，將為20%的城鎮(zhèn)家庭提供保障,；到2020年，受保障家庭戶數(shù)上升到30%,。
中國(guó)現(xiàn)有存量住房共計(jì)約170億平方米,。大致有三大組成部分：原有公房、1997年房改后新建商品房,、自建住房,。如按這種粗略口徑計(jì)算，截至2009年,，中國(guó)共建商品房44.7億平方米,，經(jīng)濟(jì)適用房約5億平方米，占住宅存量的3%,、占商品房存量的11%,。從加快城鎮(zhèn)化的角度來(lái)看，商品住宅存量遠(yuǎn)未達(dá)到拐點(diǎn),，保障性住房對(duì)房地產(chǎn)需求的影響將十分有限,。
根據(jù)海外經(jīng)驗(yàn)，商品房市場(chǎng)發(fā)展的階段性拐點(diǎn)是新建住宅總量與住宅存量的占比為100%左右,，目前中國(guó)住宅總量中新建住宅不足50億平方米,，占比僅30%。如果未來(lái)住宅存量中商品房住宅占比為70%,，意味著尚需15年才能將現(xiàn)在存量房的舊公房和自建簡(jiǎn)易房全部更新,。在這個(gè)時(shí)間窗口里，商品房市場(chǎng)仍有充分的發(fā)展空間,�,？紤]到城鎮(zhèn)化依然保持較高的速度推進(jìn)，房地產(chǎn)實(shí)際需求空間依然較大,。
但是,，市場(chǎng)卻在擔(dān)心：在GDP考核激勵(lì)機(jī)制下，地方政府能不能認(rèn)真對(duì)待保障性住房建設(shè),？從去年的實(shí)施過程看,，只要中央的考核目標(biāo)能量化并層層下放，以此作為官員考核指標(biāo),，重大決策都能在地方被迅速貫徹實(shí)施,。當(dāng)然,，2011年開工建設(shè)1000萬(wàn)套保障房，所需土地面積將維持在高位,，因而2011年用地指標(biāo)可能會(huì)有比較大的上調(diào),。地方政府如果要滿足所有保障房用地需求，且不想對(duì)商品房用地形成“擠出效應(yīng)”,，就要進(jìn)一步增加土地市場(chǎng)的供應(yīng)總量,。這將大大提高地方政府土地供應(yīng)的難度。
另一方面,，市場(chǎng)也廣泛擔(dān)憂資金缺口將成為保障性住房建設(shè)的最大障礙,。去年保障房建設(shè)的資金缺口最大為1000億元，今年估計(jì)缺口為3000億元,。不過筆者以為，經(jīng)濟(jì)適用房只需政府劃撥土地,，資金來(lái)源可通過市場(chǎng)化的方式解決,，政府并不需要投入太多資金，真正需要政府投入的費(fèi)用僅僅是小區(qū)外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金,，而且廉租房和公租房也將為政策提供穩(wěn)定的租金收益,。所以，保障性住房建設(shè)的資金缺口已相當(dāng)有限,。再者,，保障性住房一定程度上是地方政府所持有的不動(dòng)產(chǎn)，并具有保值與增值功能,，穩(wěn)定的資產(chǎn)收益不僅可能幫助地方政府部分對(duì)沖掉建設(shè)資金所需要支付的銀行利息,，還可將剩余部分用作維護(hù)等費(fèi)用。
值得探討的還有法律制度保證的問題,。我國(guó)至今還沒有關(guān)于居民住宅的相關(guān)法律,、法規(guī)，甚至住宅法也還沒出臺(tái),。發(fā)達(dá)國(guó)家政府的住房保障制度基本上是以法律形式存在的,，不同形式的法律法規(guī)在建設(shè)住房保障制度方面起了不可替代的作用，為公共住房政策的實(shí)施提供了法律依據(jù)和保障,。隨著進(jìn)入大規(guī)模建設(shè)保障房的時(shí)代,，保障房的使用管理和運(yùn)營(yíng)等一系列問題將會(huì)出現(xiàn)，光靠政策規(guī)章是不能解決的,。因此,，加強(qiáng)立法，把住房制度納入法治化軌道的任務(wù)越來(lái)越迫切了,。
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