日前，國務院印發(fā)《推進財政資金統(tǒng)籌使用方案》,，出臺十大舉措進一步盤活“沉睡”的財政資金,，把“零錢”化為“整錢”，統(tǒng)籌用于發(fā)展急需的重點領(lǐng)域和優(yōu)先保障民生支出。今年以來,，國務院常務會議也多次強調(diào)要盤活財政存量資金,，加大統(tǒng)籌使用力度,。財政資金統(tǒng)籌使用，到底難在哪里?破解資金使用“碎片化”,，需要在哪些方面動“大手術(shù)”?記者采訪了有關(guān)部門和專家。
政策效果已顯現(xiàn),，但導致資金“沉淀化”“碎片化”的因素仍廣泛存在
“在加強財政資金統(tǒng)籌使用方面,，近年來我們已經(jīng)采取了一些有效措施,，包括加大政府各預算之間的統(tǒng)籌力度,，盤活存量資金，清理整合專項轉(zhuǎn)移支付等,，這些舉措在今年的預算中已有所體現(xiàn),�,！必斦款A算司有關(guān)負責人介紹,。
比如,，從2015年1月1日起,，將地方教育附加等11項基金調(diào)入一般公共預算,，提高國有資本收益上繳公共財政的比例;中央財政將以前年度結(jié)轉(zhuǎn)資金1124億元,，在2015年預算中進行重新安排,，重點投向民生改善、公共服務和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域,。中央財政專項轉(zhuǎn)移支付項目,，在2014年由220個“砍”到130個的基礎(chǔ)上,，今年進一步減少到100個左右。
“這些措施確實起到了積極作用,，但影響財政資金統(tǒng)籌使用的因素仍然廣泛存在,，導致存量資金‘沉淀化’、資金使用‘碎片化’,，嚴重制約著財政資金使用效益的提高,。”財政部財科所副所長白景明表示,。
方案明確,，推進財政資金統(tǒng)籌使用的近期目標是盤活各領(lǐng)域財政沉淀資金取得明顯進展，初步建立財政資金統(tǒng)籌使用機制,，促進穩(wěn)增長,、調(diào)結(jié)構(gòu)。長遠目標是財政資金統(tǒng)籌使用機制更加成熟,，將所有預算資金納入財政部門統(tǒng)一分配,，做到預算一個“盤子”、收入一個“籠子”,、支出一個“口子”,，促進財政資金優(yōu)化配置，推動建立現(xiàn)代財政制度,。資金統(tǒng)籌的范圍包括項目資金,、重點科目資金、部門資金,、財政存量資金,、轉(zhuǎn)移支付資金等。
“此次出臺的方案不是著眼于某一方面,，而是將推進財政資金統(tǒng)籌使用與深化財稅體制改革結(jié)合起來,，統(tǒng)籌考慮預算管理制度、中期財政規(guī)劃,、事權(quán)與支出責任劃分等改革,，突出全局性和方向性�,！卑拙懊髡J為,。
預算編制不合理,，“先分錢、再定事”,，導致財政資金難統(tǒng)籌
在當前經(jīng)濟財政形勢較為嚴峻的情況下,，存量資金規(guī)模較大，嚴重制約著積極財政政策效用的發(fā)揮,。
盤活財政存量資金,，方案提出新的具體措施包括：從2016年起，對上年末財政存量資金規(guī)模較大的地區(qū)或部門,，適當壓縮下年財政預算安排規(guī)模;加快據(jù)實結(jié)算項目下達進度,，項目跨年度實施的，要根據(jù)資金需求情況分年下達預算;實時跟蹤了解項目執(zhí)行情況,，項目預算執(zhí)行進度較慢的,，同級財政可按一定比例收回資金，統(tǒng)籌用于經(jīng)濟社會發(fā)展急需資金支持的領(lǐng)域,。
“預算編制不合理,，專項轉(zhuǎn)移支付渠道過散、規(guī)模過碎,，是導致財政資金‘沉淀化’和‘碎片化’的癥結(jié)之一,。”中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君表示,，新措施從形成財政存量資金的原因入手，既著眼于盤活已有的,，又著力避免形成新的存量資金,，應該說是比較切合實際的。
目前,，很多財政資金都是“專款專用”,，預先指定了特定來源與用途。這些資金由部門掌握并以專項轉(zhuǎn)移支付的形式下達到地方,，錢怎么花地方政府做不了主,。這很容易導致兩個結(jié)果，一是預算安排與實際脫節(jié),，造成錢花不出去;二是“先分錢,、再定事”，錢沒有花到最急需的地方,，也很難花出效益。
王雍君認為,，預算編制不合理除了體制上的問題,，還有一個原因是前期準備太脆弱,。相關(guān)部門應當延長預算準備時間,，特別是公共領(lǐng)域的投資要先把事定下來,，在環(huán)評等基礎(chǔ)工作完成后,，再根據(jù)工程實際進度,，結(jié)合中期財政規(guī)劃來安排預算資金。
破除體制機制障礙,，完善相關(guān)法律，盡早取消資金“二次分配”和“支出掛鉤”
“統(tǒng)籌財政資金表面上看是錢的問題,，實際上錢的背后的核心問題是‘權(quán)’和‘事’的劃分,。”財政部財科所所長劉尚希表示,，統(tǒng)籌不是簡單地把錢攏到一起,，關(guān)鍵是要劃清各部門職責,，加強“錢”與“事”的統(tǒng)籌與銜接,，在資金分配上形成合力、避免重復交叉,。
劉尚希指出，在財政資金分配上,，目前仍存在一些明顯弊端。比如,，將資金“切塊”下達到部門,，再由部門進行“二次分配”下達給地方。有的部門每年手中掌握的資金多達幾千億元,，而且很多資金投向了競爭性領(lǐng)域,，給誰不給誰、給多少都由部門說了算,。這使得一些部門權(quán)力過大，容易產(chǎn)生資金分配不公和權(quán)力尋租,，資金使用效益難以把控。
還有在預算安排上,，一些重點支出事項還在與財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤,。比如教育支出與GDP增長掛鉤,，經(jīng)濟欠發(fā)達的地方GDP基數(shù)低,，支出就算每年按“掛鉤”比例增長還是捉襟見肘,，而經(jīng)濟發(fā)達的地方資金每年增加一大塊，根本用不完,。
“這種掛鉤方式與實際需求脫節(jié),，導致公共資源的錯配，不利于公共服務均等化,。有的地方中小學買電腦,、配實驗室都困難,，而有的地方卻在給學校建游泳池，差距越拉越大,�,！眲⑸邢Ｕf，雖然十八屆三中全會決定和深化財稅改革總體方案早已明確要“脫鉤”,，卻遲遲難以推進,。主要原因是一些“掛鉤”已經(jīng)寫進了相關(guān)法律,，取消“掛鉤”就要修訂法律,。
此次方案提出推進財政資金統(tǒng)籌使用的十大舉措，就包括推進部門資金統(tǒng)籌使用,，推進統(tǒng)一預算分配權(quán),，推進部門內(nèi)部資金和跨部門資金統(tǒng)籌使用，推進部門職責調(diào)整和整合;重點推進科技,、教育,、農(nóng)業(yè),、節(jié)能環(huán)保,、醫(yī)療衛(wèi)生等重點科目資金的統(tǒng)籌,，推動修訂重點支出掛鉤相關(guān)法律,。“改革的方向明確了,，但如何推進落實還要有具體的路線圖和時間表。盡早破除體制機制障礙,，完善相關(guān)法律法規(guī),，財政資金才能發(fā)揮最大效益,。”劉尚希建議。
