首都成為“首堵”,，長時間里一直是人們對北京交通擁堵的諷喻,。時近年底，懸念已久的北京治堵新策終于面世,。其中,，“公交優(yōu)先”所面臨的尷尬，體現(xiàn)在交通和城市規(guī)劃的方方面面,。在有限的交通資源下,，真正面臨大考的是政府的管理智慧。
“交通不是一個技術(shù)問題,，它是一個政治問題”
首都成為“首堵”,，長時間里一直是人們對北京交通擁堵的諷喻。時近年底，懸念已久的北京治堵新策終于面世,。12月13日,，《北京市關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)首都交通科學(xué)發(fā)展加大力度緩解交通擁堵工作的意見(征求意見稿)》公開征求意見。
這已是北京歷史上的第三輪治堵行動,。此前,，先有上世紀(jì)末以“大修大建”為主導(dǎo)的思路，后有至2004年轉(zhuǎn)向為大規(guī)模增加軌道交通建設(shè)與公交服務(wù)供給的第二輪治堵,。
新一輪治堵方案相當(dāng)全面,。新方案第一部分即提出,，“進(jìn)一步完善城市規(guī)劃,，疏解中心城功能和人口”；接著又提出“全面推進(jìn)中心城干道路網(wǎng)系統(tǒng)建設(shè)”“加大優(yōu)先發(fā)展公共交通力度,，鼓勵公交出行”,，種種措施均指向北京城市規(guī)劃“單中心+環(huán)線”結(jié)構(gòu)痼疾。
但這些措施似曾相識——“要發(fā)展新城”“不要再攤大餅”的聲音在近20年北京市的城市規(guī)劃和“治堵”措施中,，曾被多次提及,。
“都是老生常談了�,！敝袊缈圃撼鞘邪l(fā)展與環(huán)境研究所所長潘家華對本刊記者說,，
“如果不在城市規(guī)劃上下‘狠手’進(jìn)行‘治本’，北京的擁堵現(xiàn)象將永遠(yuǎn)無法解決,�,！�
仍是“治標(biāo)”方案
新方案的做法更多是在既有城市格局下進(jìn)行技術(shù)性改良。一方面從管理需求角度著手,，大力發(fā)展公交,；另一方面從平衡供需角度出發(fā)，著力于交通設(shè)施的供給
時至今日,，越來越多的人認(rèn)識到,，北京擁堵的根源在于“攤大餅”式的城市結(jié)構(gòu)——即北京的城市建設(shè)，以紫禁城為中心環(huán)狀向外擴(kuò)張,，行政,、金融、商業(yè)機(jī)構(gòu)高度集中,，造成交通擁堵等一系列“大城市病”,。
曾經(jīng)有過機(jī)會避開這個陷阱。建國初期,，建筑學(xué)家梁思成和陳占祥合作完成的北京城規(guī)劃方案(史稱“梁陳方案”),，核心就是摒棄“單中心”的城市結(jié)構(gòu)。兩位足跡踏遍歐美的建筑學(xué)家看到了發(fā)達(dá)國家走過的彎路：在“單中心”結(jié)構(gòu)下，城市功能過度集中于市中心區(qū)內(nèi),，一系列問題隨之產(chǎn)生,。
只是，“梁陳方案”不幸敗給了蘇聯(lián)專家的“單中心”方案,，北京城今日的“堵”局自那時便埋下禍根,。
此后，北京城繞著最初的圓心,，不斷修建快速環(huán)路,，構(gòu)造了一個個“同心圓”。但修路的速度遠(yuǎn)不及汽車的增幅,，每一條環(huán)路開通不久,，就會被人戲稱為“露天停車場”；而在這種“小汽車優(yōu)先”“公路優(yōu)先”的模式之下,，公交系統(tǒng)發(fā)展滯后,，交通壓力長期無法緩解。
此次北京治堵新政,，自然考慮到了城市規(guī)劃問題,。從方案文本看，“優(yōu)化調(diào)整城市功能布局”,，在次序上位居首要,，但所占篇幅不到十分之一。具體措施只有三點：全面實施《北京城市總體規(guī)劃(2004—2020)》,；編制實施《北京市交通運輸綜合規(guī)劃》,，落實公交場站、公共停車場等交通基礎(chǔ)設(shè)施用地,；全面落實配套交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃,。
其中，作為首要措施的《北京城市總體規(guī)劃(2004-2020)》,，早在2005年1月12日,，便在國務(wù)院第七十七次常務(wù)會議上通過。變“單中心”為“多中心”,，確定“兩軸－兩帶－多中心”的城市空間結(jié)構(gòu),，是這一規(guī)劃的靈魂。
落實多中心規(guī)劃,，各界已有共識,。北京原有城市規(guī)劃和道路建設(shè)已達(dá)到承載能力的極限，多年來的單中心發(fā)展模式,，使得承擔(dān)過多功能的中心城不堪重負(fù),，而新城建設(shè)僅分擔(dān)居住功能，事實上增加了人們的出行成本。
問題是,，在過去的五年里,，“這個規(guī)劃一制訂出來，似乎就被人遺忘了,�,！毙氯A社高級記者、城市建設(shè)專家王軍對本刊記者說,。上世紀(jì)末北京建立的幾個衛(wèi)星城——望京,、回龍觀、天通苑,、通州,，直到今天依然是“睡城”，并且多了個稱呼——“堵城”,。
鑒于此,，新方案更多的做法是在既有的城市格局下進(jìn)行技術(shù)性改良。一系列措施,，事實上從兩個方向延續(xù)了北京過去的治堵思路。一個方向是從管理需求的角度著手,，通過大力發(fā)展公交,，鼓勵公交出行、綠色出行,。這得到了諸多專家肯定,。中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院總規(guī)劃師楊保軍表示，特大城市的交通擁堵是個痼疾,，主要的緩解方式還是要依賴北京地鐵的發(fā)展,。就現(xiàn)有的方案看來，“各種公共交通的協(xié)調(diào)合作還重視不夠”,。
另一個方向則仍是從平衡供需的角度出發(fā),，著力于交通設(shè)施的供給。方案提出,，將開放使用地下環(huán)廊,，開建東西二環(huán)地下隧道，打通400公里微循環(huán)路并升級478公里高速公路,。此外,，中心城將增5萬個公共停車位，全市增加20萬個基本停車位和3萬個駐車換乘停車位,。
不過,，新建的道路資源將如何分配，此版方案尚無明確表示。在王軍看來,，如果在道路的分配上不能下定決心,，做到公交優(yōu)先，仍然是每種交通方式(小汽車,、公交車,、步行)都要發(fā)展，妥協(xié)之下的緩堵效果必然有限,。
加大供應(yīng)的同時,，方案亦對需求做出限制。其主要措施,，并非事前坊間所流傳的那樣“激進(jìn)”,。
或許與此前民眾的普遍反彈有關(guān)，新政對限制性的措施的表述十分保守：一是用錯時停車,、彈性工作制等方式分流需求,，二是采取具體的管制措施，“十二五”期間,，北京市各級黨政機(jī)關(guān),、全額撥款事業(yè)單位不再增加公務(wù)用車指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上,，“合理調(diào)控單位和個人年度小客車增長速度”,；與此同時，方案提出將在“必要時”,，實施重點交通擁堵路段高峰時段機(jī)動車單雙號行駛措施,，并研究重點擁堵路段或區(qū)域交通擁堵收費，“擇機(jī)實施”,。
兩個方向的舉措同時用力,，更需要大規(guī)模的資金投入。據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹,，修建1公里地鐵需要投資6億元,，在2010年，北京在建地鐵已經(jīng)達(dá)到307.5公里,，僅建設(shè)一項的投入即超千億元,；而自2007年北京市實行低票價政策后，政府每年要對公交地鐵公司的運營補(bǔ)貼每年超過百億元,。
在既有城市格局下,，新方案既倡導(dǎo)公交優(yōu)先，又要兼顧汽車產(chǎn)業(yè)利益和社會用車需求,。多種努力疊加,，在大規(guī)模增加公交系統(tǒng)建設(shè)投入的同時,，仍給予機(jī)動車發(fā)展很大空間。中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長潘家華對本刊記者表示,，“這個治堵方案放棄了‘治本’,，仍然只是一個‘治標(biāo)’方案�,！�
“公交先行”難治結(jié)構(gòu)痼疾
在一些交通規(guī)劃學(xué)者眼中,，當(dāng)前北京環(huán)形和放射線的結(jié)構(gòu)，是加劇擁堵的主因
回顧上兩輪治堵歷程,，資金投入亦不可謂不充沛,，但成效最終總被日益龐大的車流迅速抵消。
清華大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系學(xué)者馬強(qiáng)介紹,，政府部門最初的治堵思路緊緊圍繞著供求展開,，政策方向多在道路建設(shè)上，大規(guī)模道路拓寬擴(kuò)建和立交工程隨即啟動,。
但道路發(fā)展的速度,，遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上機(jī)動車增長的速度。中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院公共政策與安全研究所教授毛壽龍分析說：“城市道路都是免費提供的,，道路修到哪里,，哪里的房地產(chǎn)就增值，那里的人流,、物流和資金流就密集,，直到交通擁擠的邊際成本抵消了開車去那里的邊際收益為止�,！�
擁堵程度不斷挑戰(zhàn)北京居民的承受底線。家住北京北郊天通苑的謝女士告訴本刊記者,，過去她從家開車到北二環(huán)上班,，僅需40分鐘。今年初,，變成了一個小時,；到了年底，則需要一小時二十分鐘,。
民怨沸騰之際,，《北京交通發(fā)展綱要(2004-2020)》年出臺。其后北京政府每年都發(fā)布一個治堵的具體工作方案,。在整個新體系中,，著重發(fā)展公共交通的思路被反復(fù)強(qiáng)調(diào)。
馬強(qiáng)介紹,，這標(biāo)志著北京治堵的思路,，從大修大建轉(zhuǎn)向引導(dǎo)人們出行方式改變,，從增加供給向需求管理轉(zhuǎn)變。公交引導(dǎo)的思路一直延續(xù)至今,，也成為此輪新政的主導(dǎo)思想,。
2004年后情況有明顯改觀�,！笆晃濉逼陂g,，北京提出公共交通投資占交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總投資比例達(dá)到45%。到2009年,，北京公共交通投資427.4億元,，占總投資的比例達(dá)70%，并在2010年繼續(xù)維持高比例,。
借勢奧運會,，北京地鐵的修建速度大大提升。到2010年,，北京已有12條地鐵線路同時在建,。
路面公共交通也有顯著發(fā)展。大容量快速公交開始引入,，運營時間加長,，早晚高峰發(fā)車時間縮短，增加運營車輛及線路,。
此外,，北京自2007年開始實行低票價政策，地鐵全網(wǎng)均為2元優(yōu)惠票價,，公交車也給予二折到四折的優(yōu)惠,。
到2009年，北京市民公交出行比例達(dá)到38.9%,，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于“十五”末的28.1%,。高峰時段，地鐵部分路段滿載率已達(dá)120%至140%,。但是,，北京城擁堵的局面仍然未見明顯改觀。
這種局面,，被學(xué)者看作是當(dāng)初發(fā)展思路錯誤釀成的苦果,。自建國初放棄“梁陳方案”的規(guī)劃后，北京便一直以“單中心”結(jié)構(gòu)發(fā)展,。2001年之后,，北京城市建成區(qū)面積迅速擴(kuò)張，道路里程和面積大幅增長,，單中心的向心式城市格局和環(huán)狀加放射狀道路網(wǎng)形式基本形成,。
在一些交通規(guī)劃學(xué)者眼中,，當(dāng)前北京環(huán)形和放射線的“集聚式”道路結(jié)構(gòu)，是加劇擁堵的主因,。馬強(qiáng)指出,，在主干道路面保持暢通的同時，嚴(yán)重影響主路通行速度和通行能力,�,！白铋_始修環(huán)路的時候，是以為能夠通過這些快速路解決擁堵問題,�,！睏畋＼娬f，“但后來,，事實證明,，這樣的發(fā)展方式解決不了問題�,！�
分散式,、分流式的道路規(guī)劃有助于交通流量的疏散，但既定規(guī)劃的調(diào)整,，需要系統(tǒng)性大手術(shù),，難度可想而知。
北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院專家撰文指出：隨著交通需求總量的增長,、質(zhì)量的提高,，單純依靠增加設(shè)施供給不僅不能有效緩解交通擁堵，相反會促使交通系統(tǒng)向惡性循環(huán)方向發(fā)展,。
規(guī)劃布局積弊
考察過很多國家規(guī)劃體制的楊保軍說,，“好像沒有哪個國家的部門分割像中國這么厲害”
似乎總有什么“死結(jié)”讓交通規(guī)劃和城市規(guī)劃的措施屢屢失效，讓固有的模式難以改變,。中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院總規(guī)劃師楊保軍對本刊記者說：“北京治堵的最大障礙,，不是錢的障礙，是體制障礙,。”
在楊保軍來看,，交通是一個系統(tǒng)工程,，從全世界大城市看，城市交通的戰(zhàn)略意圖要明確,。對于中國的大城市,，一定要公交優(yōu)先。而對于北京而言,，最需重點發(fā)展的公共交通工具是地鐵,。
北京直到很晚才意識到這一點,。北京的地鐵始建于1965年，是全國最早的,，但在2002年之前的37年里,，北京一直只有兩條地鐵�,！叭绻旬�(dāng)初用來修環(huán)城快速路的資金用來修地鐵,，北京不會是今天這個樣子�,！�
需要反思的是,，為什么環(huán)城快速路的積弊早已顯現(xiàn)，對這一模式的修正卻姍姍來遲,。楊保軍指出,，多年來，城市規(guī)劃專家不斷呼吁改變這一既有模式,，始終受到產(chǎn)業(yè)界的反對,。而更大的問題在于，多種決策之間相互隔離,，使得原有的積弊難以得到迅速反饋和調(diào)整,。
以交通規(guī)劃和城市規(guī)劃為例。楊保軍指出,，交通規(guī)劃和城市總體規(guī)劃應(yīng)該是“相互反饋,、相互銜接、相互完善”的,。
“規(guī)劃布局決定了交通出行的特征和強(qiáng)度,。同樣蓋一座樓，6層樓和16層樓帶來的出行方式應(yīng)該是不一樣的,�,！睏畋＼娬f，“正確的做法是,，先有一個規(guī)劃布局的方案,，規(guī)劃中有一個路網(wǎng)系統(tǒng)，交通規(guī)劃師會根據(jù)這個規(guī)劃布局和路網(wǎng)系統(tǒng)等測算出一個相對科學(xué)的結(jié)論,，評價出將來的交通狀況,，哪條路會堵，哪條路不會堵,，哪條路車輛不多,。此后再進(jìn)入模型預(yù)算檢驗，繼續(xù)發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行優(yōu)化,。如此不斷反饋,、協(xié)調(diào),，最后會出現(xiàn)一個相對優(yōu)化的方案�,！�
不過,，這個理想狀態(tài)的前提是，不同部門之間的溝通協(xié)作,�,！斑@是中國當(dāng)前最大的問題�,！睏畋＼娬f,。
協(xié)調(diào)不暢有很多表現(xiàn)形式。楊保軍舉例說,，為什么西直門站換乘那么難,，就是因為13號線和2號線分屬不同的施工單位和建設(shè)主體，“各管各的”,；北京火車站換乘地鐵為何不能直接從地下通行,，也因由不同部門管理。
楊保軍遇到的最突出例子是上海的虹橋樞紐工程,。在他的最初設(shè)計中,，機(jī)場、地鐵,、磁懸浮的連接遵循的“最短換乘原則”,。但對這個方案，各方都不同意,�,！暗罔F部門就提出，修地鐵總是要圈一塊地,，表明那是我的地盤,，那樣才會安全�,！睏畋＼娬f,，“就因為部門之間的協(xié)調(diào)難題，我們很難做到‘零換乘交通樞紐’,�,！�
考察過很多國家規(guī)劃體制的楊保軍說，“好像沒有哪個國家的部門分割像中國這么厲害,。”
北京新城發(fā)展滯后同樣與體制障礙有關(guān),。王軍用各個區(qū)“各自為政”來解釋老城內(nèi)的不斷“折騰”,。他在一次演講中說：“每個城區(qū)都占一點,，都想發(fā)展‘中央商務(wù)區(qū)’，結(jié)局就是每個城區(qū)都膨脹,，最后是整個城市的膨脹,。”
楊保軍還指出,，新城的發(fā)展,，需要依賴政府的行政力量與市場的“馬太效應(yīng)”抗衡。
“市場只遵循‘馬太效應(yīng)’,，只會往富裕的地方集中,，北京‘南貧北富’的格局形成就與此有關(guān)。要想發(fā)展新城,，需要政府將優(yōu)質(zhì)的公共資源配置到那里,，以此吸引市場進(jìn)入�,！睏畋＼娬f,，“我們現(xiàn)在要發(fā)展的幾個新城，你可能看到地鐵已經(jīng)修過去了,，但是好的醫(yī)院和學(xué)校建過去了嗎,？如果沒有，就說明政府做得還不夠,�,！�
需要什么樣的城市？
“北京的地界上有很多國家部委,、軍隊,，這些利益都很難協(xié)調(diào)。很多方案沒法實現(xiàn)”
首都變成
“首堵”并非中國特色,。
據(jù)王軍介紹,，“二戰(zhàn)”快結(jié)束時，倫敦市中心擁堵著1000多萬人口,，大城市的諸多弊病都出現(xiàn)了,。當(dāng)時的倫敦市政府推行了一個“大倫敦計劃”，用了半個世紀(jì)時間,，把市中心區(qū)的人減少將近一半,，在距離中心區(qū)大概五六十公里的郊區(qū)規(guī)劃了十多個新城。但這些新城沒有變成望京,、回龍觀這樣僅僅是睡覺的地方,。“市中心區(qū)的就業(yè)場所也搬了過去，CBD搬過去了,，不像北京,，用東方廣場把人都轟出去�,！蓖踯娬f,。
另一個被王軍津津樂道的成功案例，是哥倫比亞首都波哥大的故事,。1998年至2001年,，波哥大的前任市長恩里克·佩那羅舍將這個800萬人口的城市從無望的交通擁堵中解救出來。
在恩里克的領(lǐng)導(dǎo)下,，波哥大建設(shè)了一個快速公交系統(tǒng)(BRT),、拉丁美洲規(guī)模最大的自行車道路網(wǎng)絡(luò)(全長250公里)、世界最長的步行街(全長17公里),、通往城市最貧窮地區(qū)的數(shù)百公里長的人行道,、1000多個新建或改建的公園。每年有兩個工作日,，禁止私家車進(jìn)入全市3.5萬公頃的范圍,。
王軍在所著《采訪本上的城市》一書中，記下了市長恩里克在2006年曼哈頓交通政策會議上的一次演講：“在波哥大,，我們選擇建設(shè)一個為人民的城市,，而不是為汽車的城市。為汽車而造的城市必將因擁堵和不安全的街道而承載痛苦,，并提供可憐的就業(yè)機(jī)會,。我們?nèi)《模墙o我們的市民可享受的公共空間和空前的出行條件,�,！�
“今天，我們不是在談?wù)摻煌▎栴},。我們真正在談?wù)摰氖�,，我們需要什么樣的城市？我們必須作一個集體的決定來回答我們要怎樣組織我們的生活,。交通不是一個技術(shù)問題,，它是一個政治問題�,！痹谕踯娍磥�,，北京完全可以從波哥大的經(jīng)驗中汲取經(jīng)驗，“比如,，長安街有十條車道,，將六條都分配給公共交通,，這并不太難�,！�
楊保軍稱波哥大的做法為“置之死地而后生”,。“波哥大的做法是人民投票選擇的結(jié)果,。在這個政策實施之初經(jīng)歷了‘陣痛’，因為留給小汽車的車道變少了,。一開始,，道路變得更加擁堵，而不是改善,。但是漸漸的,，政策引導(dǎo)人們作出了選擇，逐漸實現(xiàn)了平衡,�,！�
但在他看來，這個辦法在北京很難實現(xiàn),，原因在于,，“北京的事情，并不是北京市說了算,。北京的地界上有很多國家部委,、軍隊，這些利益都很難協(xié)調(diào),。很多方案沒法實現(xiàn),。”他說,。
潘家華也指出,，中國的集權(quán)思想和行政權(quán)力導(dǎo)致資源高度壟斷。比如,，各大部委機(jī)關(guān)均在長安街附近,，中國最好的醫(yī)院如協(xié)和醫(yī)院等都在東城區(qū)，中國最好的高校如北大,、清華都集中在海淀區(qū)中關(guān)村……對這些機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)都超出了北京市的能力范圍,。
“居然將國家大劇院建在天安門附近，這個龐然大物每天有幾千,、幾萬人進(jìn)出,，不堵車才怪！”潘家華對本刊記者說,。
一位不愿透露姓名的專家對本刊記者表示,，對于北京治堵，中央一直沒有表態(tài)過，但“這次表了態(tài),，也是因為問題實在太嚴(yán)重,，再不管就癱瘓了”
。
很多人注意到,，此次《意見(征求意見稿)》要求,，“‘十二五’期間，北京市各級黨政機(jī)關(guān),、全額撥款事業(yè)單位不再增加公務(wù)用車指標(biāo)”,。不過，對于用車數(shù)量更為龐大的國家部委,，這個意見未作規(guī)定,。