“十二五”時期是我國從中等偏上收入階段向高收入階段邁進,、實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標的關(guān)鍵時期,。在這個發(fā)展階段，一方面,，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式,，保持經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展至關(guān)重要,；另一方面，通過提高政府基本公共服務(wù)水平,，保證人人享有社會保障,，是維護社會穩(wěn)定、提高民族凝聚力的迫切要求,。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）提出,，著力保障和改善民生,，必須逐步完善符合國情、比較完整,、覆蓋城鄉(xiāng),、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，提高政府保障能力,，推進基本公共服務(wù)均等化,。提高政府提供基本公共服務(wù)的能力，是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀,、推進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要保障,，是轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求,，也是改善民生,、促進社會公平正義、實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標的重要著力點,。在“十二五”時期,，基本公共服務(wù)領(lǐng)域面臨的重大挑戰(zhàn)包括：如何實現(xiàn)基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)全覆蓋,，如何縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間,、行業(yè)之間和社會成員之間的收入差距,，如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在義務(wù)教育、公共就業(yè),、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生,、養(yǎng)老保障、公共安全等方面基本公共服務(wù)的均等化,。
向全體人民提供基本公共服務(wù)是政府的責(zé)任,，構(gòu)建基本公共服務(wù)體系是政府轉(zhuǎn)變職能的重要方面。這就要求科學(xué)界定政府職能與市場功能的邊界,，準確區(qū)分公共服務(wù)與非公共服務(wù),、基本公共服務(wù)與一般性公共服務(wù)。通常而言,，那些具有公共品性質(zhì)的社會服務(wù)項目依靠市場機制難以實現(xiàn)充分供給,，是應(yīng)該由政府提供的一般性公共服務(wù)，如基本公共服務(wù)之外的公共交通,、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)生活設(shè)施等,。政府對一般性公共服務(wù)負有責(zé)任，但提供方式可以有多種形式,，有些需要政府直接提供,，有些則可以通過政府購買、特許經(jīng)營,、委托代理,、服務(wù)外包等形式由企業(yè)、行業(yè)組織,、民辦組織或社會中介機構(gòu)提供,。而那些確保人人享有基本生活保障的內(nèi)容則屬于基本公共服務(wù)，雖然可以有各種提供方式,，但支出責(zé)任在政府,。國際比較顯示，人均GDP在3000—6000美元的國家,，醫(yī)療衛(wèi)生,、教育和社會保障公共支出占政府支出的比重平均為54%，我國2008年只有29.7%,。因此,，大幅度增加財政投入，提高政府保障能力，是十分緊迫的任務(wù),。
目前我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)超過3800美元,，初步進入中等偏上收入國家行列，各省,、直轄市和自治區(qū)也全部進入中等收入發(fā)展階段,。在這個階段，最大的挑戰(zhàn)莫過于如何避免落入“中等收入陷阱”,。一些發(fā)展中國家?guī)资昵熬瓦M入了中等收入國家行列,，但迄今尚未跨越這個階段，一個重要原因就是沒有解決好收入分配的公平問題,，導(dǎo)致政治上和經(jīng)濟上都沒有形成持續(xù)發(fā)展的有利條件,。因此，合理調(diào)整收入分配關(guān)系,，縮小城鄉(xiāng)之間,、地區(qū)之間、行業(yè)之間和社會成員之間的收入差距,，對于維護社會穩(wěn)定,，抓住和用好重要戰(zhàn)略機遇期，保持改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的好勢頭,，具有十分重要的意義,。政府在再分配環(huán)節(jié)承擔(dān)著按照更加注重公平的原則調(diào)整收入分配格局的責(zé)任。履行這一職責(zé)的主要方式,，就是政府職能轉(zhuǎn)向提高基本公共服務(wù)的保障水平和均等化水平,。
《建議》提出，逐步完善符合國情,、比較完整,、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系,。首先，基本公共服務(wù)體系的建立應(yīng)與我國經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng),，既要加快體系建設(shè),，又不能超出國力水平。例如,，社會保障體系建設(shè)就必須堅持廣覆蓋,、保基本,、多層次,、可持續(xù)的方針。其次，在涉及基本民生的主要領(lǐng)域,，基本公共服務(wù)要發(fā)揮重要的保障作用,。黨的十七大提出的“學(xué)有所教、勞有所得,、病有所醫(yī),、老有所養(yǎng)、住有所居”,，概括了基本公共服務(wù)的主要內(nèi)容,，即公共就業(yè)服務(wù)、包括各類基本社會保險和社會救助在內(nèi)的社會保障,、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生,、基礎(chǔ)教育、保障性住房和公共安全等,。第三,，基本公共服務(wù)體系必須覆蓋城鄉(xiāng)全體居民。最后,，制度的設(shè)計和財力的保障需要形成一種常規(guī),、長效機制，以保證基本公共服務(wù)體系是可持續(xù)的,，并使政府提供基本公共服務(wù)的能力隨著國力的提高而不斷增強,。
提高政府基本公共服務(wù)保障能力，應(yīng)該體現(xiàn)在以下方面：
提高政府履行基本公共服務(wù)職能的能力,。如何界定一般性服務(wù)和公共服務(wù),、基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)，基本公共服務(wù)有哪些提供方式,，如何實現(xiàn)基本公共服務(wù)供給的高效,、便捷并按照基本公共服務(wù)體系的總體要求進行相關(guān)領(lǐng)域的制度選擇和制度設(shè)計，都檢驗著政府的能力以及政府職能轉(zhuǎn)變的成效,。為了在這些領(lǐng)域取得實質(zhì)性進展,，為2020年全面建成小康社會打下堅實基礎(chǔ)，“十二五”時期應(yīng)在建設(shè)服務(wù)型政府的基礎(chǔ)上,，完善體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的評價體系,，把對各級政府的評價標準從經(jīng)濟增長績效逐漸轉(zhuǎn)向人的全面發(fā)展水平。有專家建議,，可以借鑒聯(lián)合國開發(fā)計劃署的“人類發(fā)展指數(shù)”,，即綜合了人均收入、人口受教育水平和健康水平等指標形成的一個綜合指數(shù)來衡量人的全面發(fā)展水平,。這是值得嘗試的,。
提高政府提供基本公共服務(wù)的財政能力,，形成規(guī)范、合理和可持續(xù)的公共投入機制及投入水平正常增長機制,。黨的十六大以來,，國家在提供基本公共服務(wù)方面的投入大幅度增加，投入機制逐步完善,，但與廣大人民群眾對基本公共服務(wù)的現(xiàn)實需要相比,、與相同收入水平國家相比，差距仍然很大,。根據(jù)一些國際機構(gòu)的統(tǒng)計,，中等收入國家基本保障方面的財政支出占GDP總量的比重平均為10.3%，而我國目前只有5.4%,。在教育,、衛(wèi)生、住房,、社會救助和社會養(yǎng)老等五個方面的財政支出比重,，我國都低于同等收入國家的平均水平。按照“提高政府保障能力,，推進基本公共服務(wù)均等化”的要求,，“十二五”時期國家將根據(jù)建立健全基本公共服務(wù)體系的目標以及政府財力的增長，大幅度增加在民生領(lǐng)域的投入,，向農(nóng)村和中西部地區(qū)傾斜,，并通過財稅體制改革，在公共財政框架內(nèi)形成基本公共服務(wù)財政支出增長的長效機制,。
社會保障體系是基本公共服務(wù)的主干,，包括各項社會保險制度、城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度,、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度和其他社會救濟和社會救助制度,。健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，是《建議》對社會保障事業(yè)改革和發(fā)展的總要求,，是政府保障和改善民生的重要著力點,，是建立和完善基本公共服務(wù)體系的核心內(nèi)容。
“十一五”時期,，我國在社會保障體系建設(shè)方面取得了顯著成績,。但總體上看，我國社會保障體系還不完善,，主要表現(xiàn)在：城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展不平衡，農(nóng)村地區(qū)嚴重滯后,；一些基本保障制度的覆蓋面比較窄,，基金統(tǒng)籌層次低，保障水平不高；農(nóng)村居民,、進城務(wù)工人員,、被征地農(nóng)民、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員和無業(yè)人員以及城鄉(xiāng)殘疾人等特殊困難群體的社會保障問題仍然比較突出,。“十二五”時期健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系,，應(yīng)堅持廣覆蓋、�,；�,、多層次、可持續(xù)的方針,，努力在以下關(guān)鍵領(lǐng)域取得重要突破,。
加快建立健全農(nóng)村社會保險體系。我國社會保險制度不健全,，一個重要表現(xiàn)是對農(nóng)村居民的覆蓋水平低,。2003年開始建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度（新農(nóng)合），制度上已覆蓋全部有農(nóng)業(yè)人口的縣（市）,。2009年在全國開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（新農(nóng)保）試點,，試點面逐步擴大。這些領(lǐng)域的制度建設(shè)有效提高了基本醫(yī)療和社會養(yǎng)老領(lǐng)域的城鄉(xiāng)均等化程度,。面對農(nóng)村人口老齡化速度加快和社會養(yǎng)老保障覆蓋水平低的挑戰(zhàn),，“十二五”時期應(yīng)加大制度建設(shè)力度，提高新農(nóng)合保障水平,，并實現(xiàn)新農(nóng)保制度全覆蓋,。
完善城鎮(zhèn)職工和居民社會保險制度。社會保險的短板是覆蓋率不高,。突破這種覆蓋率瓶頸,，應(yīng)從以下方面著手加快制度建設(shè)。首先,，解決城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度覆蓋水平低的問題,。建立城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度，把無業(yè)人員納入保障范圍,。實施基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌,，提高其他社會保險的統(tǒng)籌層次。落實養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策,，擴大基本養(yǎng)老保險對農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的覆蓋率,。其次，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和各方面的承受力,，逐步提高各項社會保障待遇水平,。建立退休人員基本養(yǎng)老金的正常調(diào)整機制,。全面開展門診醫(yī)療費用統(tǒng)籌，穩(wěn)步提高醫(yī)療費用報銷比例,。第三,，提高養(yǎng)老保險制度管理水平，增強制度的可持續(xù)性,。進一步做實基本養(yǎng)老保險個人賬戶,，充實全國社會保障基金。依法穩(wěn)妥開展社會保障結(jié)余積累資金投資運營,，實現(xiàn)保值增值,。發(fā)揮各類商業(yè)保險的補充性作用。建立社會保障基金預(yù)決算制度,，健全監(jiān)管體系,，確保資金安全。加快推進社會保障公共平臺和信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè),，普遍發(fā)放統(tǒng)一規(guī)范的社會保障卡,。最后，加快社會保障制度改革,。包括推進機關(guān),、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，強化失業(yè)保險制度預(yù)防失業(yè)和工傷保險制度預(yù)防工傷的功能,，落實對被征地農(nóng)民的社會保障政策等,。
推進最低生活保障制度和其他社會救助制度的全面覆蓋。保障貧困人口的基本生活,，解決低收入群眾的實際困難,，是平衡不同群體利益關(guān)系、促進不同收入階層和諧共處的民心工程,。應(yīng)按照實現(xiàn)“人人享有基本生活保障”的目標要求,，完善城鄉(xiāng)最低生活保障制度，實行低保標準動態(tài)管理,，健全低收入家庭認證體系,，實現(xiàn)應(yīng)保盡保，并逐步把在城市穩(wěn)定就業(yè)的非戶籍人口納入城鎮(zhèn)最低生活保障,。推進生活,、醫(yī)療、教育,、住房,、司法等專項救助制度銜接，形成以城鄉(xiāng)低保制度為基礎(chǔ),、臨時救濟為補充,、各項救助制度相配套的社會救助體系,，基本覆蓋城鄉(xiāng)全體居民。