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中國依法管理稀土資源的舉措是中國政府的主權(quán)權(quán)利，符合WTO可持續(xù)發(fā)展的宗旨以及WTO規(guī)則,，一些國家對中國政府這一正當(dāng)舉措的指責(zé)是毫無道理的,。
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但與此同時，應(yīng)當(dāng)注意在具體政策的實施過程中遵循國際法中的善意原則,、WTO透明度原則并奉行國內(nèi)外一視同仁的立場,，只有這樣才能更好地遵循包括WTO規(guī)則在內(nèi)的國際法規(guī)則，防范法律風(fēng)險,。
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稀土開發(fā)留下的尾砂山
在江西省信豐縣水土保持教育基地,，因稀土開發(fā)留下的寸草不長的尾砂山和周圍綠意蔥蘢的橙園形成對比(10月24日攝)。上世紀(jì)80年代,，這里的稀土礦區(qū)新增水土流失面積24.68平方公里,，排放尾砂近6000萬噸，尾砂山成了“江南沙漠”,�,！ ∮浾�
周科 攝 |
近一段時期以來，中國政府為了保護(hù)不可再生的稀土資源,、防止生態(tài)環(huán)境惡化,，出臺了一系列加強稀土開采、生產(chǎn)和貿(mào)易管理的政策,。孰料,，這一為可持續(xù)發(fā)展而實施的正當(dāng)舉措?yún)s在國際上引起強烈反響，美,、日,、歐等許多稀土進(jìn)口國聲稱中國政府制定管理政策屬于出口限制行為，違反了WTO規(guī)則,。
那么,，中國政府究竟是否有權(quán)采取國內(nèi)措施加強稀土開采、生產(chǎn)和貿(mào)易管理,？這些措施是否違反了WTO規(guī)則,？對此，應(yīng)當(dāng)從國際法角度認(rèn)真加以分析,，得出公正的結(jié)論,。
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中國稀土管理政策符合WTO的“可持續(xù)發(fā)展”宗旨 |
近年來，隨著高科技產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展,，全球?qū)ο⊥恋男枨蠛拖牧靠焖僭鲩L,。中國是當(dāng)今世界上最大的稀土生產(chǎn),、出口國，目前中國一個國家的稀土出口量就占國際市場份額的90%以上,。
盡管稀土對各國的高科技產(chǎn)業(yè)至關(guān)重要,，但稀土資源屬于不可再生的礦產(chǎn)資源。由于多年來的大量,、無序開采,，中國的稀土資源已處于瀕臨用竭的邊緣。同時,，稀土生產(chǎn),、加工過程對生態(tài)環(huán)境影響巨大。在中國稀土以往的生產(chǎn)過程中,，存在著開采方式粗放,、資源浪費嚴(yán)重等等一系列的問題，一些企業(yè)環(huán)保意識薄弱,，環(huán)境污染比較嚴(yán)重,。
2005年10月，中國科學(xué)院院士,、北京大學(xué)稀土研究中心名譽主任徐光憲聯(lián)合包括王乃彥,、何祚庥等人在內(nèi)的15位中科院院士聯(lián)名向國務(wù)院提交了《關(guān)于保護(hù)白云鄂博釷和稀土資源，避免黃河和包頭受放射性污染的緊急呼吁》的緊急提案,，呼吁政府盡快采取措施規(guī)范稀土生產(chǎn),、保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。
鑒于稀土資源儲量嚴(yán)重下降,、瀕臨用竭的嚴(yán)峻形勢,，同時，考慮減少稀土生產(chǎn)過程中對生態(tài)環(huán)境的破壞性影響,，自1998年開始,，中國就已實施稀土產(chǎn)品出口配額許可證制度，并把稀土原料列入了加工貿(mào)易禁止類商品目錄,。2006年,，中國停止發(fā)放新的稀土礦開采許可證，并對稀土礦開采實行指令性計劃,。除了控制稀土出口配額和減少稀土礦的年度開采量,，中國還逐步加強稀土行業(yè)的集中度。2010年9月初,，國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)企業(yè)兼并重組的意見》,，首次把稀土列為重點行業(yè)兼并重組的名單。中國商務(wù)部近日表示,，2011年中國仍將對稀土出口實行配額管理,，且配額將有所減少,。中國政府多次表示，加強稀土開采,、生產(chǎn)和貿(mào)易管理的指導(dǎo)思想是保護(hù)可用竭的自然資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境不再遭受嚴(yán)重破壞，實際上是一種可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略考慮,。
《馬拉喀什建立WTO協(xié)定》序言開宗明義指出：“本協(xié)定各參加方,，認(rèn)識到在處理它們在貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的關(guān)系時，應(yīng)以提高生活水平,、保證充分就業(yè),、保證實際收入和有效需求的大幅穩(wěn)定增長以及擴(kuò)大貨物和服務(wù)的生產(chǎn)和貿(mào)易為目的，同時應(yīng)依照可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo),，考慮對世界資源的最佳利用,，尋求既保護(hù)和維護(hù)環(huán)境，又以與它們各自在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的需要和關(guān)注相一致的方式,，加強為此采取的措施……”中國政府為了最佳利用可用竭的稀土資源并出于環(huán)境保護(hù)的目的加強稀土開采,、生產(chǎn)和貿(mào)易管理完全符合上述可持續(xù)發(fā)展宗旨和原則，應(yīng)得到WTO全體成員方的支持,。
因此,，指責(zé)中國政府壟斷稀土資源并將稀土作為政治施壓的工具的論點根本沒有事實依據(jù)。
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作為WTO成員的中國并不喪失管理稀土資源的主權(quán) |
中國政府多次指出,，依法管理中國的稀土開采,、生產(chǎn)和貿(mào)易是中國的主權(quán)權(quán)利，國際上一些學(xué)者對此提出質(zhì)疑,。在他們看來,，中國既然已經(jīng)加入了WTO，成為WTO的正式成員,，就應(yīng)承擔(dān)WTO的規(guī)則義務(wù),，這意味著中國喪失了管理稀土資源的主權(quán)權(quán)利。此觀點貌似合理,，但仔細(xì)分析后就會發(fā)現(xiàn),，實際上是一種混淆視聽的謬論。
GATT/WTO法律制度本質(zhì)上是貿(mào)易自由化與國家貿(mào)易管制之間的協(xié)調(diào)產(chǎn)物,，它并未改變成員方運用貿(mào)易主權(quán)追求利益最大化的實質(zhì),。作為一項頗為成功的現(xiàn)代國際法制度，GATT/WTO體制所具備的管理國際貿(mào)易功能本身就是全體成員方談判協(xié)調(diào),、相互讓渡主權(quán)的產(chǎn)物,。加入WTO后，WTO成員通過行使貿(mào)易主權(quán)追求本國貿(mào)易利益最大化的本質(zhì)并未因GATT/WTO體制而改變,。從具體的條款內(nèi)容來看,，WTO涵蓋的具體協(xié)定不但沒有排斥成員方的貿(mào)易管制權(quán),，反而為保證在貿(mào)易自由化進(jìn)程中各方利益平衡還賦予成員方諸多維護(hù)國內(nèi)貿(mào)易利益的權(quán)利。從這個意義上講,，與其說GATT/WTO法律制度是貿(mào)易自由化的衍生品,，倒不如說它是貿(mào)易自由化進(jìn)程中用來協(xié)調(diào)成員方之間利益的調(diào)節(jié)器。
根據(jù)WTO法律的理論和現(xiàn)實,，中國加強稀土開采,、生產(chǎn)和貿(mào)易的管理政策、措施是中國的一項主權(quán)權(quán)利,，并未因中國承擔(dān)了WTO協(xié)定義務(wù)而喪失,。
GATT/WTO體制要求各成員方不得采取除關(guān)稅以外的非關(guān)稅措施限制進(jìn)出口貿(mào)易，這是一條基本原則,，但僅依此就做出中國違反WTO規(guī)則的判斷顯然是片面的,，GATT1994同時規(guī)定了可豁免條款義務(wù)的特殊條款，GATT1994第20條“一般例外”條款就是成員方享有的一項重要的義務(wù)豁免權(quán)利(waiverclause),。
“一般例外”規(guī)定“在遵守關(guān)于此類措施的實施不在情形相同的國家之間構(gòu)成任意或不合理歧視的手段或構(gòu)成對國際貿(mào)易的變相限制的要求前提下,，本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為阻止任何締約方采取或?qū)嵤┮韵麓胧骸?b)為保護(hù)人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施……(g)與保護(hù)可用竭的自然資源有關(guān)的措施,，如此類措施與限制國內(nèi)生產(chǎn)或消費一同實施……”
WTO上訴機構(gòu)在“美國—海龜案”中就是依據(jù)該條款作出了有利于環(huán)境保護(hù)的歷史性裁決,。上訴機構(gòu)認(rèn)為：美國保護(hù)海龜?shù)南嚓P(guān)立法屬于GATT1994第20條(g)項意義上的、關(guān)系到養(yǎng)護(hù)可用竭的天然資源的一種措施,，支持了美國援引該條“例外”的權(quán)利,。
此后，各成員方運用該條款采取國內(nèi)措施保護(hù)可用竭資源和生態(tài)環(huán)境的做法已屢見不鮮,。
稀土作為一種礦產(chǎn)資源具有不可再生性,，屬于可用竭的自然資源，GATT1994第20條(g)項條款以及上訴機構(gòu)在“美國—海龜案”中展示的司法理念為中國政府的舉措提供了WTO規(guī)則和判例依據(jù),。
一些人認(rèn)為,，中國政府也可援引同為GATT1994第20條中的另一項條件(b)項(為保護(hù)人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施)作為實施稀土管理的依據(jù),，但由于該項的要求比(g)項的要求嚴(yán)格得多,，要求采取的措施是為保護(hù)人類、動物或植物的生命或健康所必需,，而后者只要求措施與保護(hù)可用竭的自然資源有關(guān)即可,，二者法律要求差別甚大，WTO專家組和上訴機構(gòu)已多次重申,。援引該項作為合法性依據(jù)的風(fēng)險較大,，而(g)項則足以成為中國實施稀土管理的法律依據(jù)。
中國加強稀土開發(fā),、生產(chǎn)和貿(mào)易的管理政策遵循了WTO可持續(xù)發(fā)展的宗旨和原則,，符合WTO規(guī)則和司法實踐,，是中國政府行使貿(mào)易管制的正當(dāng)主權(quán)權(quán)利。但與此同時,，中國政府也應(yīng)注意以下幾項原則,，否則仍可能面臨違反WTO協(xié)定的法律風(fēng)險。
第一,、GATT1994第20條“序言”體現(xiàn)的善意原則
在著名的“美國—海龜案”中,，上訴機構(gòu)肯定美國第609條款保護(hù)海龜這一立法宗旨后，并未就此止步,，它揭示GATT1994第20條“序言”體現(xiàn)的善意原則,，以此考察第609條款的具體實施情況,，而這最終成為決定該案勝負(fù)的決定性因素,。根據(jù)“序言”所體現(xiàn)的國際法善意原則，上訴機構(gòu)全面考查了美國第609條款及相關(guān)行政指令的執(zhí)行措施和方法,，認(rèn)為美國實行的具體措施違反了善意原則,，屬于第20條序言中“任意的”、“無端”的歧視手段,�,？梢姡幢阒袊袡�(quán)援引GATT1994第20條作為管理稀土資源的WTO規(guī)則依據(jù),，但在實施過程中,，必須遵循善意原則，具體地講,，就是要保證在行使上述權(quán)利時不濫用這些權(quán)利,。
第二、貫徹透明度原則
透明度原則是GATT/WTO體制中的一項基本法律原則,，對于多邊貿(mào)易體制的穩(wěn)定性和可預(yù)見性至關(guān)重要,。WTO各涵蓋協(xié)定均對成員方貫徹透明度的義務(wù)作出規(guī)定。根據(jù)WTO的透明度義務(wù),，中國政府制定稀土開采,、生產(chǎn)和貿(mào)易的管理政策和措施時，應(yīng)在付諸實施之前迅速公布這些政策和措施,，并指定專門的咨詢機構(gòu)回答各方就這些政策和措施提出的問題,，同時，應(yīng)聽取和考慮利益關(guān)系方提出的意見并予以及時,、適當(dāng)?shù)姆答仭?BR> 第三,、貫徹國內(nèi)外一視同仁的原則
GATT1994第20條(g)項規(guī)定了成員方采取與保護(hù)可用竭資源有關(guān)的貿(mào)易限制的權(quán)利，但該條還有一項很重要的法律要求：“此類措施與限制國內(nèi)生產(chǎn)或消費一同實施”,。它要求成員方在采取貿(mào)易限制措施的同時,，必須也對其國內(nèi)該可用竭資源的生產(chǎn)或消費予以同樣限制,。如果該項要求沒有被滿足，則仍可能面臨在WTO敗訴的風(fēng)險,。關(guān)于這一點,，GATT時期的專家組在1991年第一個“金槍魚案”中就已明確提出，WTO成立后上訴機構(gòu)在“美國——海龜案”等案件中又多次重申,。中國在加強稀土資源管理過程中,，應(yīng)采取國內(nèi)外一視同仁的做法，不僅要采取措施對稀土出口予以限制,，而且還要對國內(nèi)的稀土開采,、生產(chǎn)和銷售各個環(huán)節(jié)予以限制。如果在限制出口的同時,，對國內(nèi)的稀土開采,、生產(chǎn)和銷售放任自流，則違反了第20條(g)項中的這一法律要求,。