首都成為“首堵”，長(zhǎng)時(shí)間里一直是人們對(duì)北京交通擁堵的諷喻,。時(shí)近年底,，懸念已久的北京治堵新策終于面世。其中,，“公交優(yōu)先”所面臨的尷尬,，體現(xiàn)在交通和城市規(guī)劃的方方面面。在有限的交通資源下,，真正面臨大考的是政府的管理智慧,。
“交通不是一個(gè)技術(shù)問題，它是一個(gè)政治問題”
首都成為“首堵”,，長(zhǎng)時(shí)間里一直是人們對(duì)北京交通擁堵的諷喻,。時(shí)近年底，懸念已久的北京治堵新策終于面世,。12月13日,，《北京市關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)首都交通科學(xué)發(fā)展加大力度緩解交通擁堵工作的意見(征求意見稿)》公開征求意見。
這已是北京歷史上的第三輪治堵行動(dòng),。此前,，先有上世紀(jì)末以“大修大建”為主導(dǎo)的思路，后有至2004年轉(zhuǎn)向?yàn)榇笠?guī)模增加軌道交通建設(shè)與公交服務(wù)供給的第二輪治堵,。
新一輪治堵方案相當(dāng)全面,。新方案第一部分即提出，“進(jìn)一步完善城市規(guī)劃,，疏解中心城功能和人口”,；接著又提出“全面推進(jìn)中心城干道路網(wǎng)系統(tǒng)建設(shè)”“加大優(yōu)先發(fā)展公共交通力度，鼓勵(lì)公交出行”,，種種措施均指向北京城市規(guī)劃“單中心+環(huán)線”結(jié)構(gòu)痼疾,。
但這些措施似曾相識(shí)——“要發(fā)展新城”“不要再攤大餅”的聲音在近20年北京市的城市規(guī)劃和“治堵”措施中，曾被多次提及,。
“都是老生常談了,。”中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長(zhǎng)潘家華對(duì)本刊記者說,，
“如果不在城市規(guī)劃上下‘狠手’進(jìn)行‘治本’,，北京的擁堵現(xiàn)象將永遠(yuǎn)無法解決�,！�
仍是“治標(biāo)”方案
新方案的做法更多是在既有城市格局下進(jìn)行技術(shù)性改良,。一方面從管理需求角度著手,，大力發(fā)展公交；另一方面從平衡供需角度出發(fā),，著力于交通設(shè)施的供給
時(shí)至今日,，越來越多的人認(rèn)識(shí)到，北京擁堵的根源在于“攤大餅”式的城市結(jié)構(gòu)——即北京的城市建設(shè),，以紫禁城為中心環(huán)狀向外擴(kuò)張,，行政、金融,、商業(yè)機(jī)構(gòu)高度集中,，造成交通擁堵等一系列“大城市病”。
曾經(jīng)有過機(jī)會(huì)避開這個(gè)陷阱,。建國(guó)初期,，建筑學(xué)家梁思成和陳占祥合作完成的北京城規(guī)劃方案(史稱“梁陳方案”)，核心就是摒棄“單中心”的城市結(jié)構(gòu),。兩位足跡踏遍歐美的建筑學(xué)家看到了發(fā)達(dá)國(guó)家走過的彎路：在“單中心”結(jié)構(gòu)下,，城市功能過度集中于市中心區(qū)內(nèi)，一系列問題隨之產(chǎn)生,。
只是,，“梁陳方案”不幸敗給了蘇聯(lián)專家的“單中心”方案，北京城今日的“堵”局自那時(shí)便埋下禍根,。
此后,，北京城繞著最初的圓心，不斷修建快速環(huán)路,，構(gòu)造了一個(gè)個(gè)“同心圓”,。但修路的速度遠(yuǎn)不及汽車的增幅，每一條環(huán)路開通不久,，就會(huì)被人戲稱為“露天停車場(chǎng)”,；而在這種“小汽車優(yōu)先”“公路優(yōu)先”的模式之下，公交系統(tǒng)發(fā)展滯后,，交通壓力長(zhǎng)期無法緩解,。
此次北京治堵新政，自然考慮到了城市規(guī)劃問題,。從方案文本看,，“優(yōu)化調(diào)整城市功能布局”，在次序上位居首要,，但所占篇幅不到十分之一。具體措施只有三點(diǎn)：全面實(shí)施《北京城市總體規(guī)劃(2004—2020)》,；編制實(shí)施《北京市交通運(yùn)輸綜合規(guī)劃》,，落實(shí)公交場(chǎng)站,、公共停車場(chǎng)等交通基礎(chǔ)設(shè)施用地；全面落實(shí)配套交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃,。
其中,，作為首要措施的《北京城市總體規(guī)劃(2004-2020)》，早在2005年1月12日,，便在國(guó)務(wù)院第七十七次常務(wù)會(huì)議上通過,。變“單中心”為“多中心”，確定“兩軸－兩帶－多中心”的城市空間結(jié)構(gòu),，是這一規(guī)劃的靈魂,。
落實(shí)多中心規(guī)劃，各界已有共識(shí),。北京原有城市規(guī)劃和道路建設(shè)已達(dá)到承載能力的極限,，多年來的單中心發(fā)展模式，使得承擔(dān)過多功能的中心城不堪重負(fù),，而新城建設(shè)僅分擔(dān)居住功能,，事實(shí)上增加了人們的出行成本。
問題是,，在過去的五年里,，“這個(gè)規(guī)劃一制訂出來，似乎就被人遺忘了,�,！毙氯A社高級(jí)記者、城市建設(shè)專家王軍對(duì)本刊記者說,。上世紀(jì)末北京建立的幾個(gè)衛(wèi)星城——望京,、回龍觀、天通苑,、通州,，直到今天依然是“睡城”，并且多了個(gè)稱呼——“堵城”,。
鑒于此,，新方案更多的做法是在既有的城市格局下進(jìn)行技術(shù)性改良。一系列措施,，事實(shí)上從兩個(gè)方向延續(xù)了北京過去的治堵思路,。一個(gè)方向是從管理需求的角度著手，通過大力發(fā)展公交,，鼓勵(lì)公交出行,、綠色出行。這得到了諸多專家肯定,。中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師楊保軍表示,，特大城市的交通擁堵是個(gè)痼疾,，主要的緩解方式還是要依賴北京地鐵的發(fā)展。就現(xiàn)有的方案看來,，“各種公共交通的協(xié)調(diào)合作還重視不夠”,。
另一個(gè)方向則仍是從平衡供需的角度出發(fā)，著力于交通設(shè)施的供給,。方案提出,，將開放使用地下環(huán)廊，開建東西二環(huán)地下隧道,，打通400公里微循環(huán)路并升級(jí)478公里高速公路,。此外，中心城將增5萬(wàn)個(gè)公共停車位,，全市增加20萬(wàn)個(gè)基本停車位和3萬(wàn)個(gè)駐車換乘停車位,。
不過，新建的道路資源將如何分配,，此版方案尚無明確表示,。在王軍看來，如果在道路的分配上不能下定決心,，做到公交優(yōu)先,，仍然是每種交通方式(小汽車、公交車,、步行)都要發(fā)展,，妥協(xié)之下的緩堵效果必然有限。
加大供應(yīng)的同時(shí),，方案亦對(duì)需求做出限制,。其主要措施，并非事前坊間所流傳的那樣“激進(jìn)”,。
或許與此前民眾的普遍反彈有關(guān),，新政對(duì)限制性的措施的表述十分保守：一是用錯(cuò)時(shí)停車、彈性工作制等方式分流需求,，二是采取具體的管制措施,，“十二五”期間，北京市各級(jí)黨政機(jī)關(guān),、全額撥款事業(yè)單位不再增加公務(wù)用車指標(biāo),。在此基礎(chǔ)上，“合理調(diào)控單位和個(gè)人年度小客車增長(zhǎng)速度”,；與此同時(shí),，方案提出將在“必要時(shí)”，實(shí)施重點(diǎn)交通擁堵路段高峰時(shí)段機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)行駛措施，并研究重點(diǎn)擁堵路段或區(qū)域交通擁堵收費(fèi),，“擇機(jī)實(shí)施”,。
兩個(gè)方向的舉措同時(shí)用力,，更需要大規(guī)模的資金投入,。據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，修建1公里地鐵需要投資6億元,，在2010年,，北京在建地鐵已經(jīng)達(dá)到307.5公里，僅建設(shè)一項(xiàng)的投入即超千億元,；而自2007年北京市實(shí)行低票價(jià)政策后,，政府每年要對(duì)公交地鐵公司的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼每年超過百億元。
在既有城市格局下,，新方案既倡導(dǎo)公交優(yōu)先,，又要兼顧汽車產(chǎn)業(yè)利益和社會(huì)用車需求。多種努力疊加,，在大規(guī)模增加公交系統(tǒng)建設(shè)投入的同時(shí),，仍給予機(jī)動(dòng)車發(fā)展很大空間。中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長(zhǎng)潘家華對(duì)本刊記者表示,，“這個(gè)治堵方案放棄了‘治本’,，仍然只是一個(gè)‘治標(biāo)’方案�,！�
“公交先行”難治結(jié)構(gòu)痼疾
在一些交通規(guī)劃學(xué)者眼中,，當(dāng)前北京環(huán)形和放射線的結(jié)構(gòu)，是加劇擁堵的主因
回顧上兩輪治堵歷程,，資金投入亦不可謂不充沛,，但成效最終總被日益龐大的車流迅速抵消。
清華大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系學(xué)者馬強(qiáng)介紹,，政府部門最初的治堵思路緊緊圍繞著供求展開,，政策方向多在道路建設(shè)上，大規(guī)模道路拓寬擴(kuò)建和立交工程隨即啟動(dòng),。
但道路發(fā)展的速度,，遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上機(jī)動(dòng)車增長(zhǎng)的速度。中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院公共政策與安全研究所教授毛壽龍分析說：“城市道路都是免費(fèi)提供的,，道路修到哪里,，哪里的房地產(chǎn)就增值，那里的人流,、物流和資金流就密集,，直到交通擁擠的邊際成本抵消了開車去那里的邊際收益為止。”
擁堵程度不斷挑戰(zhàn)北京居民的承受底線,。家住北京北郊天通苑的謝女士告訴本刊記者,，過去她從家開車到北二環(huán)上班，僅需40分鐘,。今年初,，變成了一個(gè)小時(shí)；到了年底,，則需要一小時(shí)二十分鐘,。
民怨沸騰之際，《北京交通發(fā)展綱要(2004-2020)》年出臺(tái),。其后北京政府每年都發(fā)布一個(gè)治堵的具體工作方案,。在整個(gè)新體系中，著重發(fā)展公共交通的思路被反復(fù)強(qiáng)調(diào),。
馬強(qiáng)介紹,，這標(biāo)志著北京治堵的思路，從大修大建轉(zhuǎn)向引導(dǎo)人們出行方式改變,，從增加供給向需求管理轉(zhuǎn)變,。公交引導(dǎo)的思路一直延續(xù)至今，也成為此輪新政的主導(dǎo)思想,。
2004年后情況有明顯改觀,。“十一五”期間,，北京提出公共交通投資占交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總投資比例達(dá)到45%,。到2009年，北京公共交通投資427.4億元,，占總投資的比例達(dá)70%,，并在2010年繼續(xù)維持高比例。
借勢(shì)奧運(yùn)會(huì),，北京地鐵的修建速度大大提升,。到2010年，北京已有12條地鐵線路同時(shí)在建,。
路面公共交通也有顯著發(fā)展,。大容量快速公交開始引入，運(yùn)營(yíng)時(shí)間加長(zhǎng),，早晚高峰發(fā)車時(shí)間縮短,，增加運(yùn)營(yíng)車輛及線路。
此外,，北京自2007年開始實(shí)行低票價(jià)政策,，地鐵全網(wǎng)均為2元優(yōu)惠票價(jià)，公交車也給予二折到四折的優(yōu)惠。
到2009年,，北京市民公交出行比例達(dá)到38.9%,，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于“十五”末的28.1%。高峰時(shí)段,，地鐵部分路段滿載率已達(dá)120%至140%,。但是，北京城擁堵的局面仍然未見明顯改觀,。
這種局面,，被學(xué)者看作是當(dāng)初發(fā)展思路錯(cuò)誤釀成的苦果。自建國(guó)初放棄“梁陳方案”的規(guī)劃后,，北京便一直以“單中心”結(jié)構(gòu)發(fā)展。2001年之后,，北京城市建成區(qū)面積迅速擴(kuò)張,，道路里程和面積大幅增長(zhǎng)，單中心的向心式城市格局和環(huán)狀加放射狀道路網(wǎng)形式基本形成,。
在一些交通規(guī)劃學(xué)者眼中,，當(dāng)前北京環(huán)形和放射線的“集聚式”道路結(jié)構(gòu)，是加劇擁堵的主因,。馬強(qiáng)指出,，在主干道路面保持暢通的同時(shí)，嚴(yán)重影響主路通行速度和通行能力,�,！白铋_始修環(huán)路的時(shí)候，是以為能夠通過這些快速路解決擁堵問題,�,！睏畋＼娬f，“但后來,，事實(shí)證明,，這樣的發(fā)展方式解決不了問題�,！�
分散式,、分流式的道路規(guī)劃有助于交通流量的疏散，但既定規(guī)劃的調(diào)整,，需要系統(tǒng)性大手術(shù),，難度可想而知。
北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院專家撰文指出：隨著交通需求總量的增長(zhǎng),、質(zhì)量的提高,，單純依靠增加設(shè)施供給不僅不能有效緩解交通擁堵，相反會(huì)促使交通系統(tǒng)向惡性循環(huán)方向發(fā)展。
規(guī)劃布局積弊
考察過很多國(guó)家規(guī)劃體制的楊保軍說,，“好像沒有哪個(gè)國(guó)家的部門分割像中國(guó)這么厲害”
似乎總有什么“死結(jié)”讓交通規(guī)劃和城市規(guī)劃的措施屢屢失效,，讓固有的模式難以改變。中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師楊保軍對(duì)本刊記者說：“北京治堵的最大障礙,，不是錢的障礙,，是體制障礙�,！�
在楊保軍來看,，交通是一個(gè)系統(tǒng)工程，從全世界大城市看,，城市交通的戰(zhàn)略意圖要明確,。對(duì)于中國(guó)的大城市，一定要公交優(yōu)先,。而對(duì)于北京而言,，最需重點(diǎn)發(fā)展的公共交通工具是地鐵。
北京直到很晚才意識(shí)到這一點(diǎn),。北京的地鐵始建于1965年,，是全國(guó)最早的，但在2002年之前的37年里,，北京一直只有兩條地鐵,。“如果把當(dāng)初用來修環(huán)城快速路的資金用來修地鐵,，北京不會(huì)是今天這個(gè)樣子,。”
需要反思的是,，為什么環(huán)城快速路的積弊早已顯現(xiàn),，對(duì)這一模式的修正卻姍姍來遲。楊保軍指出,，多年來,，城市規(guī)劃專家不斷呼吁改變這一既有模式，始終受到產(chǎn)業(yè)界的反對(duì),。而更大的問題在于,，多種決策之間相互隔離，使得原有的積弊難以得到迅速反饋和調(diào)整,。
以交通規(guī)劃和城市規(guī)劃為例,。楊保軍指出，交通規(guī)劃和城市總體規(guī)劃應(yīng)該是“相互反饋,、相互銜接,、相互完善”的,。
“規(guī)劃布局決定了交通出行的特征和強(qiáng)度。同樣蓋一座樓,，6層樓和16層樓帶來的出行方式應(yīng)該是不一樣的,。”楊保軍說,，“正確的做法是,，先有一個(gè)規(guī)劃布局的方案，規(guī)劃中有一個(gè)路網(wǎng)系統(tǒng),，交通規(guī)劃師會(huì)根據(jù)這個(gè)規(guī)劃布局和路網(wǎng)系統(tǒng)等測(cè)算出一個(gè)相對(duì)科學(xué)的結(jié)論,，評(píng)價(jià)出將來的交通狀況，哪條路會(huì)堵,，哪條路不會(huì)堵,，哪條路車輛不多。此后再進(jìn)入模型預(yù)算檢驗(yàn),，繼續(xù)發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行優(yōu)化,。如此不斷反饋、協(xié)調(diào),，最后會(huì)出現(xiàn)一個(gè)相對(duì)優(yōu)化的方案�,！�
不過,，這個(gè)理想狀態(tài)的前提是，不同部門之間的溝通協(xié)作,�,！斑@是中國(guó)當(dāng)前最大的問題�,！睏畋＼娬f,。
協(xié)調(diào)不暢有很多表現(xiàn)形式。楊保軍舉例說,，為什么西直門站換乘那么難,，就是因?yàn)?3號(hào)線和2號(hào)線分屬不同的施工單位和建設(shè)主體，“各管各的”,；北京火車站換乘地鐵為何不能直接從地下通行,，也因由不同部門管理。
楊保軍遇到的最突出例子是上海的虹橋樞紐工程,。在他的最初設(shè)計(jì)中,，機(jī)場(chǎng)、地鐵,、磁懸浮的連接遵循的“最短換乘原則”,。但對(duì)這個(gè)方案,，各方都不同意�,！暗罔F部門就提出,，修地鐵總是要圈一塊地，表明那是我的地盤,，那樣才會(huì)安全,。”楊保軍說,，“就因?yàn)椴块T之間的協(xié)調(diào)難題,，我們很難做到‘零換乘交通樞紐’�,！�
考察過很多國(guó)家規(guī)劃體制的楊保軍說,，“好像沒有哪個(gè)國(guó)家的部門分割像中國(guó)這么厲害�,！�
北京新城發(fā)展滯后同樣與體制障礙有關(guān),。王軍用各個(gè)區(qū)“各自為政”來解釋老城內(nèi)的不斷“折騰”。他在一次演講中說：“每個(gè)城區(qū)都占一點(diǎn),，都想發(fā)展‘中央商務(wù)區(qū)’,，結(jié)局就是每個(gè)城區(qū)都膨脹，最后是整個(gè)城市的膨脹,�,！�
楊保軍還指出，新城的發(fā)展,，需要依賴政府的行政力量與市場(chǎng)的“馬太效應(yīng)”抗衡,。
“市場(chǎng)只遵循‘馬太效應(yīng)’，只會(huì)往富裕的地方集中,，北京‘南貧北富’的格局形成就與此有關(guān),。要想發(fā)展新城，需要政府將優(yōu)質(zhì)的公共資源配置到那里,，以此吸引市場(chǎng)進(jìn)入,。”楊保軍說,，“我們現(xiàn)在要發(fā)展的幾個(gè)新城,，你可能看到地鐵已經(jīng)修過去了，但是好的醫(yī)院和學(xué)校建過去了嗎,？如果沒有,，就說明政府做得還不夠�,！�
需要什么樣的城市,？
“北京的地界上有很多國(guó)家部委,、軍隊(duì)，這些利益都很難協(xié)調(diào),。很多方案沒法實(shí)現(xiàn)”
首都變成
“首堵”并非中國(guó)特色,。
據(jù)王軍介紹，“二戰(zhàn)”快結(jié)束時(shí),，倫敦市中心擁堵著1000多萬(wàn)人口,，大城市的諸多弊病都出現(xiàn)了。當(dāng)時(shí)的倫敦市政府推行了一個(gè)“大倫敦計(jì)劃”,，用了半個(gè)世紀(jì)時(shí)間,，把市中心區(qū)的人減少將近一半，在距離中心區(qū)大概五六十公里的郊區(qū)規(guī)劃了十多個(gè)新城,。但這些新城沒有變成望京,、回龍觀這樣僅僅是睡覺的地方�,！笆兄行膮^(qū)的就業(yè)場(chǎng)所也搬了過去,，CBD搬過去了，不像北京,，用東方廣場(chǎng)把人都轟出去,。”王軍說,。
另一個(gè)被王軍津津樂道的成功案例,，是哥倫比亞首都波哥大的故事。1998年至2001年,，波哥大的前任市長(zhǎng)恩里克·佩那羅舍將這個(gè)800萬(wàn)人口的城市從無望的交通擁堵中解救出來。
在恩里克的領(lǐng)導(dǎo)下,，波哥大建設(shè)了一個(gè)快速公交系統(tǒng)(BRT),、拉丁美洲規(guī)模最大的自行車道路網(wǎng)絡(luò)(全長(zhǎng)250公里)、世界最長(zhǎng)的步行街(全長(zhǎng)17公里),、通往城市最貧窮地區(qū)的數(shù)百公里長(zhǎng)的人行道,、1000多個(gè)新建或改建的公園。每年有兩個(gè)工作日,，禁止私家車進(jìn)入全市3.5萬(wàn)公頃的范圍,。
王軍在所著《采訪本上的城市》一書中，記下了市長(zhǎng)恩里克在2006年曼哈頓交通政策會(huì)議上的一次演講：“在波哥大,，我們選擇建設(shè)一個(gè)為人民的城市,，而不是為汽車的城市。為汽車而造的城市必將因擁堵和不安全的街道而承載痛苦,，并提供可憐的就業(yè)機(jī)會(huì),。我們?nèi)《�,，是給我們的市民可享受的公共空間和空前的出行條件�,！�
“今天,，我們不是在談?wù)摻煌▎栴}。我們真正在談?wù)摰氖�,，我們需要什么樣的城市,？我們必須作一個(gè)集體的決定來回答我們要怎樣組織我們的生活。交通不是一個(gè)技術(shù)問題,，它是一個(gè)政治問題,。”在王軍看來,，北京完全可以從波哥大的經(jīng)驗(yàn)中汲取經(jīng)驗(yàn),，“比如，長(zhǎng)安街有十條車道,，將六條都分配給公共交通,，這并不太難�,！�
楊保軍稱波哥大的做法為“置之死地而后生”,。“波哥大的做法是人民投票選擇的結(jié)果,。在這個(gè)政策實(shí)施之初經(jīng)歷了‘陣痛’,，因?yàn)榱艚o小汽車的車道變少了。一開始,，道路變得更加擁堵,，而不是改善。但是漸漸的,，政策引導(dǎo)人們作出了選擇,，逐漸實(shí)現(xiàn)了平衡�,！�
但在他看來,，這個(gè)辦法在北京很難實(shí)現(xiàn)，原因在于,，“北京的事情,，并不是北京市說了算。北京的地界上有很多國(guó)家部委,、軍隊(duì),，這些利益都很難協(xié)調(diào)。很多方案沒法實(shí)現(xiàn),�,！彼f,。
潘家華也指出，中國(guó)的集權(quán)思想和行政權(quán)力導(dǎo)致資源高度壟斷,。比如,，各大部委機(jī)關(guān)均在長(zhǎng)安街附近，中國(guó)最好的醫(yī)院如協(xié)和醫(yī)院等都在東城區(qū),，中國(guó)最好的高校如北大,、清華都集中在海淀區(qū)中關(guān)村……對(duì)這些機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)都超出了北京市的能力范圍。
“居然將國(guó)家大劇院建在天安門附近,，這個(gè)龐然大物每天有幾千,、幾萬(wàn)人進(jìn)出，不堵車才怪,！”潘家華對(duì)本刊記者說,。
一位不愿透露姓名的專家對(duì)本刊記者表示，對(duì)于北京治堵,，中央一直沒有表態(tài)過,，但“這次表了態(tài)，也是因?yàn)閱栴}實(shí)在太嚴(yán)重,，再不管就癱瘓了”
,。
很多人注意到，此次《意見(征求意見稿)》要求,，“‘十二五’期間,，北京市各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、全額撥款事業(yè)單位不再增加公務(wù)用車指標(biāo)”,。不過,，對(duì)于用車數(shù)量更為龐大的國(guó)家部委，這個(gè)意見未作規(guī)定,。