12月15日,，國務(wù)院法制辦公布了《國有土地上房屋征收與補償條例(第二次公開征求意見稿)》全文，就“新拆遷條例”的立法再次公開征求意見,。引人注目的是,，拆遷條例這部法律草案，在一年的時間之內(nèi),，連續(xù)兩次公開征求意見,，在新中國立法史上還是第一次，可見拆遷問題的確攸關(guān)中國社會的大局,。
第二次征求意見稿和第一次比較,，無論在公共利益的界定方面,、拆遷的具體程序，還是拆遷補償?shù)群诵膯栴}上,，都做了一些重大的修改,。有些修改，進(jìn)步明顯,，比如：第一,，這次征求意見稿明確廢除了行政強制拆遷制度，政府要強制拆遷居民的房屋,，只能依法申請人民法院強制搬遷,，行政強拆從此成了歷史；第二,，取消了第一次征求意見稿“第四十條”對商業(yè)拆遷的規(guī)定,，避免了商業(yè)拆遷借殼上市，混進(jìn)征收條例的危險,；第三,，拆遷的補償標(biāo)準(zhǔn)更加明確，不僅要補償房屋的價值,，還要補償搬遷等費用,，以及因停產(chǎn)停業(yè)而造成的損失，這是一個莫大的進(jìn)步,。
然而,，
因為拆遷條例立法涉及的利益很大，博弈非常復(fù)雜,，第二次征求意見稿的一些修改退步也很大,，特別是在公共利益的認(rèn)定方面，出現(xiàn)了明顯的“公共利益”擴大化的傾向,。
首先我們看到,，新的征求意見稿第八條的規(guī)定，為了保障國家安全,、促進(jìn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要“可以對居民的房屋進(jìn)行征用”,。這個界定，顯然會引發(fā)很大的歧義,。將國家安全作為公共利益的限定詞沒有任何異議,，但將“促進(jìn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展”作為公共利益的表現(xiàn)，則會明顯出現(xiàn)誤讀,。對于一個市縣的經(jīng)濟發(fā)展而言,，建一個娛樂場所，設(shè)立一個公司,，開發(fā)一個小區(qū),，等等，無疑都屬于促進(jìn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的行為,，將所有的“促進(jìn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展”的行為都認(rèn)定為公共利益,，不僅沒有起到很好的界定作用，反而使得“公共利益”的邊界人為模糊,。
其次,，在征求意見稿中列舉的公共利益的諸多情形，也使得公共利益的面目更加不清晰,。比如,，第八條將由政府組織實施的能源、交通,、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要,，以及由政府組織實施的科技、教育,、文化,、衛(wèi)生、體育,、環(huán)境和資源保護(hù),、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù),、社會福利,、市政公用等公共事業(yè)的需要都列舉為公共利益。先說什么叫“由政府組織實施”,，在法律上應(yīng)該怎么理解,？是政府出資，還是政府納入國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的項目,，或者是完全的公益性項目,？我們知道，能源,、交通,、文化、衛(wèi)生,、體育等的界限極為復(fù)雜,，比如，建立一個普通的養(yǎng)老院,，或者小體育館,，或者一個私人的電廠，或者一個幼兒園，就可以以“公共利益”之名征收居民的房屋嗎,？這樣寬泛的界定使得“公共利益”涉及的內(nèi)涵和外延極為龐大,。
第三，對危舊房改造的界定出現(xiàn)極大的制度倒退,。第一次的征求意見稿在程序設(shè)計上,，將“危舊房”改造的決定權(quán)交給了被征收人：其一，明確規(guī)定危舊房的改造需經(jīng)90%被征收人的同意,；其二,，要求補償方案需征得三分之二以上被征收人的同意；其三,，要求補償協(xié)議簽約率達(dá)到三分之二以上方可生效,。這三個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臈l件，不僅將危舊房改造的初始決定權(quán)交給了民眾,，而且將后續(xù)補償程序的決定權(quán)也基本交給了被征收人,。但新的征求意見稿卻徹底推翻了第一次意見稿關(guān)于危舊房改造的決定程序，而將決定權(quán)完全交給了政府,。新的拆遷條例規(guī)定,，由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的,，應(yīng)當(dāng)納入市,、縣級人民政府國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃，這等于完全否定了被征收人的抗辯權(quán),。按照這個規(guī)定,，只要某一個項目被納入某縣的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的年度計劃，并且經(jīng)過人大同意,，不管其是真正的公益項目,，還是商業(yè)開發(fā)，都可以打上“公共利益”的旗號進(jìn)行征收,。
我們認(rèn)為,，公共利益的界定是新的拆遷條例成敗的關(guān)鍵和前提。在公共利益的界定上,，一定不能兼顧什么“經(jīng)濟性”,，更不能認(rèn)為在當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化加速的情況下，就可以將一些所謂的商業(yè)項目也納入公共利益的范疇,。公共利益必須有明確的邊界,。基于此,，我們認(rèn)為,，新的拆遷條例必須嚴(yán)格限定公共利益的界限,。對于以公共利益之名搞的交通、能源以及文化教育等項目,，必須是納入國家或者省級重點規(guī)劃的,，并且都必須經(jīng)本地人大通過方可列為公共利益。否則,，公共利益泛化,，勢必使得條例被假借公共利益的各種拆遷行為綁架,，這個制度漏斗必須防之又防,。