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姜明安,，北京大學(xué)法律系教授,、中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會副會長。研究方向包括行政法,、行政訴訟法、憲法和國家賠償法,、公務(wù)員法等,。代表性著作有：《行政法學(xué)》、《行政法與行政訴訟》,、《行政訴訟法學(xué)》,、《外國行政法教程》等。 | 2009年12月,，我和北大其他4位學(xué)者向全國人大常委會提出了審查國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》的建議,。我們之所以提出這一建議，主要是基于以下考慮：
其一,，《城市房屋拆遷管理條例》助長了一些地方領(lǐng)導(dǎo)人違反科學(xué)發(fā)展觀,，過分依賴“賣地”和發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展思路、發(fā)展政策,。
科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本,，但長期以來，我們一些地方的領(lǐng)導(dǎo)人卻是以GDP為本,，以建設(shè)高樓大廈、大馬路,、大廣場和改變城市外在形象為本,。對被拆遷百姓的痛苦與利益，他們未予足夠重視,。這些同志對通過房地產(chǎn)業(yè)拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)可能走火入魔了,，忽視了老百姓的需要和痛苦，忘記了以人為本�,，F(xiàn)在我們?nèi)绻�不把支撐他們那種發(fā)展思路和發(fā)展政策的《城市房屋拆遷管理條例》撤銷或廢除掉,，他們將仍然不會猛醒，黨中央倡導(dǎo)的科學(xué)發(fā)展觀將仍然無法在這里由文件,、口號變成現(xiàn)實,。
其二，《城市房屋拆遷管理條例》違反了社會主義法治的基本理念和基本原則,。
社會主義法治理念的第一要義是公平正義,，而公平正義的基本要求是自己不做自己的法官，有利害關(guān)系的一方當(dāng)事人不得參與相應(yīng)事務(wù)的處理和裁決,。而《條例》在處理拆遷人與被拆遷人這對明顯有利益沖突的雙方當(dāng)事人的關(guān)系時,，卻授權(quán)拆遷人可自行拆遷被拆遷人的房屋或由拆遷人委托他人拆遷被拆遷人的房屋(第10條)�,！稐l例》在處理拆遷人與被拆遷人有關(guān)補償,、安置的爭議時，卻授權(quán)給為拆遷人發(fā)放拆遷許可證的、與拆遷人顯然存在利益關(guān)聯(lián)的房屋拆遷管理部門裁決(第16條),。由作為拆遷人的開發(fā)商去拆遷被拆遷人的房屋,，由拆遷管理部門去裁決拆遷人與被拆遷人的爭議，被拆遷人還能企求公平正義嗎,？因此,，我們?nèi)绻獔猿稚鐣髁x，維護(hù)公平正義的話,，就必須撤銷或廢止《條例》,。
其三，《城市房屋拆遷管理條例》違反《憲法》和有關(guān)法律的明文規(guī)定,。
這種“違反”在我們的建議書中已列舉了三項(盡管實際不止三項)：
(一)
根據(jù)《憲法》第13條,、《物權(quán)法》第42條和《城市房地產(chǎn)管理法》第6條的規(guī)定，補償是征收的構(gòu)成要件之一,，未依法補償,，對房屋所有權(quán)及相應(yīng)土地使用權(quán)征收程序就沒有完成；而征收沒有完成,，就不能進(jìn)行拆遷,。但《條例》對房屋拆遷補償作出的具體規(guī)定卻將補償與對房屋所有權(quán)的征收分開了，將補償作為了拆遷程序的一部分,，把本應(yīng)在征收階段解決的補償問題延至拆遷階段解決(《條例》第三章),，從而明顯與《憲法》、《物權(quán)法》和《房地產(chǎn)管理法》要求的“先征收補償,，后拆遷”的規(guī)定相抵觸,。
(二)
根據(jù)《憲法》第13條、《城市房地產(chǎn)管理法》第6條的規(guī)定,，征收,、補償?shù)闹黧w是國家(政府)，征收,、補償?shù)姆申P(guān)系是行政法律關(guān)系,，必須遵守依法行政的要求。但是,，《條例》卻將對被拆遷人給予補償,、安置的法定義務(wù)轉(zhuǎn)移給拆遷人(《條例》第4、13,、22條),，將國家(政府)與被拆遷人之間的征收、補償行政法律關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椴疬w人與被拆遷人之間的民事法律關(guān)系,。
(三)
根據(jù)《憲法》,、《物權(quán)法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的上述規(guī)定,，征收是拆遷的前提。但是《條例》規(guī)定的拆遷人申領(lǐng)房屋拆遷許可證的前提條件中,，卻沒要求拆遷人提供被拆遷人房屋所有權(quán)和相應(yīng)土地使用權(quán)已被征收的證明材料的條件(《條例》第7條),。
其四，《城市房屋拆遷管理條例》所構(gòu)建和支撐的現(xiàn)行房屋拆遷制度嚴(yán)重影響了黨和政府在人民群眾心目中的形象,，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府與人民群眾的血肉聯(lián)系,。
《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定，中國共產(chǎn)黨代表中國最廣大人民的根本利益(黨章總綱),，中國共產(chǎn)黨黨員必須全心全意為人民服務(wù)(黨章第二條),，但是，現(xiàn)行房屋拆遷制度和我們目前許多地方政府所推動的一波接一波的拆遷運動是否有問題呢,？我們的一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是否真正做到了全心全意為人民服務(wù)呢,？也許一些領(lǐng)導(dǎo)人自己這么認(rèn)為或這么宣稱，但是很多老百姓卻不這么認(rèn)為,。不要說一些政府官員和開發(fā)商勾結(jié),，為了從房地產(chǎn)開發(fā)中謀取他們各自的最大利潤而不擇手段拆遷，老百姓不認(rèn)同,，就是某些官員真正是為了發(fā)展,，為了改變城市形象而大力推進(jìn)拆遷，老百姓也不認(rèn)同,，他們可能懷疑：你是否是在以損害一些老百姓的利益制造“政績”呢,，因為他們看到、聽到的那么多強制拆遷,、野蠻拆遷的故事很容易使他們產(chǎn)生這種懷疑。因此,，要維護(hù)黨和政府的形象,，提高黨的執(zhí)政力，一定要改變現(xiàn)行做法,，以贏得民心,。
此外，《城市房屋拆遷管理條例》所構(gòu)建和支撐的現(xiàn)行房屋拆遷制度也嚴(yán)重影響了人民法院的公正形象,，嚴(yán)重影響了司法權(quán)威,。司法的根本職能本應(yīng)是裁決爭議，保障法律的實施,，維護(hù)公正,。但《條例》卻將裁決爭議的職能賦予行政機(jī)關(guān)，而把強制執(zhí)行的任務(wù)交給法院(《條例》第15,、16,、17條)：拆遷人可申請人民法院先予執(zhí)行或由政府責(zé)成有關(guān)部門強制拆遷(實踐中,，政府往往把法院當(dāng)成“有關(guān)部門”之一，要求其參與政府組織的拆遷),。我們設(shè)想,，讓法院幫助開發(fā)商去拆當(dāng)事人的房屋，搬當(dāng)事人的東西,，法院還能在當(dāng)事人心目中留下公正的形象,，這樣的司法還能有權(quán)威嗎？正因為如此,，我曾在《行政強制法》立法征求意見過程中,，多次建議《行政強制法》不要賦予法院強制執(zhí)行實施權(quán)，而應(yīng)授予法院強制執(zhí)行裁決權(quán)和監(jiān)督權(quán)(除非緊急情況,，強制執(zhí)行裁決權(quán)和監(jiān)督權(quán)絕對不能賦予行政機(jī)關(guān)),。否則，公民的人權(quán)難以保障,，國家公正的最后一道防線也將難以堅守,。
其五，我們向全國人大常委會提出審查國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》的建議,，除了上述考慮以外,，還有一個動機(jī)，就是希望通過我們的行動,，推動我國《憲法》和《立法法》設(shè)計和確立的法規(guī)違憲,、違法審查制度實際運作起來。
現(xiàn)行憲法已經(jīng)實施27年,，《立法法》已經(jīng)實施9年,，但我們的全國人大常委會還從來未審查和撤銷過一個行政法規(guī)或地方性法規(guī)、自治條例,、單行條例,。難道我們的行政法規(guī)、地方性法規(guī),、自治條例,、單行條例從來就沒有過違憲、違法的情形嗎,？如果說我們的行政法規(guī),、地方性法規(guī)、單行條例永不違憲,、違法,，那我們的《憲法》和《立法法》為什么還要設(shè)計和確立法規(guī)違憲、違法審查制度呢,？長期以來,，我們的《憲法》和《立法法》設(shè)計和確定的法規(guī)違憲,、違法審查制度一直在“睡覺”，一直處于“休眠”狀態(tài),，這與我們要建設(shè)法治國家,、法治政府的治國方略是違背的。因為沒有違憲,、違法審查,，就沒有對政府權(quán)力和地方權(quán)力的制約，就沒有人權(quán)保障,。而沒有權(quán)力制約和人權(quán)保障,，就沒有憲政和法治。正因為如此,，法學(xué)界多次試圖通過向全國人大常委會提出法規(guī)審查建議而啟動違憲,、違法審查制度，我們這次申請是繼續(xù)推進(jìn)這種試圖的努力,。
沈巋,、王錫鋅、陳端洪,、錢明星,、姜明安五教授關(guān)于對《城市房屋拆遷管理條例》進(jìn)行審查的建議
姜明安教授就拆遷問題答網(wǎng)友問 |