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關(guān)于對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行審查的建議
全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：
自上世紀(jì)九十年代以來(lái),，我國(guó)一直處于快速的城市化進(jìn)程之中,，在這一進(jìn)程中，因拆遷而引發(fā)的各類矛盾,、沖突,、群體性事件時(shí)有發(fā)生，在一些地方還發(fā)生了被拆遷人自焚,、當(dāng)事人與政府對(duì)峙等極端事件,。這些事件不僅有損當(dāng)事人的合法權(quán)益，也激化了民眾與政府的矛盾,，影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定,。房屋拆遷及其所引發(fā)的種種矛盾,，已經(jīng)成為公眾高度關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題。
我們注意到,，各級(jí)政府對(duì)房屋拆遷所引發(fā)的各種問(wèn)題是高度重視的,，也采取了一些解決問(wèn)題的措施。但是,，要從根本上解決房屋拆遷及其引發(fā)的各種問(wèn)題,，需要從制度上反思，需要標(biāo)本兼治,。如果不能從制度源頭上處理好城市發(fā)展的公共需求與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)之間的關(guān)系,，房屋拆遷引發(fā)的社會(huì)矛盾和沖突將會(huì)進(jìn)一步加劇，以至嚴(yán)重影響改革,、發(fā)展(包括城市化發(fā)展)的進(jìn)程,。
作為中華人民共和國(guó)公民和長(zhǎng)期從事法律研究與教學(xué)工作的學(xué)者，我們高度認(rèn)同和支持落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,、構(gòu)建和諧社會(huì)以及建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的戰(zhàn)略,。科學(xué)發(fā)展,、和諧社會(huì)和法治國(guó)家戰(zhàn)略,，都強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)公民包括私有財(cái)產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的合法權(quán)益的保護(hù)。我們認(rèn)為：國(guó)務(wù)院2001年6月6日頒布,、2001年11月1日開(kāi)始施行并沿用至今的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱“《條例》”),，與《憲法》、《物權(quán)法》,、《房地產(chǎn)管理法》保護(hù)公民房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的原則和具體規(guī)定存在抵觸,，這導(dǎo)致了城市發(fā)展與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)兩者間關(guān)系的扭曲。立法機(jī)關(guān)應(yīng)以法制協(xié)調(diào)統(tǒng)一原則為基礎(chǔ),，對(duì)《條例》進(jìn)行審查,，以建立合法、公平,、公正的房屋拆遷法律關(guān)系,。
為此，依據(jù)《立法法》第90條第2款賦予公民的權(quán)利,，我們鄭重提出請(qǐng)求全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“全國(guó)人大常委會(huì)”)對(duì)《條例》進(jìn)行審查的建議,。具體依據(jù)和理由如下：
一、
依據(jù)憲法和法律,，補(bǔ)償是征收合法有效的構(gòu)成要件,，應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷之前完成，而《條例》卻將本應(yīng)在征收階段完成的補(bǔ)償問(wèn)題延至拆遷階段解決
《憲法》(2004年修正后)第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán),。國(guó)家為了公共利益的需要,，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償�,！薄段餀�(quán)法》(2007年頒布)第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要,，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn),�,！魇諉挝弧�(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn),，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償,，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的,，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件,。”《城市房地產(chǎn)管理法》(2007年修正后)第6條規(guī)定：“為了公共利益的需要,，國(guó)家可以征收國(guó)有土地上單位和個(gè)人的房屋,，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益,；征收個(gè)人住宅的,，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定,�,！�
據(jù)此，要通過(guò)征收獲得公民房屋的所有權(quán),，必須具備三個(gè)法定條件,，亦即必須滿足三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：(1)“為了公共利益”；(2)“依據(jù)法律規(guī)定的條件和程序”,；(3)“給予補(bǔ)償”,。
可見(jiàn)，補(bǔ)償是征收的構(gòu)成要件之一,，未依法補(bǔ)償,，對(duì)房屋所有權(quán)及相應(yīng)土地使用權(quán)征收程序就沒(méi)有完成；而征收沒(méi)有完成,，就不能進(jìn)行拆遷。但《條例》第三章“拆遷補(bǔ)償與安置”對(duì)房屋拆遷補(bǔ)償作出的具體規(guī)定將補(bǔ)償與對(duì)房屋的征收分開(kāi)了,，將補(bǔ)償作為了拆遷程序的一部分,，這實(shí)質(zhì)上就是將本應(yīng)在征收階段解決的補(bǔ)償問(wèn)題延至拆遷階段解決，這與上述《憲法》、《物權(quán)法》及《房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定存在抵觸,。
二,、
依據(jù)憲法和法律，征收,、補(bǔ)償主體應(yīng)該是國(guó)家,，征收補(bǔ)償法律關(guān)系應(yīng)該是行政法律關(guān)系，而《條例》卻將補(bǔ)償主體定位為拆遷人,，將拆遷補(bǔ)償關(guān)系界定成民事法律關(guān)系
依據(jù)上述《憲法》第13條,、《城市房地產(chǎn)管理法》第6條的規(guī)定，征收,、補(bǔ)償?shù)闹黧w都是國(guó)家,，征收與補(bǔ)償應(yīng)該在同一階段由國(guó)家來(lái)完成。但是,，《條例》第4條規(guī)定：“拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定,，對(duì)被拆遷人給予補(bǔ)償、安置,�,！钡�13條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定，就補(bǔ)償方式和補(bǔ)償金額,、安置用房面積和安置地點(diǎn),、搬遷期限、搬遷過(guò)渡方式和過(guò)渡期限等事項(xiàng),，訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議,。”第22條第1款規(guī)定：“拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定,，對(duì)被拆遷人給予補(bǔ)償,。”可見(jiàn),，《條例》規(guī)定的補(bǔ)償主體為“拆遷人”,。而根據(jù)《條例》第4條第2款的規(guī)定，實(shí)施補(bǔ)償?shù)牟疬w人是“取得房屋拆遷許可證的單位”,，而不是代表國(guó)家實(shí)施征收的主體,。
依據(jù)《憲法》、《城市房地產(chǎn)管理法》,，國(guó)家依據(jù)公共利益需要,，在依法補(bǔ)償?shù)那疤嵯拢瑢?duì)單位和個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)實(shí)施征收,。因此,，征收、補(bǔ)償法律關(guān)系完全是行政法律關(guān)系，必須遵守依法行政的要求,。但是,，《條例》不僅把補(bǔ)償主體定位為拆遷人，而且,，基于這樣的定位,，把拆遷人與被拆遷人之間訂立的拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議界定成民事法律關(guān)系�,！稐l例》第15條規(guī)定：“拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立后,，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁,，也可以依法向人民法院起訴,。訴訟期間，拆遷人可以依法申請(qǐng)人民法院先予執(zhí)行,�,！薄稐l例》第16條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的,，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng),，由房屋拆遷管理部門裁決�,！�
正是由于這些規(guī)定對(duì)征收補(bǔ)償法律關(guān)系的界定錯(cuò)誤,，致使一些地方政府在實(shí)際運(yùn)作中只征收、不補(bǔ)償,，而把補(bǔ)償這一核心問(wèn)題和矛盾推到拆遷階段,，從而引發(fā)了大量的暴力拆遷、強(qiáng)制拆遷,�,？梢�(jiàn)，要解決當(dāng)前拆遷引發(fā)的嚴(yán)重社會(huì)矛盾,，必須廢止或修改《條例》關(guān)于拆遷主體,、拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議等與《憲法》、《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定相抵觸的上述條款,。
三,、
依據(jù)憲法和法律，對(duì)單位,、個(gè)人房屋進(jìn)行拆遷,，必須先依法對(duì)房屋進(jìn)行征收，而《條例》卻授權(quán)房屋拆遷管理部門在沒(méi)有依法征收的前提下就可給予拆遷人拆遷許可
依據(jù)上述《憲法》第13條,、《物權(quán)法》第42條,、《城市房地產(chǎn)管理法》第6條的明確規(guī)定,，要對(duì)單位,、個(gè)人合法所有的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行拆遷,，首先必須要對(duì)房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)依法進(jìn)行征收。
然而,，《條例》并沒(méi)有將房屋征收作為拆遷的前提,。《條例》第7條規(guī)定：“申請(qǐng)領(lǐng)取房屋拆遷許可證的,，應(yīng)當(dāng)向房屋所在地的市,、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交下列資料：(一)建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件；(二)建設(shè)用地規(guī)劃許可證,；(三)國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件,；(四)拆遷計(jì)劃和拆遷方案；(五)辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷補(bǔ)償安置資金證明,。市,、縣人民政府房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起30日內(nèi)，對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行審查,；經(jīng)審查,，對(duì)符合條件的，頒發(fā)房屋拆遷許可證,�,！庇纱丝梢�(jiàn)，拆遷人獲得房屋拆遷許可證并不需要以政府已經(jīng)完成對(duì)單位,、個(gè)人合法擁有的房屋的征收為前提,。換言之，在房屋仍然屬于單位,、個(gè)人合法所有的時(shí)候,，拆遷人就可依據(jù)這些與征收程序毫無(wú)關(guān)聯(lián)的文件，取得拆除房屋的資格,。這是與《憲法》,、《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定相抵觸的,。
《條例》自2001年頒布施行起,，歷經(jīng)八年，在經(jīng)濟(jì),、社會(huì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了其應(yīng)有作用,，但其原有框架已經(jīng)不再適應(yīng)憲法、法律以及經(jīng)濟(jì),、社會(huì)的巨大發(fā)展,。如上所述,，《條例》與《憲法》、《物權(quán)法》,、《城市房地產(chǎn)管理法》存在重大抵觸,，使得公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障無(wú)法得到有效落實(shí)，損害了社會(huì)主義法制統(tǒng)一與尊嚴(yán),，成為引發(fā)大量拆遷沖突與矛盾,、影響社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定的因素之一。
為此,，我們依據(jù)《立法法》第90條第2款,、第87條、第88條之規(guī)定,，請(qǐng)求全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《條例》存在的“與上位法沖突”的問(wèn)題進(jìn)行審查,，如確認(rèn)《條例》確實(shí)與憲法、法律相抵觸,，應(yīng)依據(jù)《立法法》第88條予以撤銷,，或根據(jù)《立法法》第91條，由人大專門委員會(huì)向國(guó)務(wù)院提出書面審查意見(jiàn),，建議國(guó)務(wù)院對(duì)《條例》自行修改,。
此外，我們也請(qǐng)求全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)領(lǐng)域的征收,、補(bǔ)償,、拆遷問(wèn)題進(jìn)行綜合調(diào)查研究，在條件成熟時(shí)盡快出臺(tái)土地征收(包括土地所有權(quán)征收與土地使用權(quán)征收)和房屋拆遷法,，統(tǒng)一解決征收,、拆遷的條件、程序,、補(bǔ)償,、安置標(biāo)準(zhǔn)與爭(zhēng)議裁決及救濟(jì)機(jī)制的全盤法律問(wèn)題。
此致
敬禮
建議人：
沈
巋,，北京大學(xué)法學(xué)院行政法教授
王錫鋅,，北京大學(xué)法學(xué)院行政法教授
陳端洪，北京大學(xué)法學(xué)院憲法教授
錢明星,，北京大學(xué)法學(xué)院民法教授
姜明安,，北京大學(xué)法學(xué)院行政法教授 |