伴隨地方政府債券“自發(fā)自還”試點(diǎn)的推進(jìn)，繼廣東,、山東,、江蘇三省順利完成招標(biāo)發(fā)行工作后，5日市場(chǎng)又迎來(lái)第四單試點(diǎn)招標(biāo)。這意味著,，我國(guó)首批地方政府自主發(fā)債改革已漸入常態(tài)化,。
然而，隨著多地商業(yè)銀行,、上市公司卷入地方債兌付,，專家認(rèn)為，在債務(wù)規(guī)�,？傮w可控的背景下,，通過(guò)市場(chǎng)化、規(guī)范化調(diào)節(jié)政府舉債機(jī)制,，有望成為改革重心,。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，“開(kāi)正門,，堵偏門”將是約束發(fā)債行為的有效之舉,。
“剛兌”遇險(xiǎn) 政府舉債加速陽(yáng)光化
近期，多地商業(yè)銀行,、上市公司公開(kāi)爆出卷入地方債拖欠事件,。而“自發(fā)自還”試點(diǎn)的陸續(xù)啟動(dòng)，意味著政府舉債“陽(yáng)光化”的改革步入正軌,。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者日前獲悉,，共計(jì)143億元的2014年江西省地方政府債券已于8月5日完成招標(biāo)。據(jù)介紹,，繼國(guó)務(wù)院決定啟動(dòng)地方政府債券“自發(fā)自還”試點(diǎn)后,，廣東省、山東省和江蘇省已完成首批試點(diǎn)債券招標(biāo),，這標(biāo)志我國(guó)地方政府自主舉債改革進(jìn)入常態(tài)化,。
據(jù)悉，當(dāng)周發(fā)行的江西省政府債券分為5年,、7年、10年三個(gè)品種,，每期對(duì)應(yīng)的招標(biāo)規(guī)模依次為57.2億元,、42.9億元、42.9億元,。經(jīng)上海新世紀(jì)資信評(píng)估公司評(píng)定,，2014年江西省地方政府債券的信用級(jí)別為AAA最高信用評(píng)級(jí)。
毫無(wú)疑問(wèn),，“自發(fā)自還”試點(diǎn)的陸續(xù)啟動(dòng),，也意味著政府舉債“陽(yáng)光化”的改革步入正軌。無(wú)論從推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的角度，還是從防范金融風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的角度考量,，這都是必然的選擇,。
來(lái)自申萬(wàn)證券的研究觀點(diǎn)亦指出，“自發(fā)自還”地方債體系的建立,，相比從前采取了更為公開(kāi)透明的運(yùn)作機(jī)制,，有助于防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一方面為地方政府提供了成本更低的融資新渠道,，另一方面也有助于地方政府風(fēng)險(xiǎn)差別化定價(jià),。從短期來(lái)看，再融資渠道疏通及相關(guān)機(jī)制建立料會(huì)在一定程度上降低市場(chǎng)對(duì)地方府債務(wù)的擔(dān)憂,。
據(jù)中國(guó)社科院金融研究所副研究員安國(guó)俊介紹,，允許地方政府發(fā)行債券，是實(shí)行分稅分級(jí)財(cái)政體制國(guó)家的普遍做法,。當(dāng)?shù)胤秸愂帐杖氩荒軡M足其財(cái)政支出需求時(shí),，地方政府可以發(fā)行債券為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共產(chǎn)品籌資，如英國(guó),、美國(guó),、德國(guó)和日本等國(guó)家，地方政府債券在其財(cái)政收入及債券市場(chǎng)體系中都占有重要地位,。目前,，發(fā)展地方政府債券市場(chǎng)也已成為新興工業(yè)化、新興市場(chǎng)國(guó)家以及其他一些發(fā)展中國(guó)家的政策重點(diǎn),。
值得一提的是,，近期以來(lái)，多地商業(yè)銀行,、上市公司公開(kāi)爆出卷入地方債拖欠事件,，部分不規(guī)范渠道中，非市場(chǎng)化的“剛性兌付”已頻頻遇險(xiǎn),。
根據(jù)審計(jì)署近日發(fā)布的部分地方債務(wù)跟蹤情況,，去年6月底至今年3月底，9個(gè)省份為償還到期債務(wù)舉借省本級(jí)新債579.31億元,，但仍有8.21億元逾期未還,。
不僅如此，齊魯銀行近日發(fā)布的年報(bào)顯示,，“濟(jì)南市歷城區(qū)城建公司”出現(xiàn)了逾4000萬(wàn)元的債務(wù)本息違約,。2013年年報(bào)中，上市公司安徽水利也表示,，業(yè)績(jī)受地方債拖累,，其中,，僅安徽省蚌埠市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)管理委員會(huì)舉借的建設(shè)移交工程債務(wù)就達(dá)9億元。
約束發(fā)債 “開(kāi)正門堵偏門”仍是關(guān)鍵
部分通過(guò)非正規(guī)渠道舉債的債務(wù)已然成為風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)點(diǎn),。專家指出,，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，“開(kāi)正門,，堵偏門”將是約束發(fā)債行為的有效之舉,。
財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉近日接受采訪時(shí)指出：“盡管目前我國(guó)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但有的地方也存在一定風(fēng)險(xiǎn)隱患,，全面規(guī)范地方政府債務(wù)管理仍是當(dāng)前一項(xiàng)重要任務(wù),。”
審計(jì)署報(bào)告顯示,，個(gè)別地市還違約將債務(wù)資金用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā),、項(xiàng)目資本金或其他項(xiàng)目建設(shè)等�,！皬某霈F(xiàn)違約的個(gè)例來(lái)看,，部分地方融資平臺(tái)及城投公司已然成為風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)點(diǎn)，這也是典型的非正規(guī)舉債渠道,�,！鄙虾Ｒ患疑虡I(yè)銀行信貸部門負(fù)責(zé)人說(shuō)。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍軍指出：“城投公司既是實(shí)體公司又是政府控制,，資本金非常單一,，基本是以土地資產(chǎn)做擔(dān)保，一旦出現(xiàn)土地儲(chǔ)備不足或價(jià)格下降,，其生存就岌岌可危,。這一先天缺陷，導(dǎo)致其融資角色不可能長(zhǎng)期持續(xù),�,！�
有鑒于此，多地已啟動(dòng)融資平臺(tái)及城投公司轉(zhuǎn)型改革,。據(jù)馬鞍山城投官網(wǎng),，其已先行一步轉(zhuǎn)制成江東控股，多家地方城投公司也紛紛試水轉(zhuǎn)型改制工作,。這意味著伴隨財(cái)稅體制改革的逐步推進(jìn),，此前扮演過(guò)重要角色的政府融資平臺(tái)即將被剝離融資功能。
“屢屢被打破的剛性兌付表明,，中央財(cái)政將不再為非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的地方債務(wù)違約埋單，而是要建立健全地方政府的市場(chǎng)化信用體系——為市場(chǎng)提供更為綜合,、直觀的評(píng)價(jià),，便于投資者比較,，讓地方作出正確判斷�,！卑矅�(guó)俊說(shuō),。
中國(guó)人民銀行研究局首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿表示，我國(guó)仍將從市場(chǎng)化方面,，采取多項(xiàng)改革硬化地方預(yù)算約束,。事實(shí)上，通過(guò)發(fā)展市政債市場(chǎng)和一系列配套改革,，地方政府的預(yù)算約束將逐漸“硬性化”,。
健全體系 改革進(jìn)入深水區(qū)
毋庸置疑，國(guó)內(nèi)地方政府信用評(píng)級(jí)體系的建立將是一個(gè)系統(tǒng)性工程,，未來(lái)包括財(cái)稅制度的改革,、地方政府違約機(jī)制的建立、地方政府融資方式的透明化等諸多方面都需進(jìn)一步完善,。
“要求地方政府尤其是獨(dú)立發(fā)債的地方政府編制和公布資產(chǎn)負(fù)債表,，對(duì)提高地方財(cái)政透明度有重要意義。此外,，一些改革的準(zhǔn)備也都已經(jīng)在進(jìn)行中,。”馬駿說(shuō),。
與“兜底”相比,，建立市場(chǎng)規(guī)則有望成為本輪改革的側(cè)重點(diǎn)。首輪地方債“自發(fā)自還”試點(diǎn)還首度引入了市場(chǎng)化的信用評(píng)級(jí)報(bào)告,�,！斑@是防控地方債風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要舉措，也預(yù)示著地方債將走向更為規(guī)范的市場(chǎng)化道路,，為市政債的發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),。”安國(guó)俊說(shuō),。
業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為,，評(píng)級(jí)信息對(duì)于投資者決策、合理定價(jià)和利率決定都十分重要,，將成為投資者分析債券發(fā)行人和債券信用的重要參考,。
不過(guò)，作為首輪地方自主發(fā)債的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu),，上海新世紀(jì)相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者專訪時(shí)指出,，地方政府的信息披露及其制度建設(shè)難以一蹴而就。
例如,，就跟蹤評(píng)級(jí)材料獲取的及時(shí)性問(wèn)題考量,，試點(diǎn)地方自主發(fā)債的最長(zhǎng)期限為10年,，每年都應(yīng)進(jìn)行定期跟蹤評(píng)級(jí)。在這場(chǎng)可以預(yù)見(jiàn)的“持久戰(zhàn)”中,，既需要評(píng)級(jí)公司與地方政府保持密切溝通,，也需要地方政府的積極配合，如何保障各種評(píng)級(jí)數(shù)據(jù)和信息的及時(shí)獲得,，依然有待摸索實(shí)踐,。
業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),，目前我們應(yīng)逐步建立以信用評(píng)級(jí)制度,、信息披露制度和債券保險(xiǎn)制度為內(nèi)容的信用風(fēng)險(xiǎn)管理的“三駕馬車”基本框架。而在政府層面,，為有效防范地方債券系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)提供源頭性保障已迫在眉睫,。
根據(jù)財(cái)政部安排預(yù)計(jì)，2014年地方債計(jì)劃發(fā)行規(guī)模為4000億元,，其中上海,、廣東、山東等省市自發(fā)自還規(guī)模為1092億元,。
“面對(duì)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程,，解決地方政府投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的資金缺口、實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政轉(zhuǎn)型均至關(guān)重要,�,！敝袊�(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇認(rèn)為，地方債自主發(fā)行改革中,，可以利用破題機(jī)會(huì),，規(guī)范財(cái)政管理體制，圍繞舉債形成倒逼機(jī)制,，理順政府間關(guān)系,。
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專家：加強(qiáng)人大監(jiān)督 設(shè)置地方債“法治防火墻” |
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)地方人大及其常委會(huì)在地方政府性債務(wù)的監(jiān)管中未能發(fā)揮應(yīng)有的作用甚至處于缺位狀態(tài),�,！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者日前在廣東、廣西,、湖南,、湖北等地采訪了解到，地方政府通過(guò)融資平臺(tái)舉債多是由負(fù)責(zé)項(xiàng)目的政府部門報(bào)同級(jí)財(cái)政部門,，后由同級(jí)政府常務(wù)會(huì)議通過(guò)即可舉借,。盡管去年審計(jì)署公開(kāi)了全國(guó)各省級(jí)的債務(wù)余額，但在市縣一級(jí),，公眾和人大代表對(duì)政府性債務(wù)知之甚少,。
多位財(cái)政預(yù)算專家認(rèn)為,，發(fā)揮人大作用，加強(qiáng)對(duì)地方政府性債務(wù)的監(jiān)督,，有利于構(gòu)建多層面、有效的地方政府債務(wù)監(jiān)管體系,，讓地方政府債務(wù)“陽(yáng)光化”,，且能有效遏制舉債樹(shù)政績(jī)的沖動(dòng)，推動(dòng)地方政府處理好存量債務(wù)與增量債務(wù)的關(guān)系,，依法有序管理,、化解債務(wù)。
監(jiān)督缺位
提及政府性債務(wù),，廣東省人大代表,、深圳市政府投資項(xiàng)目評(píng)審中心高級(jí)工程師劉林說(shuō)，在今年省人代會(huì)的預(yù)算審查座談會(huì)上,，他提出“政府到底欠了多少債,？能不能還？”,、“債務(wù)沒(méi)有在預(yù)算報(bào)告中體現(xiàn)出來(lái),，這個(gè)問(wèn)題群眾問(wèn)我們?nèi)舜蟠恚覀円泊鸩簧蟻?lái)”,。
自去年審計(jì)署公開(kāi)全國(guó)地方政府性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以來(lái),，公眾和人大代表對(duì)債務(wù)的關(guān)注度不斷提高。
在今年地方“兩會(huì)”期間,，政府性債務(wù)成為關(guān)注的焦點(diǎn),。廣州市人大財(cái)經(jīng)委主任委員歐陽(yáng)知說(shuō)，在人大代表獲悉廣州市債務(wù)余額達(dá)2000多億元后,，他們對(duì)過(guò)去怎么借的,、用到哪？準(zhǔn)備拿什么還,？舉借新債幾何,、又用到何處等等十分關(guān)注，他們擔(dān)心高成本借來(lái)的錢可能被浪費(fèi)甚至有腐敗問(wèn)題,，實(shí)際上從審計(jì)查出的一些問(wèn)題看,，代表們的擔(dān)心不無(wú)道理。
審查和監(jiān)督財(cái)政預(yù)決算,，是人大發(fā)揮監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn),。長(zhǎng)期關(guān)注預(yù)算監(jiān)督問(wèn)題的全國(guó)人大代表陳舒在接受采訪時(shí)說(shuō)，十八大報(bào)告提出,，加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督,。所謂全口徑,，就是“橫要到邊、縱要到底”,，那么除了現(xiàn)在已有的公共財(cái)政,、政府性基金、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)和社�,；�,，還理所當(dāng)然包括政府性債務(wù)。
多地探索
記者在采訪中了解到,，廣州,、溫嶺等地早在幾年前就開(kāi)始探索人大對(duì)地方政府性債務(wù)的常態(tài)監(jiān)督，并為此制定了專門的規(guī)范性文件,，以使監(jiān)督規(guī)范化,、法治化。
2009年以來(lái),，溫嶺市人大常委會(huì)為加強(qiáng)對(duì)政府性債務(wù)的日常監(jiān)督,，建立了政府性債務(wù)跟蹤監(jiān)督小組。小組成員包括市人大常委會(huì)組成人員,、原市人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)以及審計(jì),、監(jiān)察部門負(fù)責(zé)人等，小組還下設(shè)咨詢委員會(huì),，聘請(qǐng)有關(guān)專家,、審計(jì)中介、市人大代表等專業(yè)人士組成,，以提高政府性債務(wù)跟蹤監(jiān)督的實(shí)效,。在預(yù)算專家、公共預(yù)算觀察志愿者吳君亮等專業(yè)人士看來(lái),，溫嶺的這一安排還只是對(duì)債務(wù)的一種非正式監(jiān)督,，并非建立在我國(guó)國(guó)家權(quán)力架構(gòu)之上，而后來(lái)廣州等地的探索則向前邁了一步,。
據(jù)歐陽(yáng)知介紹,，2012年開(kāi)始，廣州市政府便向人大常委會(huì)報(bào)告政府性債務(wù)情況,，且由人大財(cái)經(jīng)委向常委會(huì)提交一份建議,。2013年更進(jìn)一步，在年初的一次人大常委會(huì)上,，由財(cái)政部門代表市政府向常委會(huì)報(bào)告當(dāng)年的債務(wù)舉借計(jì)劃和償還計(jì)劃,，并在一季度專題報(bào)告一次政府性債務(wù)的舉借和償還計(jì)劃，這兩個(gè)報(bào)告都需要經(jīng)人大常委會(huì)審議表決通過(guò)。
廣州等地人大的探索是基于《監(jiān)督法》賦予人大的重大事項(xiàng)權(quán),。廣州市人大將政府性債務(wù)列入重大事項(xiàng),，由此監(jiān)督才于法有據(jù)。2014年,，廣州市十四屆人大四次會(huì)議修訂通過(guò)《廣州市人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)監(jiān)督預(yù)算辦法》,，明確規(guī)定“市政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的舉借、償還計(jì)劃,，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)年提請(qǐng)市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)”,。
人大監(jiān)督有了依據(jù)，讓監(jiān)督權(quán)落地才是關(guān)鍵,。人大常委會(huì)依據(jù)什么對(duì)舉債計(jì)劃作出批準(zhǔn)與否的決定呢？歐陽(yáng)知介紹說(shuō),，廣州市目前嚴(yán)格執(zhí)行的是兩個(gè)“紅線”：一是債務(wù)率不能超100%,，二是償債率不能超20%。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是廣州市委市政府綜合考慮債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控集體研究決定的,，且市委也將此列入重大事項(xiàng)規(guī)定,，人大常委會(huì)的審查監(jiān)督情況每月向市委報(bào)告。
廣西壯族自治區(qū)人大常委會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,，以人大為主渠道的政府性債務(wù)監(jiān)督,，不僅有利于推進(jìn)我國(guó)的民主法治建設(shè)，還能與政府內(nèi)部的行政性預(yù)算控制相配合,，有利于促進(jìn)預(yù)算資源的公平配置和有效使用,，比如現(xiàn)在“四風(fēng)”問(wèn)題，某種程度上就是政府及部門負(fù)責(zé)人財(cái)政權(quán)太大,，加強(qiáng)同級(jí)人大的橫向約束是有效的制約手段之一,。
全面推進(jìn)
在中央防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和加強(qiáng)全口徑預(yù)決算監(jiān)督的背景下，接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的多位人大常委會(huì)組成人員,、人大代表和財(cái)政預(yù)算專家表示,，在一些地方“點(diǎn)”上探索的基礎(chǔ)上，國(guó)家應(yīng)統(tǒng)籌考慮,，借《預(yù)算法》修訂的契機(jī),，進(jìn)一步通過(guò)立法明確和細(xì)化地方人大對(duì)政府性債務(wù)的監(jiān)督權(quán)，全面推進(jìn)和完善人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)制和進(jìn)程,，實(shí)現(xiàn)“面”的覆蓋,。
其一，程序上,，在現(xiàn)行法律框架下,，可將政府性債務(wù)作為重大事項(xiàng)列入統(tǒng)計(jì)人大常態(tài)化監(jiān)督的一部分，或視為財(cái)政“大盤子”的一部分納入預(yù)決算管理，要求事前介入,，明確提交債務(wù)舉借報(bào)告的時(shí)間,。介入之后還需公開(kāi)透明，與預(yù)算一樣,，債務(wù)余額及舉借和償還計(jì)劃向公眾公開(kāi),，將債務(wù)曬在陽(yáng)光下。更重要的是,，要對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià),。
其二，法律上,，加快修訂《預(yù)算法》,，對(duì)地方政府舉債作出調(diào)整并明確現(xiàn)有的政府性債務(wù)和未來(lái)可能放開(kāi)的地方債券一律納入預(yù)決算管理，形成真正的全口徑預(yù)決算,。此外,，可制定《地方政府債務(wù)管理?xiàng)l例》，加強(qiáng)地方政府債務(wù)的法治化管理,，對(duì)地方政府債務(wù)總量,、舉債方式、償債途徑,、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制等進(jìn)行立法規(guī)范,。
其三，技術(shù)上,，提升人大代表預(yù)算審議解讀能力,，完善人大內(nèi)部預(yù)算審查機(jī)構(gòu)和效力。應(yīng)通過(guò)完善機(jī)制普及地方人大代表的預(yù)算管理與審查知識(shí),，在人大系統(tǒng)內(nèi)部,，鼓勵(lì)具有經(jīng)驗(yàn)的財(cái)政預(yù)算專家和第三方機(jī)構(gòu)參與和協(xié)助相關(guān)審查。
“將地方政府性債務(wù)納入法制化監(jiān)督管理的軌道,，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)不能缺位,，而是應(yīng)該有所作為。人大及其常委會(huì)對(duì)債務(wù)的規(guī)劃和約束,，其目的只有一個(gè),，就是確保政府借債‘借得到、用得好,、還得起’,，如此良性循環(huán)，既保證地方發(fā)展適度超前,，又做到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可防可控,，設(shè)立起‘法治防火墻’,。”歐陽(yáng)知說(shuō),。
