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權(quán)力制衡是未來(lái)中國(guó)改革的關(guān)鍵 　　近日,，世界銀行行長(zhǎng)佐立克來(lái)中國(guó)訪問(wèn),，參加世界銀行（WorldBank）與中國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心聯(lián)合編制的《2030年的中國(guó)》研究報(bào)告的發(fā)布會(huì)，他所帶來(lái)的這項(xiàng)研究報(bào)告的中心信息是：“中國(guó)現(xiàn)已走到其發(fā)展道路上的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)”,；中國(guó)必須加快和深化改革，尤其是政治體制改革，才能避免在“沒(méi)有太多預(yù)兆”的情況下快速經(jīng)濟(jì)放緩的危險(xiǎn),。世行和國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的這份報(bào)告還警示說(shuō)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)急速放緩,，可能會(huì)令銀行業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)中的問(wèn)題惡化,，甚至可能引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。 　　進(jìn)一步深化改革,，已成為當(dāng)今中國(guó)社會(huì)各階層的一般共識(shí),。中國(guó)社會(huì)已經(jīng)到了非進(jìn)一步改革不行甚至到了改革刻不容緩的關(guān)頭，但問(wèn)題是如何改,？中國(guó)的下一步改革,，尤其是政治體制改革，從哪里著手,？如何啟動(dòng),？改革的核心和關(guān)鍵又是什么？ 　　2012年2月28日,，世界銀行行長(zhǎng)佐利克在北京舉行的記者會(huì)上,，向中國(guó)政府決策層進(jìn)一步提出了改革的6條建議：（1）重新界定國(guó)有部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)的作用，完成向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型,；（2）推動(dòng)創(chuàng)新,，建立與全球研發(fā)網(wǎng)絡(luò)相連的開(kāi)放型社會(huì)；（3）促進(jìn)綠色發(fā)展,；（4）為所有人提供均等機(jī)會(huì)和社會(huì)保障,；（5）加強(qiáng)財(cái)政體系建設(shè)，改善財(cái)政可持續(xù)性。這涉及三個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域：確保各級(jí)政府有充足的財(cái)力以滿足支出需求,；籌集更多的財(cái)政收入,；調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，提高社會(huì)和環(huán)境方面的支出比重,；（6）確保中國(guó)作為國(guó)際社會(huì)的利益攸關(guān)方繼續(xù)融入全球市場(chǎng),。 　　佐利克提出的這6項(xiàng)建議乍看來(lái)宏大、全面且現(xiàn)實(shí),，但仔細(xì)分析一下,，好像每一條建議均非常“虛”,，并沒(méi)有真正觸及當(dāng)今中國(guó)經(jīng)濟(jì),、政治和社會(huì)體制運(yùn)行的核心問(wèn)題。并且,，即使這6條改革建議涉及的確實(shí)是當(dāng)今中國(guó)社會(huì)需要解決的問(wèn)題,，但其具體可行性和可操作性也值得懷疑。 　　在經(jīng)歷了30多年的改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng),，當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)所面臨的根本問(wèn)題是什么,？要理解這個(gè)問(wèn)題，首先要大致理清當(dāng)今中國(guó)社會(huì)存在的一些亟待解決的社會(huì)問(wèn)題主要有哪些,。 　　縱觀近些年來(lái)在中國(guó)社會(huì)內(nèi)部發(fā)生的種種經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題,，大致可粗略地將其歸納為以下8大類： 　　第一，政府官員腐敗,、貪腐案件大量發(fā)生且屢治不果,。 　　第二，社會(huì)財(cái)富占有和收入分配上的差距不斷拉大,，社會(huì)收入分配的基尼系數(shù)已經(jīng)接近0.5,。 　　第三，整個(gè)社會(huì)越來(lái)越靠政府和國(guó)有部門(mén)的項(xiàng)目投資和高投資率來(lái)維系經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),。 　　第四,，居民家庭收入和消費(fèi)占國(guó)民收入的份額持續(xù)下降。 　　第五,，廣義貨幣不斷膨脹,，房?jī)r(jià)和消費(fèi)品物價(jià)快速上升，導(dǎo)致中國(guó)食品和日常生活用品物價(jià)水平已經(jīng)接近有些甚至超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家,。 　　第六,，在普通居民收入增長(zhǎng)緩慢的情況下，政府用在醫(yī)保和社保方面的財(cái)政支出又嚴(yán)重不足,，導(dǎo)致民生困頓,、民怨積累,。 　　第七，社會(huì)誠(chéng)信和商業(yè)倫理嚴(yán)重缺失,，食品安全,、產(chǎn)品質(zhì)量,、環(huán)境污染乃至商業(yè)欺詐等問(wèn)題在各種媒體上不斷曝光,，屢治不果。 　　上述七類問(wèn)題不斷惡化,，又衍生出了困擾當(dāng)今中國(guó)政府決策層的第八個(gè)社會(huì)問(wèn)題：一些惡性事件和萬(wàn)人以上群體事件時(shí)有發(fā)生,，社會(huì)內(nèi)部的緊張程度不斷增強(qiáng)。 　　為什么在中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期蘊(yùn)生并積累下來(lái)上述8大社會(huì)問(wèn)題,，且上述問(wèn)題交織在一起而不斷惡化,？追根溯源，就會(huì)發(fā)現(xiàn),，上述深層次的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題,，直接或間接地——或多或少地——與政府的行政權(quán)力不受任何實(shí)質(zhì)性的約束與制衡有關(guān)。 　　單從中國(guó)的稅收和財(cái)政體制來(lái)看,，現(xiàn)在中國(guó)各級(jí)政府已掌握了十幾萬(wàn)億的財(cái)稅收入,，加上各地政府的賣(mài)地收入和其他各種預(yù)算外收入，保守地估計(jì)也有十七八萬(wàn)億元（中央黨校的周天勇教授曾估算,，在2010年中國(guó)各級(jí)政府的實(shí)際財(cái)政收入已達(dá)到了15萬(wàn)億元）,。這么大的政府財(cái)力“盤(pán)子”，各級(jí)政府的財(cái)政收支又不公開(kāi)透明,，政府官員腐敗時(shí)有發(fā)生且屢治不果,，還不是這種缺少民主預(yù)算和財(cái)政公開(kāi)透明的制度安排的一個(gè)必然結(jié)果？當(dāng)今中國(guó)社會(huì)內(nèi)部財(cái)富占有和收入分配差距的不斷拉大,，中國(guó)的大多數(shù)富人大多與權(quán)力有直接和間接的關(guān)系,，難道不與具有這種財(cái)政體制安排的基本政治制度有關(guān)？ 　　上面所說(shuō)的當(dāng)今中國(guó)社會(huì)的8大類問(wèn)題,，越來(lái)越強(qiáng)烈地告訴人們,，中國(guó)政府的財(cái)政稅收體制是到了不改不行的時(shí)候了。與政府體制和整個(gè)政治體制連在一起的財(cái)政體制改革,，應(yīng)該是當(dāng)下和未來(lái)中國(guó)政治體制改革的一個(gè)核心問(wèn)題,。 　　由此看來(lái)，當(dāng)今中國(guó)社會(huì)中存在的一些深層次的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問(wèn)題,，并不是市場(chǎng)化改革不足和不夠的問(wèn)題,，而是在已市場(chǎng)化了的當(dāng)今中國(guó)社會(huì)中政府不但調(diào)控和管理著市場(chǎng)，而且以市場(chǎng)化的手段直接參與市場(chǎng),，一些政府官員在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中或公開(kāi)或隱秘地運(yùn)用所掌控的權(quán)力和巨大的資源來(lái)為自己家人和親友謀利和尋租的問(wèn)題,。因此,，未來(lái)中國(guó)要走向一個(gè)良序的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，必須用民主和法治的現(xiàn)代制度規(guī)則來(lái)使政府的權(quán)力受到實(shí)質(zhì)性的約束和制衡,。如果現(xiàn)代民主政治的制度規(guī)則不能在未來(lái)中國(guó)社會(huì)中確立,，政府權(quán)力不受人民代表的任何實(shí)質(zhì)性的制衡，那么任何表層的市場(chǎng)化改革,、任何政治體制改革,、“重新界定國(guó)有部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)的作用來(lái)完成向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、乃至將現(xiàn)在的國(guó)有大企業(yè)進(jìn)一步的私有化”都只會(huì)流于空談,，肯定達(dá)不到預(yù)想的目標(biāo),。 　　一句話，在當(dāng)今中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)格局之下,，在政府與市場(chǎng)的邊界沒(méi)有清楚地界定之前,，在政府及其官員的權(quán)力尤其是征稅權(quán)和財(cái)政支出權(quán)沒(méi)有受到人民代表實(shí)質(zhì)性的約束和制衡之前，試圖重新界定“國(guó)有部門(mén)與私有部門(mén)的邊界與作用”,，甚至主張將現(xiàn)有國(guó)有大企業(yè)進(jìn)一步私有化,，只會(huì)徒勞無(wú)功。若真的按此改革思路走下去,，只會(huì)使一些直接掌握著行政權(quán)力和與權(quán)力有關(guān)的人在國(guó)有企業(yè)進(jìn)一步私有化的過(guò)程中再次暴富,，從而進(jìn)一步拉大中國(guó)社會(huì)財(cái)富占有和收入分配的差距，惡化當(dāng)今中國(guó)的上述8大社會(huì)問(wèn)題,。 　　當(dāng)今中國(guó)社會(huì)所需要的顯然是深層次的社會(huì)改革,，尤其是根本性的政府體制和政治體制改革。中國(guó)未來(lái)的改革,，也顯然是個(gè)系統(tǒng)工程,，需要整體地考慮和根本性地改。當(dāng)然,，中國(guó)社會(huì)兩三千年的歷史,，尤其是中國(guó)過(guò)去30多年的改革成功經(jīng)驗(yàn)均告訴世人：中國(guó)社會(huì)的改革，需要漸進(jìn)地進(jìn)行,，而且往往是在危機(jī)中“應(yīng)對(duì)出來(lái)的”,。這也意味著中國(guó)社會(huì)在當(dāng)下乃至在未來(lái)均容不得，也經(jīng)受不起“大爆炸式”的改革,。但是,，現(xiàn)在看來(lái)，從約束和制衡政府的財(cái)稅收支權(quán)入手,、建立現(xiàn)代民主政治下的有限政府（limitedpowerofgovernment）應(yīng)當(dāng)是探索未來(lái)中國(guó)改革道路的一條基本思路,。把已經(jīng)醞釀并蹉跎了十余年，但目前仍在全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委,、國(guó)務(wù)院和財(cái)政部之間進(jìn)行內(nèi)部“協(xié)調(diào)”和“博弈”的《預(yù)算法修正案（草案）》盡快掛在全國(guó)人大的網(wǎng)站上,，并在社會(huì)各階層之間進(jìn)行廣泛討論和征求意見(jiàn),，最后修訂出一部符合現(xiàn)代民主法治精神的預(yù)算法，這應(yīng)該被作為我國(guó)未來(lái)政治體制改革的一個(gè)重要環(huán)節(jié),。從中國(guó)社會(huì)當(dāng)前的格局和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看,，尤其是從中國(guó)未來(lái)法治民主政治體制建設(shè)的愿景來(lái)看，只有徹底把《預(yù)算法》從現(xiàn)在的財(cái)政部門(mén)的“組織法”（即規(guī)范下屬政府部門(mén)和其他部門(mén)預(yù)算資金的籌集和取得,、使用和分配的法律）修改成為對(duì)各級(jí)政府和財(cái)稅部門(mén)預(yù)算收支行為的約束和制衡的“權(quán)責(zé)法”,，即成為人民代表制衡和監(jiān)督各級(jí)政府和財(cái)政部門(mén)預(yù)算收支和管理的法律，才符合這種漸進(jìn)性政治改革的整體思路和大方向,。 　　2012年3月1日謹(jǐn)識(shí)于復(fù)旦 　　2012年3月16日改定 　　本文2012年3月2日發(fā)表于《華爾街日?qǐng)?bào)》中文版筆者《經(jīng)濟(jì)學(xué)如詩(shī)》專欄 第 1 2 3 4 5 6 7 頁(yè)