“十二五”時(shí)期是我國(guó)從中等偏上收入階段向高收入階段邁進(jìn),、實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的關(guān)鍵時(shí)期,。在這個(gè)發(fā)展階段，一方面,，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,，保持經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展至關(guān)重要,；另一方面，通過(guò)提高政府基本公共服務(wù)水平,，保證人人享有社會(huì)保障,，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、提高民族凝聚力的迫切要求,�,！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）提出，著力保障和改善民生,，必須逐步完善符合國(guó)情,、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng),、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系,，提高政府保障能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,。提高政府提供基本公共服務(wù)的能力,，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要保障，是轉(zhuǎn)變政府職能,、建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求,，也是改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義,、實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的重要著力點(diǎn),。在“十二五”時(shí)期，基本公共服務(wù)領(lǐng)域面臨的重大挑戰(zhàn)包括：如何實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)全覆蓋,，如何縮小城鄉(xiāng)之間,、地區(qū)之間、行業(yè)之間和社會(huì)成員之間的收入差距,，如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在義務(wù)教育,、公共就業(yè)、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生,、養(yǎng)老保障,、公共安全等方面基本公共服務(wù)的均等化。
向全體人民提供基本公共服務(wù)是政府的責(zé)任,，構(gòu)建基本公共服務(wù)體系是政府轉(zhuǎn)變職能的重要方面,。這就要求科學(xué)界定政府職能與市場(chǎng)功能的邊界，準(zhǔn)確區(qū)分公共服務(wù)與非公共服務(wù),、基本公共服務(wù)與一般性公共服務(wù),。通常而言，那些具有公共品性質(zhì)的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目依靠市場(chǎng)機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)充分供給,，是應(yīng)該由政府提供的一般性公共服務(wù),，如基本公共服務(wù)之外的公共交通、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)生活設(shè)施等,。政府對(duì)一般性公共服務(wù)負(fù)有責(zé)任,，但提供方式可以有多種形式，有些需要政府直接提供,，有些則可以通過(guò)政府購(gòu)買,、特許經(jīng)營(yíng)、委托代理,、服務(wù)外包等形式由企業(yè),、行業(yè)組織、民辦組織或社會(huì)中介機(jī)構(gòu)提供,。而那些確保人人享有基本生活保障的內(nèi)容則屬于基本公共服務(wù),，雖然可以有各種提供方式，但支出責(zé)任在政府。國(guó)際比較顯示,，人均GDP在3000—6000美元的國(guó)家,，醫(yī)療衛(wèi)生、教育和社會(huì)保障公共支出占政府支出的比重平均為54%,，我國(guó)2008年只有29.7%。因此,，大幅度增加財(cái)政投入,，提高政府保障能力，是十分緊迫的任務(wù),。
目前我國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)超過(guò)3800美元,，初步進(jìn)入中等偏上收入國(guó)家行列，各省,、直轄市和自治區(qū)也全部進(jìn)入中等收入發(fā)展階段,。在這個(gè)階段，最大的挑戰(zhàn)莫過(guò)于如何避免落入“中等收入陷阱”,。一些發(fā)展中國(guó)家?guī)资昵熬瓦M(jìn)入了中等收入國(guó)家行列,，但迄今尚未跨越這個(gè)階段，一個(gè)重要原因就是沒(méi)有解決好收入分配的公平問(wèn)題,，導(dǎo)致政治上和經(jīng)濟(jì)上都沒(méi)有形成持續(xù)發(fā)展的有利條件,。因此，合理調(diào)整收入分配關(guān)系,，縮小城鄉(xiāng)之間,、地區(qū)之間、行業(yè)之間和社會(huì)成員之間的收入差距,，對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,，抓住和用好重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，保持改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的好勢(shì)頭,，具有十分重要的意義,。政府在再分配環(huán)節(jié)承擔(dān)著按照更加注重公平的原則調(diào)整收入分配格局的責(zé)任。履行這一職責(zé)的主要方式,，就是政府職能轉(zhuǎn)向提高基本公共服務(wù)的保障水平和均等化水平,。
《建議》提出，逐步完善符合國(guó)情,、比較完整,、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系,。首先,，基本公共服務(wù)體系的建立應(yīng)與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，既要加快體系建設(shè),，又不能超出國(guó)力水平,。例如,，社會(huì)保障體系建設(shè)就必須堅(jiān)持廣覆蓋、�,；�,、多層次、可持續(xù)的方針,。其次,，在涉及基本民生的主要領(lǐng)域，基本公共服務(wù)要發(fā)揮重要的保障作用,。黨的十七大提出的“學(xué)有所教,、勞有所得、病有所醫(yī),、老有所養(yǎng),、住有所居”，概括了基本公共服務(wù)的主要內(nèi)容,，即公共就業(yè)服務(wù),、包括各類基本社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助在內(nèi)的社會(huì)保障、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生,、基礎(chǔ)教育,、保障性住房和公共安全等。第三,，基本公共服務(wù)體系必須覆蓋城鄉(xiāng)全體居民,。最后，制度的設(shè)計(jì)和財(cái)力的保障需要形成一種常規(guī),、長(zhǎng)效機(jī)制,，以保證基本公共服務(wù)體系是可持續(xù)的，并使政府提供基本公共服務(wù)的能力隨著國(guó)力的提高而不斷增強(qiáng),。
提高政府基本公共服務(wù)保障能力,，應(yīng)該體現(xiàn)在以下方面：
提高政府履行基本公共服務(wù)職能的能力。如何界定一般性服務(wù)和公共服務(wù),、基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù),，基本公共服務(wù)有哪些提供方式，如何實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給的高效,、便捷并按照基本公共服務(wù)體系的總體要求進(jìn)行相關(guān)領(lǐng)域的制度選擇和制度設(shè)計(jì),，都檢驗(yàn)著政府的能力以及政府職能轉(zhuǎn)變的成效。為了在這些領(lǐng)域取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,，為2020年全面建成小康社會(huì)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ),，“十二五”時(shí)期應(yīng)在建設(shè)服務(wù)型政府的基礎(chǔ)上，完善體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的評(píng)價(jià)體系，把對(duì)各級(jí)政府的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效逐漸轉(zhuǎn)向人的全面發(fā)展水平,。有專家建議,，可以借鑒聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署的“人類發(fā)展指數(shù)”，即綜合了人均收入,、人口受教育水平和健康水平等指標(biāo)形成的一個(gè)綜合指數(shù)來(lái)衡量人的全面發(fā)展水平,。這是值得嘗試的。
提高政府提供基本公共服務(wù)的財(cái)政能力,，形成規(guī)范,、合理和可持續(xù)的公共投入機(jī)制及投入水平正常增長(zhǎng)機(jī)制。黨的十六大以來(lái),，國(guó)家在提供基本公共服務(wù)方面的投入大幅度增加，投入機(jī)制逐步完善,，但與廣大人民群眾對(duì)基本公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要相比,、與相同收入水平國(guó)家相比，差距仍然很大,。根據(jù)一些國(guó)際機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì),，中等收入國(guó)家基本保障方面的財(cái)政支出占GDP總量的比重平均為10.3%，而我國(guó)目前只有5.4%,。在教育,、衛(wèi)生、住房,、社會(huì)救助和社會(huì)養(yǎng)老等五個(gè)方面的財(cái)政支出比重,，我國(guó)都低于同等收入國(guó)家的平均水平。按照“提高政府保障能力,，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”的要求,，“十二五”時(shí)期國(guó)家將根據(jù)建立健全基本公共服務(wù)體系的目標(biāo)以及政府財(cái)力的增長(zhǎng)，大幅度增加在民生領(lǐng)域的投入,，向農(nóng)村和中西部地區(qū)傾斜,，并通過(guò)財(cái)稅體制改革，在公共財(cái)政框架內(nèi)形成基本公共服務(wù)財(cái)政支出增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制,。
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完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系 |
社會(huì)保障體系是基本公共服務(wù)的主干,，包括各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度,、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度和其他社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)救助制度,。健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，是《建議》對(duì)社會(huì)保障事業(yè)改革和發(fā)展的總要求,，是政府保障和改善民生的重要著力點(diǎn),，是建立和完善基本公共服務(wù)體系的核心內(nèi)容。
“十一五”時(shí)期，我國(guó)在社會(huì)保障體系建設(shè)方面取得了顯著成績(jī),。但總體上看,，我國(guó)社會(huì)保障體系還不完善，主要表現(xiàn)在：城鄉(xiāng)社會(huì)保障發(fā)展不平衡,，農(nóng)村地區(qū)嚴(yán)重滯后,；一些基本保障制度的覆蓋面比較窄，基金統(tǒng)籌層次低,，保障水平不高,；農(nóng)村居民、進(jìn)城務(wù)工人員,、被征地農(nóng)民,、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員和無(wú)業(yè)人員以及城鄉(xiāng)殘疾人等特殊困難群體的社會(huì)保障問(wèn)題仍然比較突出。“十二五”時(shí)期健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系,，應(yīng)堅(jiān)持廣覆蓋,、保基本,、多層次,、可持續(xù)的方針，努力在以下關(guān)鍵領(lǐng)域取得重要突破,。
加快建立健全農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)體系,。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度不健全，一個(gè)重要表現(xiàn)是對(duì)農(nóng)村居民的覆蓋水平低,。2003年開(kāi)始建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度（新農(nóng)合）,，制度上已覆蓋全部有農(nóng)業(yè)人口的縣（市）。2009年在全國(guó)開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（新農(nóng)保）試點(diǎn),，試點(diǎn)面逐步擴(kuò)大,。這些領(lǐng)域的制度建設(shè)有效提高了基本醫(yī)療和社會(huì)養(yǎng)老領(lǐng)域的城鄉(xiāng)均等化程度。面對(duì)農(nóng)村人口老齡化速度加快和社會(huì)養(yǎng)老保障覆蓋水平低的挑戰(zhàn),，“十二五”時(shí)期應(yīng)加大制度建設(shè)力度,，提高新農(nóng)合保障水平，并實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保制度全覆蓋,。
完善城鎮(zhèn)職工和居民社會(huì)保險(xiǎn)制度,。社會(huì)保險(xiǎn)的短板是覆蓋率不高。突破這種覆蓋率瓶頸,，應(yīng)從以下方面著手加快制度建設(shè),。首先，解決城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋水平低的問(wèn)題,。建立城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,，把無(wú)業(yè)人員納入保障范圍,。實(shí)施基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，提高其他社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次,。落實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策,，擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的覆蓋率。其次,，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和各方面的承受力,，逐步提高各項(xiàng)社會(huì)保障待遇水平。建立退休人員基本養(yǎng)老金的正常調(diào)整機(jī)制,。全面開(kāi)展門(mén)診醫(yī)療費(fèi)用統(tǒng)籌,，穩(wěn)步提高醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷比例。第三,，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)制度管理水平,，增強(qiáng)制度的可持續(xù)性。進(jìn)一步做實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶,，充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金,。依法穩(wěn)妥開(kāi)展社會(huì)保障結(jié)余積累資金投資運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)保值增值,。發(fā)揮各類商業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)充性作用。建立社會(huì)保障基金預(yù)決算制度,，健全監(jiān)管體系,，確保資金安全。加快推進(jìn)社會(huì)保障公共平臺(tái)和信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè),，普遍發(fā)放統(tǒng)一規(guī)范的社會(huì)保障卡,。最后，加快社會(huì)保障制度改革,。包括推進(jìn)機(jī)關(guān),、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)制度預(yù)防失業(yè)和工傷保險(xiǎn)制度預(yù)防工傷的功能,，落實(shí)對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障政策等,。
推進(jìn)最低生活保障制度和其他社會(huì)救助制度的全面覆蓋。保障貧困人口的基本生活,，解決低收入群眾的實(shí)際困難,，是平衡不同群體利益關(guān)系、促進(jìn)不同收入階層和諧共處的民心工程,。應(yīng)按照實(shí)現(xiàn)“人人享有基本生活保障”的目標(biāo)要求,，完善城鄉(xiāng)最低生活保障制度，實(shí)行低保標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)管理,，健全低收入家庭認(rèn)證體系,，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保,，并逐步把在城市穩(wěn)定就業(yè)的非戶籍人口納入城鎮(zhèn)最低生活保障。推進(jìn)生活,、醫(yī)療,、教育、住房,、司法等專項(xiàng)救助制度銜接,，形成以城鄉(xiāng)低保制度為基礎(chǔ)、臨時(shí)救濟(jì)為補(bǔ)充,、各項(xiàng)救助制度相配套的社會(huì)救助體系,，基本覆蓋城鄉(xiāng)全體居民。