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中國依法管理稀土資源的舉措是中國政府的主權(quán)權(quán)利,，符合WTO可持續(xù)發(fā)展的宗旨以及WTO規(guī)則，一些國家對(duì)中國政府這一正當(dāng)舉措的指責(zé)是毫無道理的,。
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但與此同時(shí),，應(yīng)當(dāng)注意在具體政策的實(shí)施過程中遵循國際法中的善意原則,、WTO透明度原則并奉行國內(nèi)外一視同仁的立場，只有這樣才能更好地遵循包括WTO規(guī)則在內(nèi)的國際法規(guī)則,，防范法律風(fēng)險(xiǎn),。
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稀土開發(fā)留下的尾砂山
在江西省信豐縣水土保持教育基地，因稀土開發(fā)留下的寸草不長的尾砂山和周圍綠意蔥蘢的橙園形成對(duì)比(10月24日攝),。上世紀(jì)80年代,，這里的稀土礦區(qū)新增水土流失面積24.68平方公里，排放尾砂近6000萬噸,，尾砂山成了“江南沙漠”,。 記者
周科 攝 |
近一段時(shí)期以來,，中國政府為了保護(hù)不可再生的稀土資源,、防止生態(tài)環(huán)境惡化，出臺(tái)了一系列加強(qiáng)稀土開采,、生產(chǎn)和貿(mào)易管理的政策,。孰料,，這一為可持續(xù)發(fā)展而實(shí)施的正當(dāng)舉措?yún)s在國際上引起強(qiáng)烈反響，美,、日,、歐等許多稀土進(jìn)口國聲稱中國政府制定管理政策屬于出口限制行為，違反了WTO規(guī)則,。
那么,，中國政府究竟是否有權(quán)采取國內(nèi)措施加強(qiáng)稀土開采、生產(chǎn)和貿(mào)易管理,？這些措施是否違反了WTO規(guī)則,？對(duì)此，應(yīng)當(dāng)從國際法角度認(rèn)真加以分析,，得出公正的結(jié)論,。
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中國稀土管理政策符合WTO的“可持續(xù)發(fā)展”宗旨 |
近年來，隨著高科技產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展,，全球?qū)ο⊥恋男枨蠛拖牧靠焖僭鲩L,。中國是當(dāng)今世界上最大的稀土生產(chǎn)、出口國,，目前中國一個(gè)國家的稀土出口量就占國際市場份額的90%以上,。
盡管稀土對(duì)各國的高科技產(chǎn)業(yè)至關(guān)重要，但稀土資源屬于不可再生的礦產(chǎn)資源,。由于多年來的大量,、無序開采，中國的稀土資源已處于瀕臨用竭的邊緣,。同時(shí),，稀土生產(chǎn)、加工過程對(duì)生態(tài)環(huán)境影響巨大,。在中國稀土以往的生產(chǎn)過程中,，存在著開采方式粗放、資源浪費(fèi)嚴(yán)重等等一系列的問題,，一些企業(yè)環(huán)保意識(shí)薄弱,，環(huán)境污染比較嚴(yán)重。
2005年10月,，中國科學(xué)院院士,、北京大學(xué)稀土研究中心名譽(yù)主任徐光憲聯(lián)合包括王乃彥、何祚庥等人在內(nèi)的15位中科院院士聯(lián)名向國務(wù)院提交了《關(guān)于保護(hù)白云鄂博釷和稀土資源,，避免黃河和包頭受放射性污染的緊急呼吁》的緊急提案，呼吁政府盡快采取措施規(guī)范稀土生產(chǎn),、保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境,。
鑒于稀土資源儲(chǔ)量嚴(yán)重下降,、瀕臨用竭的嚴(yán)峻形勢，同時(shí),，考慮減少稀土生產(chǎn)過程中對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞性影響,，自1998年開始，中國就已實(shí)施稀土產(chǎn)品出口配額許可證制度,，并把稀土原料列入了加工貿(mào)易禁止類商品目錄,。2006年，中國停止發(fā)放新的稀土礦開采許可證,，并對(duì)稀土礦開采實(shí)行指令性計(jì)劃,。除了控制稀土出口配額和減少稀土礦的年度開采量，中國還逐步加強(qiáng)稀土行業(yè)的集中度,。2010年9月初,，國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)企業(yè)兼并重組的意見》，首次把稀土列為重點(diǎn)行業(yè)兼并重組的名單,。中國商務(wù)部近日表示,，2011年中國仍將對(duì)稀土出口實(shí)行配額管理，且配額將有所減少,。中國政府多次表示,，加強(qiáng)稀土開采、生產(chǎn)和貿(mào)易管理的指導(dǎo)思想是保護(hù)可用竭的自然資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境不再遭受嚴(yán)重破壞,，實(shí)際上是一種可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略考慮,。
《馬拉喀什建立WTO協(xié)定》序言開宗明義指出：“本協(xié)定各參加方，認(rèn)識(shí)到在處理它們?cè)谫Q(mào)易和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的關(guān)系時(shí),，應(yīng)以提高生活水平,、保證充分就業(yè)、保證實(shí)際收入和有效需求的大幅穩(wěn)定增長以及擴(kuò)大貨物和服務(wù)的生產(chǎn)和貿(mào)易為目的,，同時(shí)應(yīng)依照可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo),，考慮對(duì)世界資源的最佳利用，尋求既保護(hù)和維護(hù)環(huán)境,，又以與它們各自在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的需要和關(guān)注相一致的方式,，加強(qiáng)為此采取的措施……”中國政府為了最佳利用可用竭的稀土資源并出于環(huán)境保護(hù)的目的加強(qiáng)稀土開采、生產(chǎn)和貿(mào)易管理完全符合上述可持續(xù)發(fā)展宗旨和原則,，應(yīng)得到WTO全體成員方的支持,。
因此，指責(zé)中國政府壟斷稀土資源并將稀土作為政治施壓的工具的論點(diǎn)根本沒有事實(shí)依據(jù),。
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作為WTO成員的中國并不喪失管理稀土資源的主權(quán) |
中國政府多次指出,，依法管理中國的稀土開采、生產(chǎn)和貿(mào)易是中國的主權(quán)權(quán)利,，國際上一些學(xué)者對(duì)此提出質(zhì)疑,。在他們看來,，中國既然已經(jīng)加入了WTO，成為WTO的正式成員,，就應(yīng)承擔(dān)WTO的規(guī)則義務(wù),，這意味著中國喪失了管理稀土資源的主權(quán)權(quán)利。此觀點(diǎn)貌似合理,，但仔細(xì)分析后就會(huì)發(fā)現(xiàn),，實(shí)際上是一種混淆視聽的謬論。
GATT/WTO法律制度本質(zhì)上是貿(mào)易自由化與國家貿(mào)易管制之間的協(xié)調(diào)產(chǎn)物,，它并未改變成員方運(yùn)用貿(mào)易主權(quán)追求利益最大化的實(shí)質(zhì),。作為一項(xiàng)頗為成功的現(xiàn)代國際法制度，GATT/WTO體制所具備的管理國際貿(mào)易功能本身就是全體成員方談判協(xié)調(diào),、相互讓渡主權(quán)的產(chǎn)物,。加入WTO后，WTO成員通過行使貿(mào)易主權(quán)追求本國貿(mào)易利益最大化的本質(zhì)并未因GATT/WTO體制而改變,。從具體的條款內(nèi)容來看,，WTO涵蓋的具體協(xié)定不但沒有排斥成員方的貿(mào)易管制權(quán)，反而為保證在貿(mào)易自由化進(jìn)程中各方利益平衡還賦予成員方諸多維護(hù)國內(nèi)貿(mào)易利益的權(quán)利,。從這個(gè)意義上講,，與其說GATT/WTO法律制度是貿(mào)易自由化的衍生品，倒不如說它是貿(mào)易自由化進(jìn)程中用來協(xié)調(diào)成員方之間利益的調(diào)節(jié)器,。
根據(jù)WTO法律的理論和現(xiàn)實(shí),，中國加強(qiáng)稀土開采、生產(chǎn)和貿(mào)易的管理政策,、措施是中國的一項(xiàng)主權(quán)權(quán)利,，并未因中國承擔(dān)了WTO協(xié)定義務(wù)而喪失。
GATT/WTO體制要求各成員方不得采取除關(guān)稅以外的非關(guān)稅措施限制進(jìn)出口貿(mào)易,，這是一條基本原則,，但僅依此就做出中國違反WTO規(guī)則的判斷顯然是片面的，GATT1994同時(shí)規(guī)定了可豁免條款義務(wù)的特殊條款,，GATT1994第20條“一般例外”條款就是成員方享有的一項(xiàng)重要的義務(wù)豁免權(quán)利(waiverclause),。
“一般例外”規(guī)定“在遵守關(guān)于此類措施的實(shí)施不在情形相同的國家之間構(gòu)成任意或不合理歧視的手段或構(gòu)成對(duì)國際貿(mào)易的變相限制的要求前提下，本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為阻止任何締約方采取或?qū)嵤┮韵麓胧骸?b)為保護(hù)人類,、動(dòng)物或植物的生命或健康所必需的措施……(g)與保護(hù)可用竭的自然資源有關(guān)的措施,，如此類措施與限制國內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)一同實(shí)施……”
WTO上訴機(jī)構(gòu)在“美國—海龜案”中就是依據(jù)該條款作出了有利于環(huán)境保護(hù)的歷史性裁決。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為：美國保護(hù)海龜?shù)南嚓P(guān)立法屬于GATT1994第20條(g)項(xiàng)意義上的,、關(guān)系到養(yǎng)護(hù)可用竭的天然資源的一種措施,，支持了美國援引該條“例外”的權(quán)利。
此后，各成員方運(yùn)用該條款采取國內(nèi)措施保護(hù)可用竭資源和生態(tài)環(huán)境的做法已屢見不鮮,。
稀土作為一種礦產(chǎn)資源具有不可再生性,，屬于可用竭的自然資源，GATT1994第20條(g)項(xiàng)條款以及上訴機(jī)構(gòu)在“美國—海龜案”中展示的司法理念為中國政府的舉措提供了WTO規(guī)則和判例依據(jù),。
一些人認(rèn)為，中國政府也可援引同為GATT1994第20條中的另一項(xiàng)條件(b)項(xiàng)(為保護(hù)人類,、動(dòng)物或植物的生命或健康所必需的措施)作為實(shí)施稀土管理的依據(jù),，但由于該項(xiàng)的要求比(g)項(xiàng)的要求嚴(yán)格得多，要求采取的措施是為保護(hù)人類,、動(dòng)物或植物的生命或健康所必需,，而后者只要求措施與保護(hù)可用竭的自然資源有關(guān)即可，二者法律要求差別甚大,，WTO專家組和上訴機(jī)構(gòu)已多次重申,。援引該項(xiàng)作為合法性依據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)較大，而(g)項(xiàng)則足以成為中國實(shí)施稀土管理的法律依據(jù),。
中國加強(qiáng)稀土開發(fā),、生產(chǎn)和貿(mào)易的管理政策遵循了WTO可持續(xù)發(fā)展的宗旨和原則，符合WTO規(guī)則和司法實(shí)踐,，是中國政府行使貿(mào)易管制的正當(dāng)主權(quán)權(quán)利,。但與此同時(shí)，中國政府也應(yīng)注意以下幾項(xiàng)原則,，否則仍可能面臨違反WTO協(xié)定的法律風(fēng)險(xiǎn),。
第一、GATT1994第20條“序言”體現(xiàn)的善意原則
在著名的“美國—海龜案”中,，上訴機(jī)構(gòu)肯定美國第609條款保護(hù)海龜這一立法宗旨后,，并未就此止步，它揭示GATT1994第20條“序言”體現(xiàn)的善意原則,，以此考察第609條款的具體實(shí)施情況,，而這最終成為決定該案勝負(fù)的決定性因素。根據(jù)“序言”所體現(xiàn)的國際法善意原則,，上訴機(jī)構(gòu)全面考查了美國第609條款及相關(guān)行政指令的執(zhí)行措施和方法,，認(rèn)為美國實(shí)行的具體措施違反了善意原則，屬于第20條序言中“任意的”,、“無端”的歧視手段,。可見,，即便中國政府有權(quán)援引GATT1994第20條作為管理稀土資源的WTO規(guī)則依據(jù),，但在實(shí)施過程中，必須遵循善意原則,，具體地講,，就是要保證在行使上述權(quán)利時(shí)不濫用這些權(quán)利,。
第二、貫徹透明度原則
透明度原則是GATT/WTO體制中的一項(xiàng)基本法律原則,，對(duì)于多邊貿(mào)易體制的穩(wěn)定性和可預(yù)見性至關(guān)重要,。WTO各涵蓋協(xié)定均對(duì)成員方貫徹透明度的義務(wù)作出規(guī)定。根據(jù)WTO的透明度義務(wù),，中國政府制定稀土開采,、生產(chǎn)和貿(mào)易的管理政策和措施時(shí)，應(yīng)在付諸實(shí)施之前迅速公布這些政策和措施,，并指定專門的咨詢機(jī)構(gòu)回答各方就這些政策和措施提出的問題,，同時(shí)，應(yīng)聽取和考慮利益關(guān)系方提出的意見并予以及時(shí),、適當(dāng)?shù)姆答仭?BR> 第三,、貫徹國內(nèi)外一視同仁的原則
GATT1994第20條(g)項(xiàng)規(guī)定了成員方采取與保護(hù)可用竭資源有關(guān)的貿(mào)易限制的權(quán)利，但該條還有一項(xiàng)很重要的法律要求：“此類措施與限制國內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)一同實(shí)施”,。它要求成員方在采取貿(mào)易限制措施的同時(shí),，必須也對(duì)其國內(nèi)該可用竭資源的生產(chǎn)或消費(fèi)予以同樣限制。如果該項(xiàng)要求沒有被滿足,，則仍可能面臨在WTO敗訴的風(fēng)險(xiǎn),。關(guān)于這一點(diǎn)，GATT時(shí)期的專家組在1991年第一個(gè)“金槍魚案”中就已明確提出,，WTO成立后上訴機(jī)構(gòu)在“美國——海龜案”等案件中又多次重申,。中國在加強(qiáng)稀土資源管理過程中，應(yīng)采取國內(nèi)外一視同仁的做法,，不僅要采取措施對(duì)稀土出口予以限制,，而且還要對(duì)國內(nèi)的稀土開采、生產(chǎn)和銷售各個(gè)環(huán)節(jié)予以限制,。如果在限制出口的同時(shí),，對(duì)國內(nèi)的稀土開采、生產(chǎn)和銷售放任自流,，則違反了第20條(g)項(xiàng)中的這一法律要求,。