|
《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例(征求意見稿)》(以下簡稱《條例(征求意見稿)》)前不久結(jié)束了征求意見階段,，這意味著該《實(shí)施條例(征求意見稿)》正式出臺(tái)已進(jìn)入了最后的倒計(jì)時(shí)。
然而,，這部即將出臺(tái)的國內(nèi)行政法規(guī)層面上的招標(biāo)采購實(shí)施細(xì)則，卻讓關(guān)注政府采購領(lǐng)域十幾年的資深執(zhí)業(yè)律師谷遼海連續(xù)幾天徹夜失眠,。
雖然,，他也振奮于《實(shí)施條例(征求意見稿)》出臺(tái)帶來的正效應(yīng)，比如,，未來我國公共市場所需的貨物,、工程和服務(wù)的獲取過程將有具體的操作規(guī)程，我國各級(jí)政府,、團(tuán)體組織,、事業(yè)單位、國有企業(yè)等部門自由裁量的采購行政權(quán)將會(huì)受到一定程度的約束等等,。但他同時(shí)認(rèn)為“這可能導(dǎo)致政府采購市場即將面臨重新‘洗牌’的混沌,。”
無論這一觀點(diǎn)能否獲得大多數(shù)人的認(rèn)可,，但他由此提出的《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的“磕絆”卻早為人所知,，且“久拖未決”。
國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長趙勇建議,，為了與政府采購方面的國際規(guī)則接軌,，使國內(nèi)工程建設(shè)領(lǐng)域中盡可能避免采供雙方的串標(biāo)，從而使有限的公共資金能夠得到充分有效利用,，我國立法部門必須盡快考慮《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購法》合二為一,。
內(nèi)容沖突：均有管轄權(quán)
“由于受各勢力集團(tuán)、利益群體的影響，各級(jí)政府所需的公共工程建設(shè)項(xiàng)目,，應(yīng)當(dāng)劃歸《招標(biāo)投標(biāo)法》管轄,，還是由《政府采購法》管轄，不論是立法還是實(shí)踐,，相關(guān)部門的爭執(zhí)過程長達(dá)近十年的時(shí)間,。”谷遼海說,。
2002年6月通過的《政府采購法》在采購程序方面盡管采取部分排除的方式,，但仍然還是沒有完全排除工程項(xiàng)目的管轄�,！皬牧⒎ú┺牡淖罱K妥協(xié)來看,，我國《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》對(duì)工程項(xiàng)目的采購均有管轄權(quán),，但相互之間的內(nèi)容是沖突的,。”
在他看來,，《實(shí)施條例(征求意見稿)》對(duì)現(xiàn)行《招標(biāo)投標(biāo)法》適用范圍所進(jìn)行的解釋,，可能使人們更加無法理解上位法的相關(guān)沖突。
依據(jù)我國2003年1月1日實(shí)施的《政府采購法》第二條規(guī)定,，適用這部法律獲取的采購標(biāo)的包括貨物,、工程和服務(wù)，而適用2000年1月1日實(shí)施的《招標(biāo)投標(biāo)法》獲取的采購標(biāo)的也包括貨物,、工程和服務(wù),。
“同樣都是在中華人民共和國境內(nèi)，同樣是在同一位階調(diào)整同樣的采購客體,，在兩部上位法調(diào)整同一采購標(biāo)的,，倘若存在沖突，究竟是應(yīng)援引舊法還是適用新法,，對(duì)于法律人來說,，這本來是不會(huì)發(fā)生任何爭議的�,！钡绻凑铡秾�(shí)施條例(征求意見稿)》的相關(guān)規(guī)定,，則應(yīng)當(dāng)援引《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，而不應(yīng)適用《政府采購法》有明確規(guī)定的內(nèi)容,。按照我國《立法法》的相關(guān)規(guī)定,，下位法必須服從上位法，《政府采購法》的強(qiáng)制性規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)玫綀?zhí)行,。
“在上位法有明確規(guī)定的情況下,，在具體實(shí)施過程中,，采購部門可能會(huì)遵循《實(shí)施條例(征求意見稿)》中的規(guī)定，也可能會(huì)執(zhí)行《政府采購法》的規(guī)定,，關(guān)鍵是看怎么樣對(duì)采購部門更為有利,。而對(duì)于行政執(zhí)法部門來看，也會(huì)出現(xiàn)多種多樣的處理結(jié)果,�,！�
或者，實(shí)踐部門也可能并不服從《政府采購法》的行為規(guī)范,，而完全有可能執(zhí)行《實(shí)施條例(征求意見稿)》所規(guī)定的內(nèi)容,。因?yàn)閲鴦?wù)院出臺(tái)的行政法規(guī)，在實(shí)踐中,，對(duì)于國家部委和地方政府職能部門的效力,，有時(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出上位法所應(yīng)具有的法律效力。谷遼海進(jìn)一步表示擔(dān)憂,。
監(jiān)管困境：統(tǒng)一監(jiān)管還是自行監(jiān)管
現(xiàn)行《政府采購法》管轄的采購人包括各級(jí)國家機(jī)關(guān),、事業(yè)單位、團(tuán)體組織,，原先在招標(biāo)采購過程中承擔(dān)自查自糾,、自行監(jiān)督職能的國家各個(gè)行業(yè)的部委辦局，凡是通過招標(biāo)采購方式獲取貨物,、工程和服務(wù)的采購標(biāo)的,，均屬于《政府采購法》管轄范圍，接受財(cái)政部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理,。
《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布十年后出來的《實(shí)施條例(征求意見稿)》，其第二條說明了我國《招標(biāo)投標(biāo)法》的適用范圍,，即：“招標(biāo)投標(biāo)法第二條所稱的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng),，是指采用招標(biāo)方式采購工程、貨物和服務(wù)的活動(dòng),�,！�
“此條款規(guī)定意味著，《實(shí)施條例(征求意見稿)》一旦獲得通過,，原先由《政府采購法》所監(jiān)管的工程,、貨物、服務(wù),，將改由各個(gè)采購人自行監(jiān)管,。”谷遼海進(jìn)一步解釋說,，國家發(fā)展改革委,、工業(yè)和信息化部,、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部等國家部委層面上的采購人,，計(jì)劃通過“招標(biāo)方式”獲取貨物,、工程和服務(wù)，這些采購標(biāo)的獲取過程中倘若存在違法亂紀(jì)活動(dòng),，那么依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定,，將由這些部門進(jìn)行自查自糾、自我監(jiān)管,，而財(cái)政部門則無權(quán)繼續(xù)實(shí)施“統(tǒng)一監(jiān)督管理”活動(dòng),，因?yàn)樾姓ㄒ?guī)已對(duì)“采購行政執(zhí)法權(quán)”進(jìn)行重組分配。
在執(zhí)行層面,，國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長趙勇提醒說,，由于目前政府采購的公信力不足，出現(xiàn)投訴質(zhì)疑事件后,，媒體和公眾的第一反應(yīng)往往就是“潛規(guī)則”等等,。而這時(shí)無論由政府部門自身進(jìn)行監(jiān)督或者行政復(fù)議，無論結(jié)論事實(shí)上是否公正,，人們都會(huì)感覺“不公正”,。
為此，他建議,，應(yīng)借鑒其他國家的成熟經(jīng)驗(yàn),，解決監(jiān)管方面遭遇的困境。比如,，美國專門設(shè)立聯(lián)邦會(huì)計(jì)總署(GeneralAccountingOffice,，GAO)為受理供應(yīng)商投訴的機(jī)構(gòu)，隸屬于國會(huì),，雇傭近30名資深政府采購法律專家,，履行政府預(yù)算支出和政府采購監(jiān)督管理職能。丹麥也設(shè)立有專門的公共采購申訴委員會(huì),，由4名法官和約15名相關(guān)專家組成,，負(fù)責(zé)處理政府采購領(lǐng)域的供應(yīng)商投訴。
它們的共同特點(diǎn)是：由一個(gè)專門的特殊機(jī)構(gòu)作為采購領(lǐng)域的救濟(jì)途徑,，該機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立于采購行為的實(shí)施者,，不僅可以解決解決利益沖突和公信力的問題，而且還可以避免由一般的法院審理帶來的專業(yè)性不足和處理效率低下問題,，提升解決爭議的效率和公正性,。趙勇說。
建議：兩法合二為一
不論是法律還是行政法規(guī),，立法首先應(yīng)當(dāng)明確其適用范圍,，即法律,、法規(guī)的效力范圍，在什么時(shí)間,、什么空間,、對(duì)什么人、對(duì)什么事,，產(chǎn)生法律效力,。
“協(xié)調(diào)好《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的關(guān)系已成為迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問題�,！壁w勇表示,。
我國《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》均已實(shí)施多年,，“現(xiàn)行制度中的種種弊端和缺陷,，其主要根源是存在著兩部在同一位階又是從同一角度規(guī)范政府采購行為的法律�,！惫冗|海說,。
他進(jìn)一步建議，為了與政府采購方面的國際規(guī)則接軌,，使國內(nèi)工程建設(shè)領(lǐng)域中盡可能避免采供雙方的串標(biāo),，從而使有限的公共資金能夠得到充分有效利用，我國立法部門必須盡快考慮《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購法》合二為一,。
“只有將《招標(biāo)投標(biāo)法》的內(nèi)容完全納入到現(xiàn)行《政府采購法》中,，并相應(yīng)修改相關(guān)條款，才能徹底從根源上消除目前工程建設(shè)領(lǐng)域所存在的種種腐敗問題,，從而才能有利于維護(hù),、保證全國政府采購市場在我國憲法所確立的統(tǒng)一法制軌道上健康、有序地運(yùn)行,�,！�
而《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》、《政府采購法實(shí)施條例》等行政法規(guī)的出臺(tái)前提應(yīng)當(dāng)是上位法先行修改完善,。
此外，趙勇還指出,，應(yīng)修訂和完善《預(yù)算法》,、《合同法》、《建筑法》,、《中小企業(yè)促進(jìn)法》,、《環(huán)境保護(hù)法》、《科技進(jìn)步法》,、《反不正當(dāng)競爭法》等法律中與政府采購相關(guān)的內(nèi)容,，形成有利于政府采購各項(xiàng)功能發(fā)揮的完整的,、協(xié)調(diào)的法制框架。
事實(shí)上,，“關(guān)于《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》某種程度上的‘沖突’已經(jīng)引起了相關(guān)部門的關(guān)注,。近年來，有關(guān)部門也一直致力于政府采購法律體系的健全和完善,，但這個(gè)過程不能一蹴而就,。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所綜合政策研究室主任馬曉玲說,。
不過,，與立法相比，執(zhí)行層面的問題更加突出,�,！霸俸玫姆桑绻麤]有得到認(rèn)真地貫徹和執(zhí)行,，或者在執(zhí)行中發(fā)生偏差,，都會(huì)違背立法的初衷�,！壁w勇說,。
他進(jìn)一步分析認(rèn)為，目前政府采購法的執(zhí)行困境突出表現(xiàn)為：某些采購人法制觀念淡泊,，無視法律法規(guī)的規(guī)定,，規(guī)避招標(biāo)、隨意變更采購方式,、非法確定中標(biāo)人,，或者干預(yù)、影響評(píng)標(biāo)過程等,；某些采購機(jī)構(gòu)及政府采購的管理和操作人員的知識(shí)背景與政府采購工作的實(shí)際要求差距較大,，存在著知識(shí)結(jié)構(gòu)不全面、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不豐富甚至違背職業(yè)道德和國家法律的現(xiàn)象,；某些供應(yīng)商投機(jī)取巧,，用圍標(biāo)、串標(biāo),、行賄等手段謀取中標(biāo),，破壞正常的市場經(jīng)濟(jì)秩序；某些評(píng)審專家的能力素質(zhì)和職業(yè)道德低下,，使得評(píng)審過程喪失公正性,。在上述情況下，政府采購的聲譽(yù)和公信力下降,，有關(guān)政府采購的一些正常的知識(shí)和理念無法得到推廣和普及,，影響了政府采購的深入和推廣的執(zhí)行環(huán)境等,。
招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例更具操作性
雖然很多業(yè)內(nèi)人士和專家都希望《政府采購法》《招標(biāo)投標(biāo)法》兩部上位法先統(tǒng)一協(xié)調(diào)之后再分別制定出臺(tái)實(shí)施條例，但權(quán)威人士透露,，從目前情況看,，基本上已無可能。
政府采購法實(shí)施條例為何難出臺(tái)
財(cái)政部年初曾表示,，根據(jù)2009年國務(wù)院立法計(jì)劃和財(cái)政部立法計(jì)劃的要求,，將完成《政府采購法實(shí)施條例》的起草工作。如今一年將過,，究竟何時(shí)出臺(tái),，尚未有官方時(shí)間表。消息人士稱,，《政府采購法實(shí)施條例》已遞交至國務(wù)院法制辦,。不過，記者曾就此詢問財(cái)政部相關(guān)部門,，但截至發(fā)稿沒有得到任何答復(fù),。 |