跟以往相同,,如今的“政府融資平臺(tái)”究竟有多少,全國(guó)各地、各層級(jí)的地方政府債務(wù)規(guī)模到底有多大,從公開(kāi)資料看,,仍然缺乏準(zhǔn)數(shù)。不過(guò)披露出來(lái)的數(shù)據(jù)卻一個(gè)比一個(gè)大:如較早的,,截止到2009年5月末的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,,全國(guó)政府融資平臺(tái)有3800多家,,其中70%以上為縣區(qū)級(jí)政府的平臺(tái)公司,。它們的負(fù)債總額由2008年初的1.7萬(wàn)億元,,在不到一年半時(shí)間里升至5.26萬(wàn)億元,,其中85%來(lái)自銀行貸款,。之后,,銀監(jiān)會(huì)一份資料透露,,到2009年6月末,,全國(guó)各省、自治區(qū),、直轄市及其以下各級(jí)政府設(shè)立的平臺(tái)公司合計(jì)達(dá)8221家,,其中縣級(jí)政府平臺(tái)公司4907家,銀行對(duì)這些地方政府融資平臺(tái)授信總額達(dá)8.8萬(wàn)億元,,貸款余額超過(guò)5.56萬(wàn)億元,,幾乎相當(dāng)于中央政府的國(guó)債余額,。再后來(lái),媒體引用較多的數(shù)據(jù)是:1,、根據(jù)財(cái)政部財(cái)科所估算,2007年末地方政府債務(wù)約4萬(wàn)億元,,其中融資平臺(tái)債務(wù)約1萬(wàn)億元,;2,、2009年5月份銀監(jiān)會(huì)最新數(shù)據(jù),,地方融資平臺(tái)的債務(wù)為7.38萬(wàn)億元,;3,、據(jù)估算,,2009年末地方政府債務(wù)規(guī)模將接近11萬(wàn)億元,,相當(dāng)于2009年地方本級(jí)財(cái)政收入的3倍,。 �,。玻埃保澳辏对拢玻橙眨谑粚萌珖�(guó)人大常委會(huì)上,,審計(jì)署公布了該署審計(jì)調(diào)查的18?jìng)(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣本級(jí)財(cái)政數(shù)據(jù),。其中顯示,,截至2009年底,上述地方各級(jí)融資平臺(tái)公司307家,,其政府性債務(wù)余額共計(jì)1.45萬(wàn)億元,,分別占省、市,、縣本級(jí)政府性債務(wù)總額的44
%,、71%和78%。這些地方政府的債務(wù)總額近2.8萬(wàn)億元,。其中,,2009年以前形成的債務(wù)余額約1.75萬(wàn)億元,當(dāng)年新增約1.04萬(wàn)億元,。審計(jì)還發(fā)現(xiàn),,各地融資平臺(tái)公司的政府性債務(wù)平均占本級(jí)債務(wù)余額的一半以上。 要監(jiān)管和控制,,首要條件是數(shù)據(jù)準(zhǔn)確,、規(guī)模清晰。6月23日,,全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告2009年中央決算審查結(jié)果時(shí)提出:要嚴(yán)格政府債務(wù)管理,,科學(xué)界定政府債務(wù)口徑,核實(shí)并向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告政府債務(wù)情況,。問(wèn)題是,,地方政府債務(wù)數(shù)據(jù),,自產(chǎn)生以來(lái)就一直缺乏統(tǒng)一和公開(kāi)的數(shù)據(jù)。其中一個(gè)原因是分類(lèi)和認(rèn)定缺乏明確的規(guī)則,。財(cái)政部曾經(jīng)比照世界銀行的一個(gè)分類(lèi)方法下發(fā)了統(tǒng)計(jì)方法,,即將地方政府債務(wù)分為直接債務(wù)和或有債務(wù),兩者之中各自再細(xì)分出顯性債務(wù)和隱性債務(wù),,然后依照一定的折算率計(jì)算出債務(wù)總規(guī)模,。這在技術(shù)上并不難。問(wèn)題是,,對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō),,未經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)或授權(quán)的負(fù)債,實(shí)在是“偷來(lái)的鑼鼓——不敢敲”,。我國(guó)《預(yù)算法》第3條規(guī)定
“各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡”,;第28條規(guī)定 “地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制
不列赤字,�,!薄稉�(dān)保法》第8條規(guī)定:“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人,但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”,。這就是說(shuō),,地方政府在進(jìn)行債務(wù)統(tǒng)計(jì)、匯總,、上報(bào)時(shí),,必然顧及“違法嫌疑”。在上下級(jí)政府基于信息不對(duì)稱(chēng)的博弈中,,地方債務(wù)問(wèn)題沒(méi)理由不成為其中重要的項(xiàng)目,。 地方政府債務(wù)種類(lèi)有多少? 世上恐怕沒(méi)有不缺錢(qián)的政府,。無(wú)論經(jīng)濟(jì)怎么增長(zhǎng),,無(wú)論財(cái)政收入增長(zhǎng)速度高于GDP增長(zhǎng)速度持續(xù)多少年,中國(guó)各級(jí)地方政府關(guān)于“缺乏穩(wěn)定收入”或“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不足”的呼聲總是一直很高,,而且越來(lái)越高,。上世紀(jì)90年代以來(lái)的公共財(cái)政建設(shè),使地方政府創(chuàng)設(shè)預(yù)算外收入的機(jī)會(huì)日益減少,。地方政府的生財(cái)之道,,則主要圍繞三個(gè)方面:一是對(duì)雖然法定所有權(quán)歸國(guó)家、但位于本轄區(qū)的土地或礦產(chǎn)資源行使產(chǎn)權(quán),;二是通過(guò)舉債等各種金融運(yùn)作,,擴(kuò)大本級(jí)政府可支配資金;三是設(shè)法爭(zhēng)取更多的上級(jí)轉(zhuǎn)移支付,。 “青羊模式”,。2004年初,,財(cái)政部駐山東省監(jiān)察專(zhuān)員辦在異地專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查中發(fā)現(xiàn),成都市青羊區(qū)在1992年至2001年的10年間,,違規(guī)發(fā)行地方政府債券3.75億元,。由于明顯違反法律法規(guī),這種政府融資辦法,,靠的是僥幸不被查處,,因此并不流行。 “鞍山模式”,。2003年6月23日,,鞍山市政府委托其控股的上市公司“鞍山信托”設(shè)立“鞍山市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)集合資金信托計(jì)劃”,,開(kāi)始在上海證券交易所公開(kāi)發(fā)售,,首次籌資3億元。當(dāng)年7月10日,,市人大批準(zhǔn)市政府議案,,同意利用“鞍山信托”籌集城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金,并將還款資金納入同期年度的財(cái)政預(yù)算,。這種利用控股上市公司在證券市場(chǎng)上為政府建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行債務(wù)融資的方式,,第一需要有自己控股的上市企業(yè);第二需要通過(guò)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一系列審批程序,;第三還要擔(dān)負(fù)證券市場(chǎng)的各種披露義務(wù),。鑒于嚴(yán)格的行政審批限制和市場(chǎng)披露義務(wù),這種模式也不很流行,。 “銀政合作”與“打捆貸款”,。地方政府繞開(kāi)各種限制進(jìn)行大規(guī)模“合法的”市場(chǎng)化融資,,算起來(lái)應(yīng)該始于1998年的財(cái)政刺激計(jì)劃,。當(dāng)時(shí)為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī),政府投資大舉擴(kuò)張,。為解決地方政府土地儲(chǔ)備中心的資金問(wèn)題,,一些地方將不能貸款的事業(yè)單位進(jìn)行公司制轉(zhuǎn)制。然后,,金融機(jī)構(gòu)出面與政府合作,,有的直接對(duì)這些企業(yè)授信,有的直接對(duì)政府授信,。2002年11月,,安徽省政府與國(guó)開(kāi)行簽署“打捆貸款”協(xié)議,定期獲數(shù)百億貸款,,首開(kāi)省級(jí)銀政合作模式,。隨后其他國(guó)有大型商業(yè)銀行也多有效仿,。這種大型國(guó)有銀行以其長(zhǎng)期大額貸款,支持地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資模式,,即用土地收益,、其他收益及財(cái)政資金作為償貸保證形成的投融資體系,為一度流行全國(guó)的“銀政合作”與“打捆貸款”,。到2006年,,這種做法被監(jiān)管部門(mén)叫停。當(dāng)時(shí),,國(guó)家發(fā)改委,、財(cái)政部、建設(shè)部,、中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)會(huì)五部委聯(lián)合發(fā)布通知規(guī)定,,金融機(jī)構(gòu)要立即停止一切對(duì)政府的“打捆貸款”和授信活動(dòng)。 地方融資平臺(tái),。當(dāng)前關(guān)于地方政府債務(wù)融資問(wèn)題,,時(shí)常使用的一個(gè)專(zhuān)有名詞即“地方政府投融資平臺(tái)”。地方政府融資平臺(tái)公司——按照國(guó)務(wù)院文件的定義——是指由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地,、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立,,承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能,并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,。這樣的企業(yè),,包括不同類(lèi)型的城市建設(shè)投資、城建開(kāi)發(fā),、城建資產(chǎn)公司,。它們名稱(chēng)不一,但都是經(jīng)由當(dāng)?shù)卣畡潛芡恋�,、股�?quán)等資產(chǎn),,“包裝”打扮而成立,在資產(chǎn)和現(xiàn)金流上達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn),。 政府融資平臺(tái),,較為知名的當(dāng)屬重慶的八大家國(guó)有投資公司。從2002年底開(kāi)始,,重慶市通過(guò)國(guó)債,、土地、存量資產(chǎn)注入及稅收返還等方式,,在一年內(nèi)組建了重慶地產(chǎn)集團(tuán),、水務(wù)集團(tuán)等八大政府建設(shè)性投資集團(tuán)俗稱(chēng)“八大投”的12個(gè)融資平臺(tái),凈資產(chǎn)為1390億元,,這些公司成立后開(kāi)始向銀行大量借貸,。八大國(guó)有投資公司,,這些由地方政府控股不同行業(yè)企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)的模式,猶如上海市政府控股市屬企業(yè)進(jìn)行城建開(kāi)發(fā)和商行運(yùn)營(yíng)一樣,。但不同之處在于,,重慶市的這些融資平臺(tái)的資本金,基本上來(lái)自國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行提供的軟貸款,。也就是說(shuō),,重慶的“八大投”融資模式,基本上是靠長(zhǎng)期開(kāi)發(fā)貸款為“自有資本金”,,然后進(jìn)行普通融資,。重慶市的做法不僅得到了政府相關(guān)部門(mén)的認(rèn)可,更被世界銀行稱(chēng)為“重慶國(guó)有投資集團(tuán)模式”,。一時(shí)間,,各地方政府紛紛效法,甚至由分管領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊(duì)前往重慶“取經(jīng)”,,打造此類(lèi)投融資平臺(tái),。組建地方融資平臺(tái)的各級(jí)政府從省級(jí)到地縣市,甚至到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府,。 需要是發(fā)明之母,地方政府繞開(kāi)法律“障礙”進(jìn)行債務(wù)融資的花樣越發(fā)翻新起來(lái),。典型的如: ——“銀信政”合作,。即銀行、信托,、政府三方合作融資:銀行發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品,,購(gòu)買(mǎi)信托公司發(fā)行的信托產(chǎn)品,這些資金投資于地方政府融資平臺(tái)的股權(quán)或債權(quán),,政府向銀行和信托出具回購(gòu)的承諾函,。2008年7月,中融信托,、昆明市政府與富滇銀行聯(lián)合發(fā)行20億元“新昆明信托”理財(cái)產(chǎn)品,,中融信托將受托資金用于對(duì)昆明市土地開(kāi)發(fā)投資經(jīng)營(yíng)有限公司(“昆土投”)的增資擴(kuò)股,期限兩年,。期滿(mǎn)后昆明市國(guó)資委按約定價(jià)格溢價(jià)回購(gòu)中融信托持有的“昆土投”股權(quán),,如到時(shí)未按約回購(gòu),昆明市財(cái)政局承諾回購(gòu),。這部分資金將納入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算安排并提請(qǐng)人大審議,。昆明首發(fā)后,“銀信政”合作模式迅速?gòu)?fù)制,。2009年1月至5月,,規(guī)模已超過(guò)1000億元,,所籌資金多數(shù)被用作項(xiàng)目資本金。 ——“城投債”興起,。城投債,,又稱(chēng)“準(zhǔn)市政債”,它是城投類(lèi)企業(yè)配合地方政府公開(kāi)發(fā)行的企業(yè)債和中期票據(jù),,其最終信用主體是地方政府,,募集資金主要用于城市路網(wǎng)項(xiàng)目、市政基礎(chǔ)及公共服務(wù)項(xiàng)目等建設(shè),,而償債資金多來(lái)自于財(cái)政補(bǔ)貼,。由此,城投債的償付能力多與當(dāng)?shù)卣呢?cái)政狀況密切相關(guān),。 城投債起源于上海,。1992年,為支持浦東新區(qū)建設(shè),,中央決定給予上海五方面的配套資金籌措方式,,其中之一是1992年—1995年每年發(fā)行5億元浦東新區(qū)建設(shè)債券。1992年第一只城投債,,規(guī)模為5億元,。2006年9月,安徽合肥市建設(shè)投資控股(集團(tuán))有限公司在該省首家發(fā)債成功,,效法者遍布全省,。但安徽省的發(fā)行數(shù)量,則還在浙江,、江蘇之后,。在地方政府的大量舉債需求之下,2009年“城投債”規(guī)模迅速膨脹——2005年至2008年底的4年間,,“城投債”的發(fā)行總量只有1585億元,,而在2009年的前8?jìng)(gè)月,“城投債”共計(jì)發(fā)放了64只,,融資845.5億元,。 ——平臺(tái)公司直接貸款。2009年初,,面對(duì)全球經(jīng)濟(jì)衰退的嚴(yán)重形勢(shì),,中國(guó)提出“保八”增長(zhǎng)目標(biāo),隨后出臺(tái)兩年4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃,。央行和銀監(jiān)會(huì)也在2009年3月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》,,提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái),發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具,,拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”,。此文一出,地方政府長(zhǎng)期以來(lái)幾乎永無(wú)止境的資金需求終于有機(jī)會(huì)得到滿(mǎn)足,;國(guó)有銀行體系在各地的分支機(jī)構(gòu),,在“盡職免責(zé)”的授意下,自從上市改制以來(lái),,終于再次迎來(lái)了大規(guī)模放貸的熱潮,。各地名目繁多的地方融資平臺(tái)呈幾何級(jí)增長(zhǎng)。不僅是在傳統(tǒng)的交通運(yùn)輸,、城市建設(shè),、土地儲(chǔ)備、國(guó)資經(jīng)營(yíng)等領(lǐng)域,,各級(jí)政府成立了融資平臺(tái),,有的還發(fā)展到第三產(chǎn)業(yè),如文化等領(lǐng)域,。長(zhǎng)期以來(lái),,在“嚴(yán)把信貸和土地兩個(gè)閘門(mén)”的宏觀調(diào)控政策下被抑制的地方投資,終于迎來(lái)了一場(chǎng)空前的盛宴,。與前面所提到的羞答答的市政債券,、打捆貸款、銀信政合作和城投債相比,,銀行借貸資金在各級(jí)政府體系與國(guó)有銀行體系之間,,形成一個(gè)特有管道。一方急于放貸,,一方急著搞項(xiàng)目,頓時(shí)交投兩旺,,場(chǎng)面盛大,。
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