中共十八大把反腐敗提高到一個(gè)新的高度,，新領(lǐng)導(dǎo)層一上任也即刻把反腐敗提高到其最高的議事日程上來,。反腐敗方面的新發(fā)展對(duì)中國(guó)政治意味深遠(yuǎn)，具有多方面的含義,。首先，把反腐敗提高到執(zhí)政黨那么高的議事日程,，從一個(gè)側(cè)面說明了中國(guó)的腐敗本身也已經(jīng)發(fā)展到一個(gè)新的高度,。實(shí)際上，剛剛過去的一年,，中國(guó)政治充滿了腐敗的丑聞,，從基層一直延伸到頂層。十八大結(jié)束沒有幾天,，就有多名高官被暴露出腐敗案件,。改革開放以來，這種情況很少見,。其次,，腐敗的深度和廣度，已經(jīng)深刻影響了執(zhí)政黨的形象和合法性,。很多年來,，高層一直在警告全黨，腐敗會(huì)“亡黨亡國(guó)”。現(xiàn)在,，各方面都已經(jīng)感覺到了,，如果腐敗不能得到整治，那么“亡黨亡國(guó)”越來越具有現(xiàn)實(shí)性,。其三,，新領(lǐng)導(dǎo)層展示了反腐敗的巨大政治決心，在最低程度上減少腐敗對(duì)執(zhí)政黨所能產(chǎn)生的致命影響,，在最大程度上提高和鞏固執(zhí)政黨的合法性,。很簡(jiǎn)單，如果執(zhí)政黨繼續(xù)腐敗下去,，哪有能力來實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的使命,？
不過，人們所面臨的核心問題在于：如何反腐敗才有效,？反腐敗早已經(jīng)不是新鮮事,。改革開放以來，每一屆新領(lǐng)導(dǎo)層和新政府都是反復(fù)強(qiáng)調(diào)反腐敗的,，反腐敗運(yùn)動(dòng)也從來就沒有間斷過,。同時(shí)，中國(guó)也一直在向世界上所有清廉的國(guó)家和社會(huì)學(xué)習(xí),，學(xué)習(xí)它們?nèi)绾斡行Х锤瘮�,。到今天，能學(xué)的,，已經(jīng)學(xué)了,；能做的，也已經(jīng)做了,。但為什么腐敗還是繼續(xù)變本加厲呢,？這才是需要人們深刻思考的。
一句話,，中國(guó)并沒有根據(jù)中國(guó)體制本身的特點(diǎn),，來設(shè)計(jì)反腐敗體制或者機(jī)制。那么中國(guó)體制最主要的特點(diǎn)是什么呢,？如果說多黨制國(guó)家的主要特征是外部多元主義,，中國(guó)制度的最大特點(diǎn)就是內(nèi)部多元主義。我曾經(jīng)多次強(qiáng)調(diào),，中國(guó)內(nèi)部多元主義所面臨的挑戰(zhàn),，就是內(nèi)部多元主義過度。這種內(nèi)部多元主義如何表現(xiàn)在反腐敗方面的制度特征上呢,？又如何對(duì)反腐敗產(chǎn)生著負(fù)面的影響呢,？
概括地說，表現(xiàn)在反腐敗方面，內(nèi)部多元主義主要表現(xiàn)為反腐敗機(jī)構(gòu)過多,，內(nèi)部權(quán)力過于分散,，不夠集中。不僅黨,、政,、人大、政協(xié)等等都設(shè)立了反腐敗機(jī)構(gòu),，主要組織和機(jī)構(gòu)都有自己的反腐敗機(jī)構(gòu),。較之其他所有國(guó)家，中國(guó)的反腐敗機(jī)構(gòu)是最多的,。
太多反腐敗機(jī)構(gòu)相互掣肘
內(nèi)部多元主義產(chǎn)生了諸多弊端,。首先，內(nèi)部反腐敗機(jī)構(gòu)過多的邏輯結(jié)果,，就是反腐敗責(zé)任極其不明確。這就導(dǎo)致了中國(guó)傳統(tǒng)中典型的“和尚與水”的關(guān)系,，即“一個(gè)和尚挑水喝,，兩個(gè)和尚抬水喝，三個(gè)和尚沒水喝”,。機(jī)構(gòu)眾多,，又不互相協(xié)調(diào)或者協(xié)調(diào)得不好，導(dǎo)致了太多的權(quán)力內(nèi)耗,，各個(gè)機(jī)構(gòu)之間矛盾重重,。這種現(xiàn)象并不難理解，不同機(jī)構(gòu)具有不同的利益,。盡管各個(gè)機(jī)構(gòu)名義上都是為了反腐敗的,，但實(shí)際運(yùn)作的結(jié)果就是權(quán)力的爭(zhēng)斗，反腐敗反而演變成每一機(jī)構(gòu)的“副業(yè)”,。這是所有官僚機(jī)構(gòu)運(yùn)作的邏輯,。因此，只有把眾多的機(jī)構(gòu)整合起來之后,，它們的利益才能一致起來,。
其次，機(jī)構(gòu)眾多會(huì)給腐敗提供很多機(jī)會(huì),。為什么,？有兩個(gè)方面的原因。其一是,，機(jī)構(gòu)眾多,，反腐敗不力；第二是，反腐敗責(zé)任不明確,，使得腐敗有機(jī)可乘,。其三，反腐敗機(jī)構(gòu)眾多也導(dǎo)致了這些機(jī)構(gòu)本身的腐敗,。因?yàn)樗羞@些反腐敗的機(jī)構(gòu)從屬于不同的上級(jí)機(jī)構(gòu),，因此，其他的機(jī)構(gòu)有多腐敗,，反腐敗的機(jī)構(gòu)也必然有多腐敗,，甚至更腐敗。反腐敗機(jī)構(gòu)往往掌握著有關(guān)腐敗的信息,，這些部門的領(lǐng)導(dǎo)人更有技術(shù)和手段不僅來進(jìn)行腐敗,，而且能夠逃避反腐敗。這也就是為什么中國(guó)的公檢法系統(tǒng),，是最腐敗的一個(gè)系統(tǒng)的主要原因,。
過去很多年里，中國(guó)各個(gè)反腐敗機(jī)構(gòu)派大量的干部官員到中國(guó)香港和新加坡去考察,，學(xué)習(xí)這兩個(gè)政府的反腐敗經(jīng)驗(yàn),。也應(yīng)當(dāng)說他們學(xué)到了不少經(jīng)驗(yàn)，但一旦放到中國(guó)的制度環(huán)境里,，這些在新加坡和香港非常有效的舉措便不再有效,。所有到這兩個(gè)社會(huì)考察的官員都忽視了最重要的一點(diǎn)：香港的廉政公署和新加坡的反貪局都很小。一個(gè)小小的反腐敗機(jī)構(gòu)就造就了一個(gè)清廉的政府,。在這兩個(gè)社會(huì),，除了人們一般所說的高薪養(yǎng)廉、政府透明等因素外,，就反腐敗制度本身來說,，最重要的就是權(quán)力高度集中，責(zé)任高度明確,。反腐敗機(jī)構(gòu)又直屬最高領(lǐng)導(dǎo)層,。一旦發(fā)現(xiàn)腐敗，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任者就非常明確,。也因?yàn)樨?zé)任明確,，反腐敗機(jī)構(gòu)在預(yù)防腐敗方面更是盡職。當(dāng)然,，另一個(gè)特點(diǎn)是,，無論在新加坡還是香港，社會(huì)力量參與反腐敗也非常得力,。
很顯然,，當(dāng)內(nèi)部多元主義導(dǎo)致著諸多負(fù)面效應(yīng)的同時(shí),，外部多元主義缺失更進(jìn)一步使得腐敗不可收拾。外部多元主義并不是說,，中國(guó)要像其他國(guó)家那樣,，設(shè)立反對(duì)力量或者反對(duì)黨。反對(duì)黨并非反腐敗的有效機(jī)制,。很多人相信,，只有多黨制才能反腐敗。但從經(jīng)驗(yàn)看,，這種觀點(diǎn)顯然過于簡(jiǎn)單,。世界上那些實(shí)現(xiàn)多黨制的社會(huì)，也同樣非常腐敗,，甚至更為腐敗,。從外部制約來看，社會(huì)的參與要比反對(duì)黨的參與更為有效,。反對(duì)黨的參與就是要奪取政權(quán),，奪取政權(quán)之后也往往同樣腐敗。而社會(huì)的參與較少政治性,，更多的是為了一個(gè)清廉政府,，因此更能有效地反腐敗。不過,，在中國(guó)，社會(huì)并沒有有效參與反腐敗的管道,。一些制度例如舉報(bào)制度一直存在著,，但往往是名不符實(shí)，在很多方面也會(huì)產(chǎn)生很多負(fù)面效果,。應(yīng)當(dāng)指出的是,，在互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生之后，這種情況正在發(fā)生很快的變化,。不過,，社會(huì)對(duì)反腐敗的參與總體上看，仍然是需要通過非正式的管道,。
那么,，通過怎樣的制度改革才能實(shí)現(xiàn)有效的反腐敗呢？
一句話,，要大力減少內(nèi)部多元主義,，強(qiáng)化反腐敗機(jī)構(gòu)的權(quán)力。這方面,，可以參照近年來大部制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn),，設(shè)立一個(gè)反腐敗大部制,，整合目前各個(gè)反腐敗機(jī)構(gòu)。當(dāng)然,，在這個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部可以設(shè)立不同的反腐敗部門,。同時(shí)，這個(gè)結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)直屬最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),。
面對(duì)大面積的腐敗,，如何入手？在反腐敗的手段和政策層面,，人們需要一些新思維,。除非發(fā)動(dòng)毛澤東時(shí)代那樣的大面積的群眾運(yùn)動(dòng)，全面反腐敗不僅不可能,，也很難有成效,，更有可能產(chǎn)生巨大的反彈。毛澤東時(shí)代已經(jīng)過去,，那個(gè)時(shí)代所特有的群眾運(yùn)動(dòng)也過去了,。面對(duì)新時(shí)代，人們應(yīng)當(dāng)換一種思維,。首先,，反腐敗要依靠已經(jīng)開始出現(xiàn)的“競(jìng)爭(zhēng)性政治”。近代意義上的政治已經(jīng)在中國(guó)開始,，那就是干部官員之間的“競(jìng)爭(zhēng)”,。目前的這種競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)槊魑囊?guī)則的缺失,，仍然很不規(guī)范,，但最終逐漸會(huì)規(guī)范起來。各國(guó)政治經(jīng)驗(yàn)表明,，政治競(jìng)爭(zhēng)本身就會(huì)通過各種方式暴露官員的腐敗,。實(shí)際上，今天中國(guó)很多腐敗案件的發(fā)生（包括那些在互聯(lián)網(wǎng)上曝光的案件）與其說是反腐敗的結(jié)果,，倒不如說是“政治競(jìng)爭(zhēng)”的結(jié)果,。對(duì)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)層來說，所需要的是要利用“政治競(jìng)爭(zhēng)”這個(gè)大趨勢(shì),，而不是阻止這個(gè)大趨勢(shì),。
要給清廉一個(gè)機(jī)會(huì)
其次，更為重要的是要給清廉一個(gè)機(jī)會(huì),。中國(guó)的腐敗已經(jīng)發(fā)展到這種程度,，以至于清廉者沒有生存的空間。很多腐敗官員并不是一開始就腐敗的,，而是“屁股指揮腦袋”,，到了一個(gè)腐敗的環(huán)境,，就不得不腐敗。在黨內(nèi),，也并不是每一個(gè)官員都想腐敗,，也有一些官員不想腐敗，但在全面腐敗的環(huán)境里,，“清廉”就成為一個(gè)人的巨大負(fù)資產(chǎn),。因此，應(yīng)當(dāng)考量的是如何給清廉一個(gè)機(jī)會(huì),？這是有可能的,。例如可以通過人事錄用機(jī)制，在任命官員的時(shí)候,，可以問其是否愿意公開財(cái)產(chǎn),。如果不愿意者，那么不被任用,。這至少可以避免“帶病上崗”的局面,，就是那些已經(jīng)腐敗的官員不再被繼續(xù)任用。這部分人肯定很大量,，不可能人人都被查,。但即使不去查他（她），至少可以中斷其生涯,。而那些愿意公開財(cái)產(chǎn)的官員,，則可以被繼續(xù)任用。
從具體的制度設(shè)計(jì)來看,，也有很大的空間來改進(jìn)反腐敗的制度能力,。首先，反腐敗機(jī)構(gòu)內(nèi)部可以設(shè)立一個(gè)道德委員會(huì),。腐敗既可以是狹義上的經(jīng)濟(jì)腐敗,，也可以是其他方方面面的,，例如性賄賂,、包二奶等等。這方面可以經(jīng)過道德委員會(huì)來處理,。世界上很多國(guó)家都設(shè)立有針對(duì)官員操守的道德委員會(huì),。在中國(guó)，道德委員會(huì)可以強(qiáng)化黨政官員的職業(yè)倫理,。中國(guó)歷來被視為是一個(gè)道德國(guó)度,，對(duì)官員的道德壓力不僅必要，而且也可以對(duì)官員產(chǎn)生巨大的道德壓力,。
其次,，反腐敗不能是“左手”反“右手”,。在一黨制下，反腐敗不力往往是因?yàn)椤白笫帧狈础坝沂帧敝�,。大量的腐敗都發(fā)生在“一把手”群體,，也就是黨的主要領(lǐng)導(dǎo)和其相關(guān)的官員�,！包h的領(lǐng)導(dǎo)”原則表明黨的主要領(lǐng)導(dǎo)的重要性,。在這樣的情況下，如何反腐�,�,？要通過制度設(shè)計(jì)。反腐敗機(jī)構(gòu)要錯(cuò)位設(shè)置,，“下管一級(jí)”,。和干部任命制度一樣，對(duì)下一級(jí)官員的監(jiān)督和檢查要有上一級(jí)反腐敗機(jī)構(gòu)來做,。也就是說,，反腐敗的權(quán)力不能由同一級(jí)官員來行使。同時(shí),，反腐敗機(jī)構(gòu)的工作人員的收入來源等等,，都要和同一級(jí)政府割離，保證他們不受同一級(jí)政府的影響,。
中國(guó)的腐敗已經(jīng)高度社會(huì)化,，侵入社會(huì)的各個(gè)角落。從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來看,，在如此廣度和深度的腐敗環(huán)境中,，只有通過培養(yǎng)清廉官員，從精英開始,，然后逐漸擴(kuò)展到社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域,，最終才會(huì)有建設(shè)清廉政府和清廉社會(huì)的可能性。
在減少內(nèi)部多元主義的同時(shí)要增加外部多元主義,，即引入社會(huì)力量參與反腐敗,。但外部力量反腐敗也必須體現(xiàn)為制度行為。例如,，社會(huì)審計(jì)制度很重要,，很多方面可以讓專業(yè)的審計(jì)組織，尤其是那些具有良好聲譽(yù)的審計(jì)機(jī)構(gòu)來參與反腐敗,。這樣可以避免內(nèi)部審計(jì)的弊端,。這應(yīng)當(dāng)是中國(guó)行政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，即政府向社會(huì)收購(gòu)服務(wù),。
再如,，要有效利用媒體的力量,，尤其是新媒體的力量。媒體至少能夠?yàn)檎魏托姓陌迪洳僮魍度胍恍╆?yáng)光,。媒體不僅僅可以揭露腐敗,，更可以產(chǎn)生強(qiáng)大的社會(huì)壓力。腐敗能夠大行其道,，能夠招搖過市,，主要是因?yàn)闆]有陽(yáng)光。如上所說,，中國(guó)的媒體尤其是新媒體,，已經(jīng)開始在揭露腐敗方面扮演一個(gè)積極的角色。但這方面需要提高其制度化的水平,，而不能一直停留在偶然和自發(fā)的水平,。如果沒有有效的法制的支撐，社會(huì)自發(fā)反腐敗所要承擔(dān)的高成本和風(fēng)險(xiǎn),，會(huì)使得反腐敗不可持續(xù),。
總之，反腐敗是一項(xiàng)綜合政治工程,。要找到重大的突破口,，制度設(shè)計(jì)最為重要。如果繼續(xù)依賴于傳統(tǒng)運(yùn)動(dòng)式的反腐敗運(yùn)動(dòng),，繼續(xù)依靠超越法治的政治手段,，表面上轟轟烈烈的反腐敗運(yùn)動(dòng)最終會(huì)導(dǎo)致更多的腐敗。要遏制人性的腐敗,，一整套可以導(dǎo)致清廉行為的制度是根本,。
……
