NAES每周財(cái)經(jīng)觀察
近期,，財(cái)政部陸續(xù)發(fā)布了《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》和《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》,，標(biāo)志著地方政府債務(wù)管理開(kāi)始走向規(guī)范化的道路。
回顧此前中央政府對(duì)地方債務(wù)問(wèn)題的處理思路,，大致經(jīng)歷了控制與化解兩個(gè)階段,。
2009年,，國(guó)務(wù)院同意地方政府在批準(zhǔn)的額度內(nèi)發(fā)行債券，但由財(cái)政部代理發(fā)行和代辦還本付息,；2011年,，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)上海,、浙江、廣東,、深圳試點(diǎn)在批準(zhǔn)的額度內(nèi)自行發(fā)行債券,，但由財(cái)政部代辦還本付息；2014年,，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)上海,、浙江、廣東,、北京等10省市可以試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自償,，而不再由財(cái)政部代償。這些規(guī)定可以認(rèn)為是中央政府對(duì)地方債在規(guī)模上的控制,，其目的則是風(fēng)險(xiǎn)控制和降低地方政府發(fā)債成本,，畢竟財(cái)政部的介入意味著債券信用升級(jí)為國(guó)家信用。
對(duì)地方債的化解始于2014年10月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》,，其核心要點(diǎn)在于對(duì)債務(wù)屬性的明確,，也就是對(duì)地方政府和作為融資平臺(tái)的企業(yè)在償債責(zé)任上的明確；與此相配合,，財(cái)政部很快又發(fā)布了《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》,。今年3月13日，財(cái)政部啟動(dòng)存量債務(wù)置換計(jì)劃,，向地方政府提供1萬(wàn)億置換債券額度,，用于置換經(jīng)審計(jì)確定、截至2013年6月30日地方政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)中2015年到期需要償還的部分,。
隨著債務(wù)置換計(jì)劃的實(shí)施,，地方債到期未能償付的風(fēng)險(xiǎn)基本消弭，剛性兌付再一次得到確保,。但地方債管理要真正走向規(guī)范化,，還有許多技術(shù)問(wèn)題有待解決，其中最為突出的就是地方政府的信用評(píng)級(jí)問(wèn)題,。信用評(píng)級(jí)是債券定價(jià)的基礎(chǔ),，直接關(guān)乎發(fā)行方的融資成本。比如,，在財(cái)政部代發(fā)代償?shù)哪Ｊ较�,，地方債發(fā)行利率與國(guó)債利率大致相當(dāng)，這對(duì)地方政府而言就是一種很大的減負(fù),。但由于信用評(píng)級(jí)不明確,，東部發(fā)達(dá)地區(qū)和西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府信用評(píng)級(jí)一樣，地方政府信用和國(guó)家信用評(píng)級(jí)一樣，甚至還出現(xiàn)地方債利率低于國(guó)債利率的情形,，這在理論上顯然是不通的,，也完全不能反映“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的要求。
正是鑒于信用評(píng)級(jí)的關(guān)鍵作用,，新發(fā)布的兩個(gè)“暫行辦法”都明確要求：“各地按照有關(guān)規(guī)定開(kāi)展一般（專項(xiàng)）債券信用評(píng)級(jí),，擇優(yōu)選擇信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，與信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)簽署信用評(píng)級(jí)協(xié)議,，明確雙方權(quán)利和義務(wù)”,；“信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)按照獨(dú)立、客觀,、公正的原則開(kāi)展信用評(píng)級(jí)工作,，遵守信用評(píng)級(jí)規(guī)定與業(yè)務(wù)規(guī)范，及時(shí)發(fā)布信用評(píng)級(jí)報(bào)告”,。這兩條規(guī)定雖然語(yǔ)意清晰,，但要真正實(shí)現(xiàn)卻非易事，其困難既來(lái)自地方政府的公信力和信息透明度,，也來(lái)自信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的角色定位與理論準(zhǔn)備,。
于地方政府而言，其是否具有足夠的公信力仍然存疑,，畢竟人們?cè)谌粘Ｐ姓聞?wù)中已經(jīng)領(lǐng)略了不少地方政府言而無(wú)信的行為,；還有,，目前地方政府一屆任期為5年,，從許多官員的公開(kāi)履歷來(lái)看往往不到一個(gè)任期就出現(xiàn)調(diào)動(dòng)，而債券期限則有1年,、3年,、5年、7年和10年,，“后任不認(rèn)前任賬”的問(wèn)題能否在新的行政框架下得到有效解決,，也還需要觀察。事實(shí)上,，這也是當(dāng)前中央政府積極推行的公私合營(yíng)（PPP）面臨的一大困擾,。此外，對(duì)地方政府進(jìn)行信用評(píng)級(jí),，需要大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和公開(kāi)信息,，目前地方政府在財(cái)政預(yù)算、預(yù)算外收支,、資產(chǎn)負(fù)債等方面的信息,，或者不透明，或者不全面，要真正實(shí)現(xiàn)客觀評(píng)價(jià)還有相當(dāng)大的難度,。
于信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)而言,，對(duì)地方政府開(kāi)展獨(dú)立、公正評(píng)價(jià)更是不易,。由于信息敏感性問(wèn)題,，對(duì)地方政府的信用評(píng)級(jí)不太可能交給國(guó)外評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，當(dāng)然也不應(yīng)該交給那些甚至能夠操縱國(guó)際金融市場(chǎng)的國(guó)際知名評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu),。但是,，怎么保證國(guó)內(nèi)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)不受地方政府影響和干預(yù)？特別是,，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)還是地方政府“擇優(yōu)選擇”的結(jié)果,。2011年，美國(guó)國(guó)家主權(quán)信用評(píng)級(jí)被標(biāo)準(zhǔn)普爾公司從頂級(jí)的AAA級(jí)下調(diào)至AA+級(jí),，這種事情在信用評(píng)級(jí)領(lǐng)域是否具有普遍性,？別說(shuō)對(duì)地方政府這類特殊的評(píng)價(jià)主體，即便是對(duì)沒(méi)有行政權(quán)力的企業(yè)的評(píng)級(jí),，對(duì)國(guó)內(nèi)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的懷疑之聲也是時(shí)有聽(tīng)聞,。此外，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架下,，對(duì)地方政府信用評(píng)級(jí)的理論基礎(chǔ)是什么,，可能也還需要?jiǎng)?chuàng)新。
對(duì)于上述難題,，如果不能夠合理解決,，對(duì)金融市場(chǎng)反而會(huì)產(chǎn)生擠出效應(yīng)。試想,，在地方融資平臺(tái)時(shí)期,，雖然地方債利率遠(yuǎn)高于國(guó)債利率，地方政府仍然不懼高價(jià),，從而占用大量金融資源,，也在一定程度上推高了市場(chǎng)化主體的融資成本。在一帶一路,、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和京津冀協(xié)同發(fā)展的新戰(zhàn)略指引下,，在地方債被規(guī)范化和融資成本進(jìn)一步降低之后，怎么合理規(guī)范地方政府的投資行為并在嚴(yán)格意義上體現(xiàn)“市場(chǎng)化”精神,？顯然,，國(guó)內(nèi)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)被寄予更高的希望。有人建議,，“由財(cái)政部委托評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)級(jí),，避免利益上的牽扯”,，但怎么保證受委托的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)不被公關(guān)呢？或許,，聲譽(yù)和監(jiān)督才是最重要的,，當(dāng)國(guó)內(nèi)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)懂得愛(ài)惜羽毛，當(dāng)各類新聞媒體能夠公開(kāi)監(jiān)督,，信用評(píng)級(jí)結(jié)果的可信度就能得到保證,。是不是可以認(rèn)為，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的春天來(lái)了,。
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