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未來五年建設(shè)城鎮(zhèn)保障性安居工程3600萬套,，是“十二五”規(guī)劃綱要“草案”增設(shè)的4個約束性指標(biāo)之一。發(fā)改委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在兩會記者會上重申了這點,。而2月24日保障性安居工程協(xié)調(diào)小組與各省政府簽訂了今年工程建設(shè)目標(biāo)責(zé)任書,，將保障性住房建設(shè)考核目標(biāo)量化，標(biāo)志著有史以來中國最大規(guī)模保障性安居工程全面啟動,。伴隨城鎮(zhèn)化加速,，中國進(jìn)入了大規(guī)模建設(shè)保障房的時代。
依據(jù)草案,，2011年1000萬套,，2012年1000萬套，后面三年還有1600萬套,，使保障性住房的覆蓋率達(dá)到20%,。而今年開工1000萬套保障性住房，保障性安居工程建設(shè)總量首次在年度內(nèi)超過了商品住房的供應(yīng)量,，意味著中國住房制度改革將回到市場與保障并行的機(jī)制上,。房地產(chǎn)限購作為過渡性的制度安排,，目的在于甄別房地產(chǎn)的消費需求和投資需求，改變市場價格上漲的預(yù)期,，進(jìn)而達(dá)到穩(wěn)定房價的效果。但這種甄別對于消費性需求有誤傷的可能,。從長遠(yuǎn)來看,，必須不斷改革，從根本上解決中國房地產(chǎn)市場的問題,。如系統(tǒng)的財稅改革,，改變地方政府的土地財政和建立公共性住房的融資、建設(shè),、管理機(jī)制,，以公共性住房間接調(diào)節(jié)市場化的房地產(chǎn)等等。由此而論,，加快保障性住房建設(shè)的宏觀經(jīng)濟(jì)意義,，已完全超越了房地產(chǎn)市場本身。
目前中國的工業(yè)增加值占GDP比重約為40%,，而城鎮(zhèn)化率僅為46%左右,，而日本在工業(yè)比重最高的上世紀(jì)70年代初，城鎮(zhèn)化率已超過70%,。隨著中國成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體,，經(jīng)濟(jì)增長模式需要從出口外需拉動向城鎮(zhèn)化消費內(nèi)需拉動轉(zhuǎn)化。預(yù)計未來十年內(nèi)中國的城鎮(zhèn)化至少每年上升一個百分點,，大規(guī)模保障性住房的建設(shè)無疑將加快城鎮(zhèn)化的過程,，
截至2009年，中國約有6億城市人口,，假設(shè)戶均人口為3人,，則城鎮(zhèn)家庭戶數(shù)約2億戶。從需求總量看,，保障性住房的對象范圍應(yīng)是中低收入特別是低收入城鎮(zhèn)家庭,，即使參照發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，應(yīng)納入保障性住房范圍的家庭占比也大致應(yīng)在30%左右,，這意味著中國享受保障性住房的家庭約為6000萬,。
從供求缺口估算，以經(jīng)濟(jì)適用房套均面積60平米計算,，5億平方米可解決約830萬個家庭的住房,；再考慮到近年來已獲得廉租房制度保障的約700萬戶家庭，那么目前具有保障性住房含義的住房共計1530萬套,，僅能覆蓋7%左右的城鎮(zhèn)家庭,，若要達(dá)到覆蓋25%左右城鎮(zhèn)中低收入家庭的水平,，實際供求缺口尚有約4500萬套。
假定中國人口的自然增長率5％,。,，城鎮(zhèn)化率每年提高一個百分點，保障性住房按每年新增完工500萬套的速度發(fā)展,，到2015年,，將為20%的城鎮(zhèn)家庭提供保障；到2020年,，受保障家庭戶數(shù)上升到30%,。
中國現(xiàn)有存量住房共計約170億平方米。大致有三大組成部分：原有公房,、1997年房改后新建商品房,、自建住房。如按這種粗略口徑計算,，截至2009年,，中國共建商品房44.7億平方米，經(jīng)濟(jì)適用房約5億平方米,，占住宅存量的3%,、占商品房存量的11%。從加快城鎮(zhèn)化的角度來看,，商品住宅存量遠(yuǎn)未達(dá)到拐點,，保障性住房對房地產(chǎn)需求的影響將十分有限。
根據(jù)海外經(jīng)驗,，商品房市場發(fā)展的階段性拐點是新建住宅總量與住宅存量的占比為100%左右,，目前中國住宅總量中新建住宅不足50億平方米，占比僅30%,。如果未來住宅存量中商品房住宅占比為70%,，意味著尚需15年才能將現(xiàn)在存量房的舊公房和自建簡易房全部更新。在這個時間窗口里,，商品房市場仍有充分的發(fā)展空間,。考慮到城鎮(zhèn)化依然保持較高的速度推進(jìn),，房地產(chǎn)實際需求空間依然較大,。
但是，市場卻在擔(dān)心：在GDP考核激勵機(jī)制下,，地方政府能不能認(rèn)真對待保障性住房建設(shè),？從去年的實施過程看，只要中央的考核目標(biāo)能量化并層層下放,，以此作為官員考核指標(biāo),，重大決策都能在地方被迅速貫徹實施,。當(dāng)然，2011年開工建設(shè)1000萬套保障房,，所需土地面積將維持在高位,，因而2011年用地指標(biāo)可能會有比較大的上調(diào)。地方政府如果要滿足所有保障房用地需求,，且不想對商品房用地形成“擠出效應(yīng)”,，就要進(jìn)一步增加土地市場的供應(yīng)總量。這將大大提高地方政府土地供應(yīng)的難度,。
另一方面，市場也廣泛擔(dān)憂資金缺口將成為保障性住房建設(shè)的最大障礙,。去年保障房建設(shè)的資金缺口最大為1000億元,，今年估計缺口為3000億元。不過筆者以為,，經(jīng)濟(jì)適用房只需政府劃撥土地,，資金來源可通過市場化的方式解決，政府并不需要投入太多資金,，真正需要政府投入的費用僅僅是小區(qū)外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金,，而且廉租房和公租房也將為政策提供穩(wěn)定的租金收益。所以,，保障性住房建設(shè)的資金缺口已相當(dāng)有限,。再者，保障性住房一定程度上是地方政府所持有的不動產(chǎn),，并具有保值與增值功能,，穩(wěn)定的資產(chǎn)收益不僅可能幫助地方政府部分對沖掉建設(shè)資金所需要支付的銀行利息，還可將剩余部分用作維護(hù)等費用,。
值得探討的還有法律制度保證的問題,。我國至今還沒有關(guān)于居民住宅的相關(guān)法律、法規(guī),，甚至住宅法也還沒出臺,。發(fā)達(dá)國家政府的住房保障制度基本上是以法律形式存在的，不同形式的法律法規(guī)在建設(shè)住房保障制度方面起了不可替代的作用,，為公共住房政策的實施提供了法律依據(jù)和保障,。隨著進(jìn)入大規(guī)模建設(shè)保障房的時代，保障房的使用管理和運營等一系列問題將會出現(xiàn),，光靠政策規(guī)章是不能解決的,。因此，加強立法,，把住房制度納入法治化軌道的任務(wù)越來越迫切了,。
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