日前，國務(wù)院印發(fā)《推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案》，出臺十大舉措進(jìn)一步盤活“沉睡”的財(cái)政資金,，把“零錢”化為“整錢”,，統(tǒng)籌用于發(fā)展急需的重點(diǎn)領(lǐng)域和優(yōu)先保障民生支出。今年以來,，國務(wù)院常務(wù)會議也多次強(qiáng)調(diào)要盤活財(cái)政存量資金,，加大統(tǒng)籌使用力度。財(cái)政資金統(tǒng)籌使用,，到底難在哪里?破解資金使用“碎片化”,，需要在哪些方面動“大手術(shù)”?記者采訪了有關(guān)部門和專家。
政策效果已顯現(xiàn),，但導(dǎo)致資金“沉淀化”“碎片化”的因素仍廣泛存在
“在加強(qiáng)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方面,，近年來我們已經(jīng)采取了一些有效措施，包括加大政府各預(yù)算之間的統(tǒng)籌力度,，盤活存量資金,，清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等，這些舉措在今年的預(yù)算中已有所體現(xiàn),�,！必�(cái)政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。
比如,，從2015年1月1日起,，將地方教育附加等11項(xiàng)基金調(diào)入一般公共預(yù)算，提高國有資本收益上繳公共財(cái)政的比例;中央財(cái)政將以前年度結(jié)轉(zhuǎn)資金1124億元,，在2015年預(yù)算中進(jìn)行重新安排,，重點(diǎn)投向民生改善、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域,。中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目,，在2014年由220個“砍”到130個的基礎(chǔ)上，今年進(jìn)一步減少到100個左右,。
“這些措施確實(shí)起到了積極作用,，但影響財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的因素仍然廣泛存在,，導(dǎo)致存量資金‘沉淀化’、資金使用‘碎片化’,，嚴(yán)重制約著財(cái)政資金使用效益的提高,。”財(cái)政部財(cái)科所副所長白景明表示,。
方案明確,，推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的近期目標(biāo)是盤活各領(lǐng)域財(cái)政沉淀資金取得明顯進(jìn)展，初步建立財(cái)政資金統(tǒng)籌使用機(jī)制,，促進(jìn)穩(wěn)增長,、調(diào)結(jié)構(gòu)。長遠(yuǎn)目標(biāo)是財(cái)政資金統(tǒng)籌使用機(jī)制更加成熟,，將所有預(yù)算資金納入財(cái)政部門統(tǒng)一分配,，做到預(yù)算一個“盤子”、收入一個“籠子”,、支出一個“口子”,，促進(jìn)財(cái)政資金優(yōu)化配置，推動建立現(xiàn)代財(cái)政制度,。資金統(tǒng)籌的范圍包括項(xiàng)目資金,、重點(diǎn)科目資金、部門資金,、財(cái)政存量資金,、轉(zhuǎn)移支付資金等。
“此次出臺的方案不是著眼于某一方面,，而是將推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用與深化財(cái)稅體制改革結(jié)合起來,，統(tǒng)籌考慮預(yù)算管理制度、中期財(cái)政規(guī)劃,、事權(quán)與支出責(zé)任劃分等改革,，突出全局性和方向性�,！卑拙懊髡J(rèn)為,。
預(yù)算編制不合理，“先分錢,、再定事”,，導(dǎo)致財(cái)政資金難統(tǒng)籌
在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)財(cái)政形勢較為嚴(yán)峻的情況下，存量資金規(guī)模較大,，嚴(yán)重制約著積極財(cái)政政策效用的發(fā)揮,。
盤活財(cái)政存量資金，方案提出新的具體措施包括：從2016年起,，對上年末財(cái)政存量資金規(guī)模較大的地區(qū)或部門,，適當(dāng)壓縮下年財(cái)政預(yù)算安排規(guī)模;加快據(jù)實(shí)結(jié)算項(xiàng)目下達(dá)進(jìn)度，項(xiàng)目跨年度實(shí)施的,，要根據(jù)資金需求情況分年下達(dá)預(yù)算;實(shí)時(shí)跟蹤了解項(xiàng)目執(zhí)行情況,，項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度較慢的，同級財(cái)政可按一定比例收回資金,，統(tǒng)籌用于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展急需資金支持的領(lǐng)域,。
“預(yù)算編制不合理，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付渠道過散,、規(guī)模過碎,，是導(dǎo)致財(cái)政資金‘沉淀化’和‘碎片化’的癥結(jié)之一�,！敝醒胴�(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長王雍君表示,，新措施從形成財(cái)政存量資金的原因入手，既著眼于盤活已有的,，又著力避免形成新的存量資金,，應(yīng)該說是比較切合實(shí)際的。
目前,，很多財(cái)政資金都是“�,？顚Ｓ谩保A(yù)先指定了特定來源與用途,。這些資金由部門掌握并以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式下達(dá)到地方,，錢怎么花地方政府做不了主。這很容易導(dǎo)致兩個結(jié)果,，一是預(yù)算安排與實(shí)際脫節(jié),，造成錢花不出去;二是“先分錢、再定事”,，錢沒有花到最急需的地方,，也很難花出效益。
王雍君認(rèn)為,，預(yù)算編制不合理除了體制上的問題,，還有一個原因是前期準(zhǔn)備太脆弱。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)延長預(yù)算準(zhǔn)備時(shí)間,，特別是公共領(lǐng)域的投資要先把事定下來,，在環(huán)評等基礎(chǔ)工作完成后，再根據(jù)工程實(shí)際進(jìn)度,，結(jié)合中期財(cái)政規(guī)劃來安排預(yù)算資金,。
破除體制機(jī)制障礙，完善相關(guān)法律,，盡早取消資金“二次分配”和“支出掛鉤”
“統(tǒng)籌財(cái)政資金表面上看是錢的問題,，實(shí)際上錢的背后的核心問題是‘權(quán)’和‘事’的劃分,。”財(cái)政部財(cái)科所所長劉尚希表示,，統(tǒng)籌不是簡單地把錢攏到一起,，關(guān)鍵是要劃清各部門職責(zé)，加強(qiáng)“錢”與“事”的統(tǒng)籌與銜接,，在資金分配上形成合力,、避免重復(fù)交叉。
劉尚希指出,，在財(cái)政資金分配上,，目前仍存在一些明顯弊端。比如,，將資金“切塊”下達(dá)到部門,，再由部門進(jìn)行“二次分配”下達(dá)給地方。有的部門每年手中掌握的資金多達(dá)幾千億元,，而且很多資金投向了競爭性領(lǐng)域,，給誰不給誰、給多少都由部門說了算,。這使得一些部門權(quán)力過大,，容易產(chǎn)生資金分配不公和權(quán)力尋租，資金使用效益難以把控,。
還有在預(yù)算安排上,，一些重點(diǎn)支出事項(xiàng)還在與財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤。比如教育支出與GDP增長掛鉤,，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方GDP基數(shù)低,，支出就算每年按“掛鉤”比例增長還是捉襟見肘，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方資金每年增加一大塊,，根本用不完,。
“這種掛鉤方式與實(shí)際需求脫節(jié)，導(dǎo)致公共資源的錯配,，不利于公共服務(wù)均等化,。有的地方中小學(xué)買電腦、配實(shí)驗(yàn)室都困難,，而有的地方卻在給學(xué)校建游泳池,，差距越拉越大�,！眲⑸邢Ｕf,，雖然十八屆三中全會決定和深化財(cái)稅改革總體方案早已明確要“脫鉤”，卻遲遲難以推進(jìn)。主要原因是一些“掛鉤”已經(jīng)寫進(jìn)了相關(guān)法律,，取消“掛鉤”就要修訂法律,。
此次方案提出推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的十大舉措，就包括推進(jìn)部門資金統(tǒng)籌使用,，推進(jìn)統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán),，推進(jìn)部門內(nèi)部資金和跨部門資金統(tǒng)籌使用，推進(jìn)部門職責(zé)調(diào)整和整合;重點(diǎn)推進(jìn)科技,、教育、農(nóng)業(yè),、節(jié)能環(huán)保,、醫(yī)療衛(wèi)生等重點(diǎn)科目資金的統(tǒng)籌，推動修訂重點(diǎn)支出掛鉤相關(guān)法律,�,！案母锏姆较蛎鞔_了，但如何推進(jìn)落實(shí)還要有具體的路線圖和時(shí)間表,。盡早破除體制機(jī)制障礙,，完善相關(guān)法律法規(guī)，財(cái)政資金才能發(fā)揮最大效益,�,！眲⑸邢＝ㄗh。
