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作者：趙俊超
出版社：中國(guó)人民大學(xué)出版社 |
本書旨在提供一個(gè)以城鎮(zhèn)化作為突破口帶動(dòng)改革全局的戰(zhàn)略構(gòu)想,。隨著改革日益向縱深發(fā)展，面臨的情況更為復(fù)雜,，需要克服前所未有的困難,，應(yīng)根據(jù)改革的新形勢(shì),、新任務(wù),、新特點(diǎn),，采取更具針對(duì)性的方法。改革之所以難以推進(jìn),，就深層次來(lái)說(shuō)是受到社會(huì)基礎(chǔ)的制約。要想實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo),，就必須采取有力的措施,，穩(wěn)步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。隨著城鎮(zhèn)化消化掉小農(nóng)社會(huì)殘余,，附著于原社會(huì)結(jié)構(gòu)的一些觀念意識(shí),、管理制度等會(huì)隨之消退，新社會(huì)結(jié)構(gòu)的成長(zhǎng)則為治理水平提高提供基礎(chǔ),，也提出更高的要求,。從這個(gè)意義上講，城鎮(zhèn)化具有“釜底抽薪”的作用,。同時(shí),，城鎮(zhèn)化還可以起到將無(wú)形的改革具體化的作用，為改革提供最好的“抓手”,。由于城鎮(zhèn)化既具有良好的突破性,，又具有極強(qiáng)的帶動(dòng)全局的能力，因此成為改革突破口的可行選擇,。這一重要局部的突破,，將為全面改革的順利推進(jìn)起到提綱挈領(lǐng)的作用和事半功倍的效果。
城鎮(zhèn)化為實(shí)現(xiàn)2.6億農(nóng)民工的城鎮(zhèn)夢(mèng)想提供了歷史契機(jī),。廣大農(nóng)民工雖然常年在城鎮(zhèn)生產(chǎn),、生活，甚至已經(jīng)成為我國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的主體部分,，但社會(huì)身份依然是農(nóng)民,，無(wú)法在城鎮(zhèn)獲取同等公共服務(wù)和定居落戶。現(xiàn)在,，已經(jīng)到了為農(nóng)民工考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)生活歸宿的時(shí)候了,。應(yīng)當(dāng)通過(guò)政策的調(diào)整、制度的完善,、資源的重新安排,，使農(nóng)民工有機(jī)會(huì)成為真正的城里人，可以體面地勞動(dòng),、有尊嚴(yán)地生活,，實(shí)現(xiàn)幾億人整體生活面貌的根本改變,。在城鎮(zhèn)定居生活將成為廣大農(nóng)民工中國(guó)夢(mèng)最具體的體現(xiàn)形式，激發(fā)廣泛的社會(huì)共鳴和強(qiáng)勁的奮斗動(dòng)力,。
長(zhǎng)期以來(lái)的“半城鎮(zhèn)化”模式不但使我國(guó)城鎮(zhèn)化的效果打了折扣,，如城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難以破解、社會(huì)進(jìn)步受到制約,；更重要的是,，這一模式會(huì)積累需求不足的結(jié)構(gòu)性矛盾、制約產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提高,、遭遇資源環(huán)境瓶頸,、造成未來(lái)社會(huì)問(wèn)題，從長(zhǎng)期來(lái)看是難以為繼的,。
目前,，國(guó)家已經(jīng)著手對(duì)這一模式進(jìn)行調(diào)整，黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（簡(jiǎn)稱《決定》）提出“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”,，此后一年多的時(shí)間里,，圍繞以人為核心的新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)公布和實(shí)施了一系列重要的政策。
在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,，一個(gè)重要的限制條件是所謂的“耕地不足”,。本書研究認(rèn)為，對(duì)耕地占用和城鎮(zhèn)化的關(guān)系不能“拍腦袋”來(lái)判定,，通過(guò)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)土地占用情況的具體分析,，發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與耕地占用之間不僅不存在任何矛盾，而且構(gòu)成相輔相成的關(guān)系,。我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的耕地減少,，主要是由于“半城鎮(zhèn)化”模式下的“兩頭占地”造成的。如果能夠消除我國(guó)土地利用中的制度梗阻,，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工生活空間置換,，完全有可能實(shí)現(xiàn)耕地總量的增加。計(jì)算可知,，假定其他條件不變,，將現(xiàn)有的2.6億農(nóng)民工轉(zhuǎn)移入城鎮(zhèn)生活，增減相抵之后,，耕地可增加4.3萬(wàn)平方公里,。通過(guò)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化，“18億畝耕地紅線”不僅保得住,，而且空間會(huì)愈加廣闊,。
在資源環(huán)境壓力之下，必須慎重選擇城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略模式。本書認(rèn)為,，由于小城鎮(zhèn)對(duì)自然資源無(wú)法集約利用以及缺乏內(nèi)生發(fā)展能力,，難以成為我國(guó)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略模式。應(yīng)當(dāng)以城市群作為我國(guó)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略模式,，發(fā)揮特大城市“車頭”的帶動(dòng)作用,，同時(shí)通過(guò)周邊中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，合理分擔(dān)特大城市的部分功能和人口壓力,。應(yīng)當(dāng)充分尊重和承認(rèn)地區(qū)間發(fā)展稟賦的差異,，將東部城市群作為我國(guó)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略重點(diǎn)，促使其持續(xù)健康發(fā)展,，同時(shí)利用“連通器原理”,，通過(guò)放開人口流動(dòng)的方式實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間的新平衡。尤其應(yīng)當(dāng)從制約作用最明顯的供地政策入手,，調(diào)整目前“牛渴了給羊喝水”的供地模式,，使東部城鎮(zhèn)在發(fā)展中獲得充分的土地支撐,。
農(nóng)民工在城鎮(zhèn)獲取同等公共服務(wù)是市民化的重要內(nèi)容。本書認(rèn)為,，對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城所需公共服務(wù)的成本和難度既不能小覷,，也不能人為夸大，其中一些如交通等實(shí)際已經(jīng)通過(guò)“搭便車”的方式實(shí)現(xiàn)了,。本書對(duì)農(nóng)民工所需公共服務(wù)的研究集中于三點(diǎn)：一個(gè)是最耗錢的隨遷子女教育,；一個(gè)是最費(fèi)力的社會(huì)保險(xiǎn)；一個(gè)是最具標(biāo)志性的戶籍制度改革,。將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系必須考慮相關(guān)主體的承受能力,，通過(guò)制定務(wù)實(shí)的戰(zhàn)略、理順財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系,、選擇最有利的切入點(diǎn)等手段,，最大限度地凝聚社會(huì)共識(shí)，推進(jìn)政策實(shí)施,，并在難點(diǎn)問(wèn)題上采取“緩進(jìn)急戰(zhàn)”的策略,。
農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房問(wèn)題由于“層級(jí)較低”，往往容易受到人們的忽視,�,？紤]到這一問(wèn)題的必要性、關(guān)鍵性和最高的“難度系數(shù)”,，本書對(duì)此專辟一章進(jìn)行討論,。本書認(rèn)為，解決好農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房問(wèn)題具有兩個(gè)戰(zhàn)略作用：第一，只有農(nóng)民工在城鎮(zhèn)擁有適宜家庭生活的穩(wěn)定居住條件,，城鎮(zhèn)化才能構(gòu)成“閉合回路”,，生活空間置換、節(jié)約資源的效果才能體現(xiàn)出來(lái),；第二,，在需求不足的背景下，農(nóng)民工購(gòu)房將有效釋放存量需求,，成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化的“啟動(dòng)器”,。解決農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房問(wèn)題的核心手段是，在目前我國(guó)住房市場(chǎng)出現(xiàn)調(diào)整的有利局面下,，通過(guò)擴(kuò)大土地供給的手段,，促使房?jī)r(jià)進(jìn)一步合理回調(diào)，使部分農(nóng)民工具備購(gòu)房的能力,。本書還進(jìn)一步提出了一個(gè)大膽的構(gòu)想：農(nóng)民工可以自愿選擇交出農(nóng)村老家的宅基地,，以此換取在務(wù)工城鎮(zhèn)七折購(gòu)房的優(yōu)惠。通過(guò)這一政策,，農(nóng)民工的購(gòu)房壓力大為減輕,，得以在東部沿海城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)“住房夢(mèng)”，國(guó)家的耕地面積得以增加,，同時(shí)流入地和流出地的財(cái)政都不會(huì)增加額外負(fù)擔(dān),，由此實(shí)現(xiàn)非常難得的帕累托改進(jìn)。當(dāng)然,，這一構(gòu)想在實(shí)際操作中尚待進(jìn)一步探索和完善,。
城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)工程，而且各個(gè)部分盤根錯(cuò)節(jié),，互相掣肘,，要想使城鎮(zhèn)化政策獲得實(shí)效，必須整體設(shè)計(jì),、梳理方向,、相互支撐、形成合力,。
