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權(quán)力制衡是未來中國改革的關(guān)鍵 　　近日，世界銀行行長佐立克來中國訪問,，參加世界銀行（WorldBank）與中國國務(wù)院發(fā)展研究中心聯(lián)合編制的《2030年的中國》研究報(bào)告的發(fā)布會(huì),，他所帶來的這項(xiàng)研究報(bào)告的中心信息是：“中國現(xiàn)已走到其發(fā)展道路上的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)”；中國必須加快和深化改革,，尤其是政治體制改革,，才能避免在“沒有太多預(yù)兆”的情況下快速經(jīng)濟(jì)放緩的危險(xiǎn)。世行和國務(wù)院發(fā)展研究中心的這份報(bào)告還警示說,，中國經(jīng)濟(jì)急速放緩,，可能會(huì)令銀行業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)中的問題惡化,，甚至可能引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。 　　進(jìn)一步深化改革,，已成為當(dāng)今中國社會(huì)各階層的一般共識,。中國社會(huì)已經(jīng)到了非進(jìn)一步改革不行甚至到了改革刻不容緩的關(guān)頭，但問題是如何改,？中國的下一步改革,，尤其是政治體制改革，從哪里著手,？如何啟動(dòng),？改革的核心和關(guān)鍵又是什么？ 　　2012年2月28日,，世界銀行行長佐利克在北京舉行的記者會(huì)上,，向中國政府決策層進(jìn)一步提出了改革的6條建議：（1）重新界定國有部門和私營部門的作用，完成向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型,；（2）推動(dòng)創(chuàng)新,，建立與全球研發(fā)網(wǎng)絡(luò)相連的開放型社會(huì)；（3）促進(jìn)綠色發(fā)展,；（4）為所有人提供均等機(jī)會(huì)和社會(huì)保障,；（5）加強(qiáng)財(cái)政體系建設(shè)，改善財(cái)政可持續(xù)性,。這涉及三個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域：確保各級政府有充足的財(cái)力以滿足支出需求,；籌集更多的財(cái)政收入；調(diào)整支出結(jié)構(gòu),，提高社會(huì)和環(huán)境方面的支出比重,；（6）確保中國作為國際社會(huì)的利益攸關(guān)方繼續(xù)融入全球市場。 　　佐利克提出的這6項(xiàng)建議乍看來宏大,、全面且現(xiàn)實(shí),，但仔細(xì)分析一下，好像每一條建議均非�,！疤摗�,，并沒有真正觸及當(dāng)今中國經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)體制運(yùn)行的核心問題,。并且,，即使這6條改革建議涉及的確實(shí)是當(dāng)今中國社會(huì)需要解決的問題，但其具體可行性和可操作性也值得懷疑,。 　　在經(jīng)歷了30多年的改革開放和經(jīng)濟(jì)高速增長,，當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)所面臨的根本問題是什么？要理解這個(gè)問題,，首先要大致理清當(dāng)今中國社會(huì)存在的一些亟待解決的社會(huì)問題主要有哪些,。 　　縱觀近些年來在中國社會(huì)內(nèi)部發(fā)生的種種經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題,，大致可粗略地將其歸納為以下8大類： 　　第一，政府官員腐敗,、貪腐案件大量發(fā)生且屢治不果,。 　　第二，社會(huì)財(cái)富占有和收入分配上的差距不斷拉大,，社會(huì)收入分配的基尼系數(shù)已經(jīng)接近0.5,。 　　第三，整個(gè)社會(huì)越來越靠政府和國有部門的項(xiàng)目投資和高投資率來維系經(jīng)濟(jì)增長,。 　　第四,，居民家庭收入和消費(fèi)占國民收入的份額持續(xù)下降。 　　第五,，廣義貨幣不斷膨脹,，房價(jià)和消費(fèi)品物價(jià)快速上升，導(dǎo)致中國食品和日常生活用品物價(jià)水平已經(jīng)接近有些甚至超過發(fā)達(dá)國家,。 　　第六，在普通居民收入增長緩慢的情況下,，政府用在醫(yī)保和社保方面的財(cái)政支出又嚴(yán)重不足,，導(dǎo)致民生困頓、民怨積累,。 　　第七,，社會(huì)誠信和商業(yè)倫理嚴(yán)重缺失，食品安全,、產(chǎn)品質(zhì)量,、環(huán)境污染乃至商業(yè)欺詐等問題在各種媒體上不斷曝光，屢治不果,。 　　上述七類問題不斷惡化,，又衍生出了困擾當(dāng)今中國政府決策層的第八個(gè)社會(huì)問題：一些惡性事件和萬人以上群體事件時(shí)有發(fā)生，社會(huì)內(nèi)部的緊張程度不斷增強(qiáng),。 　　為什么在中國經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期蘊(yùn)生并積累下來上述8大社會(huì)問題,，且上述問題交織在一起而不斷惡化？追根溯源,，就會(huì)發(fā)現(xiàn),，上述深層次的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，直接或間接地——或多或少地——與政府的行政權(quán)力不受任何實(shí)質(zhì)性的約束與制衡有關(guān),。 　　單從中國的稅收和財(cái)政體制來看,，現(xiàn)在中國各級政府已掌握了十幾萬億的財(cái)稅收入，加上各地政府的賣地收入和其他各種預(yù)算外收入,，保守地估計(jì)也有十七八萬億元（中央黨校的周天勇教授曾估算,，在2010年中國各級政府的實(shí)際財(cái)政收入已達(dá)到了15萬億元）,。這么大的政府財(cái)力“盤子”，各級政府的財(cái)政收支又不公開透明,，政府官員腐敗時(shí)有發(fā)生且屢治不果,，還不是這種缺少民主預(yù)算和財(cái)政公開透明的制度安排的一個(gè)必然結(jié)果？當(dāng)今中國社會(huì)內(nèi)部財(cái)富占有和收入分配差距的不斷拉大,，中國的大多數(shù)富人大多與權(quán)力有直接和間接的關(guān)系,，難道不與具有這種財(cái)政體制安排的基本政治制度有關(guān)？ 　　上面所說的當(dāng)今中國社會(huì)的8大類問題,，越來越強(qiáng)烈地告訴人們,，中國政府的財(cái)政稅收體制是到了不改不行的時(shí)候了。與政府體制和整個(gè)政治體制連在一起的財(cái)政體制改革,，應(yīng)該是當(dāng)下和未來中國政治體制改革的一個(gè)核心問題,。 　　由此看來，當(dāng)今中國社會(huì)中存在的一些深層次的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問題,，并不是市場化改革不足和不夠的問題,，而是在已市場化了的當(dāng)今中國社會(huì)中政府不但調(diào)控和管理著市場，而且以市場化的手段直接參與市場,，一些政府官員在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中或公開或隱秘地運(yùn)用所掌控的權(quán)力和巨大的資源來為自己家人和親友謀利和尋租的問題,。因此，未來中國要走向一個(gè)良序的市場經(jīng)濟(jì)社會(huì),，必須用民主和法治的現(xiàn)代制度規(guī)則來使政府的權(quán)力受到實(shí)質(zhì)性的約束和制衡,。如果現(xiàn)代民主政治的制度規(guī)則不能在未來中國社會(huì)中確立，政府權(quán)力不受人民代表的任何實(shí)質(zhì)性的制衡,，那么任何表層的市場化改革,、任何政治體制改革、“重新界定國有部門和私營部門的作用來完成向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,、乃至將現(xiàn)在的國有大企業(yè)進(jìn)一步的私有化”都只會(huì)流于空談,，肯定達(dá)不到預(yù)想的目標(biāo)。 　　一句話,，在當(dāng)今中國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)格局之下,，在政府與市場的邊界沒有清楚地界定之前，在政府及其官員的權(quán)力尤其是征稅權(quán)和財(cái)政支出權(quán)沒有受到人民代表實(shí)質(zhì)性的約束和制衡之前,，試圖重新界定“國有部門與私有部門的邊界與作用”,，甚至主張將現(xiàn)有國有大企業(yè)進(jìn)一步私有化，只會(huì)徒勞無功,。若真的按此改革思路走下去,，只會(huì)使一些直接掌握著行政權(quán)力和與權(quán)力有關(guān)的人在國有企業(yè)進(jìn)一步私有化的過程中再次暴富，從而進(jìn)一步拉大中國社會(huì)財(cái)富占有和收入分配的差距,，惡化當(dāng)今中國的上述8大社會(huì)問題,。 　　當(dāng)今中國社會(huì)所需要的顯然是深層次的社會(huì)改革,，尤其是根本性的政府體制和政治體制改革。中國未來的改革,，也顯然是個(gè)系統(tǒng)工程,，需要整體地考慮和根本性地改。當(dāng)然,，中國社會(huì)兩三千年的歷史,，尤其是中國過去30多年的改革成功經(jīng)驗(yàn)均告訴世人：中國社會(huì)的改革，需要漸進(jìn)地進(jìn)行,，而且往往是在危機(jī)中“應(yīng)對出來的”,。這也意味著中國社會(huì)在當(dāng)下乃至在未來均容不得，也經(jīng)受不起“大爆炸式”的改革,。但是,，現(xiàn)在看來，從約束和制衡政府的財(cái)稅收支權(quán)入手,、建立現(xiàn)代民主政治下的有限政府（limitedpowerofgovernment）應(yīng)當(dāng)是探索未來中國改革道路的一條基本思路,。把已經(jīng)醞釀并蹉跎了十余年，但目前仍在全國人大財(cái)經(jīng)委,、國務(wù)院和財(cái)政部之間進(jìn)行內(nèi)部“協(xié)調(diào)”和“博弈”的《預(yù)算法修正案（草案）》盡快掛在全國人大的網(wǎng)站上,，并在社會(huì)各階層之間進(jìn)行廣泛討論和征求意見，最后修訂出一部符合現(xiàn)代民主法治精神的預(yù)算法,，這應(yīng)該被作為我國未來政治體制改革的一個(gè)重要環(huán)節(jié),。從中國社會(huì)當(dāng)前的格局和未來發(fā)展趨勢來看,，尤其是從中國未來法治民主政治體制建設(shè)的愿景來看,，只有徹底把《預(yù)算法》從現(xiàn)在的財(cái)政部門的“組織法”（即規(guī)范下屬政府部門和其他部門預(yù)算資金的籌集和取得、使用和分配的法律）修改成為對各級政府和財(cái)稅部門預(yù)算收支行為的約束和制衡的“權(quán)責(zé)法”,，即成為人民代表制衡和監(jiān)督各級政府和財(cái)政部門預(yù)算收支和管理的法律,，才符合這種漸進(jìn)性政治改革的整體思路和大方向。 　　2012年3月1日謹(jǐn)識于復(fù)旦 　　2012年3月16日改定 　　本文2012年3月2日發(fā)表于《華爾街日報(bào)》中文版筆者《經(jīng)濟(jì)學(xué)如詩》專欄 第 1 2 3 4 5 6 7 頁