今年的政府工作報(bào)告在提到“協(xié)調(diào)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化”時(shí)指出,，要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。其中提到要審慎開(kāi)展農(nóng)村土地征收,、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市,、宅基地制度等改革試點(diǎn)。這三項(xiàng)被簡(jiǎn)稱為“三塊地”的改革,，也是2015年要落實(shí)的眾多農(nóng)業(yè)改革方案中最引人注目的部分,，其試點(diǎn)成果攸關(guān)農(nóng)村土地制度改革的最終成敗,。
就在不久前，國(guó)家部署了33個(gè)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn),，相關(guān)工作兩會(huì)后將正式開(kāi)展,。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者從多位代表委員處獲悉,，盡管在試點(diǎn)地區(qū)將暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律法規(guī),，但是更深層次改革的法制障礙仍然存在，建議盡快推進(jìn)立法和研究修訂包括土地管理法在內(nèi)的多項(xiàng)法律法規(guī),，以掃除改革的法律空白等制度性障礙。
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趙乃育/繪 |
障礙 現(xiàn)行法律法規(guī)有缺位現(xiàn)象
對(duì)于“三塊地”如何改革,，中共中央辦公廳,、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收,、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市,、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》和今年的中央一號(hào)文件都有明確安排：制定縮小征地范圍的辦法；賦予符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓,、租賃,、入股權(quán)能；依法保障農(nóng)民宅基地權(quán)益,，改革農(nóng)民住宅用地取得方式,，探索農(nóng)民住房保障的新機(jī)制等。
然而,，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者從多位代表委員處獲悉,，這些改革在執(zhí)行過(guò)程中存在多項(xiàng)法律缺位和障礙。
在征地方面,，根據(jù)土地管理法規(guī)定,，征收農(nóng)村集體土地，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍,。全國(guó)人大代表,、國(guó)土資源部規(guī)劃司司長(zhǎng)董祚繼對(duì)記者說(shuō)，目前的征地補(bǔ)償只是根據(jù)農(nóng)業(yè)用途的產(chǎn)值多少來(lái)補(bǔ)償,，并無(wú)同時(shí)考慮土地用途,、區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,、人均收入等情況,。
全國(guó)政協(xié)委員、九江市副市長(zhǎng)盧天錫指出,，目前我國(guó)國(guó)有土地上房屋征收可依據(jù)2011年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》,。但關(guān)于集體土地上房屋征收的規(guī)定,，卻分散在憲法和物權(quán)法等法律法規(guī)及規(guī)范性文件中，且大都僅限于原則上的規(guī)定,，缺乏具體的可操作性的內(nèi)容,。在實(shí)際運(yùn)作中，各地區(qū)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同,，又分別制定一些征收補(bǔ)償安置辦法,，缺乏一個(gè)統(tǒng)一政策指導(dǎo)，導(dǎo)致在實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生各種各樣的問(wèn)題,。
而農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市則面臨著根本的法律沖突,，根據(jù)土地管理法規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),，需要使用土地的,，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓,、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè),。全國(guó)政協(xié)委員、最高人民法院副院長(zhǎng)陶凱元指出,，目前在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中經(jīng)常涉及的法律和規(guī)范性文件,，既有法律層面的，也有法規(guī)規(guī)章層面的,，還有解釋類的,，這些法律法規(guī)和規(guī)范性文件數(shù)量龐雜，對(duì)相關(guān)問(wèn)題多存在重疊區(qū)域或空隙,，而重疊區(qū)域多無(wú)法統(tǒng)一,。
在宅基地管理的問(wèn)題上，有政協(xié)委員表示,，由于長(zhǎng)期缺乏宅基地有償退出機(jī)制,，受利益驅(qū)動(dòng)等影響，農(nóng)村宅基地私下交易十分嚴(yán)重,。九三學(xué)社中央在提案中也指出,，土地管理法關(guān)于“拆除在非法占用的土地上新建的建筑物”的規(guī)定在具體執(zhí)行過(guò)程中，必須權(quán)衡多重利益,，如何執(zhí)行也是一個(gè)較大的難題,。
建議 應(yīng)立法修法突破改革瓶頸
多位代表委員在今年兩會(huì)上提出了針對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行立法和修法的建議。
針對(duì)征地制度的改革,，民革中央在提案中建議,，國(guó)家建立征收土地全程公告制，建立征地補(bǔ)償、安置方案的聽(tīng)證與反饋機(jī)制,，建立參與式的征前土地調(diào)查登記制,，以及建立參與式補(bǔ)償、安置督查制度,。
此外,，全國(guó)人大代表、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明表示,，征地制度改革的核心是,，首先通過(guò)法律法規(guī)確定征地的范圍，哪些地該征,，哪些地不該征,，才談得上征地補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。
在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方面,，民盟中央在提案中建議,，盡快修改土地管理法的相關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)也可以使用集體建設(shè)用地,，以及有條件地允許集體建設(shè)用地進(jìn)入建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng),，從而允許農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地一樣，可以通過(guò)出讓,、租賃,、入股,、作價(jià)出資等方式用于非公益性項(xiàng)目建設(shè),。
陶凱元建議，立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快根據(jù)近年相關(guān)省區(qū)市土地改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)以及相關(guān)部門的意見(jiàn),，制定出一套統(tǒng)一的關(guān)于土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題法律法規(guī),。一是盡快對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等相關(guān)概念進(jìn)行界定，二是對(duì)政府征用農(nóng)村建設(shè)用地留用土地性質(zhì)進(jìn)行明確,，三是規(guī)范集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)程序和相關(guān)實(shí)體界定,。
在宅基地制度改革方面，九三學(xué)社中央在提案中建議修改對(duì)部分違法行為的處罰辦法,，對(duì)于村民違法占地建設(shè)住宅,，尚未完工的應(yīng)以拆除為主；已經(jīng)建成的以經(jīng)濟(jì)處罰為主,，違法性質(zhì)嚴(yán)重的加倍處罰,。此外，要完善宅基地在本村本社區(qū)流轉(zhuǎn)的機(jī)制,，可探索進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地有償退出機(jī)制,，以逐步積累農(nóng)村宅基地制度改革的可行性做法。應(yīng)未雨綢繆,，特別重視完善農(nóng)村宅基地有償退出后與農(nóng)民實(shí)際需要相適應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)保障辦法,，以確保退地退宅農(nóng)民的基本生活有保障,。
進(jìn)程 33個(gè)地區(qū)試點(diǎn)至2017年結(jié)束
全國(guó)人大常委會(huì)2月27日經(jīng)表決，決定授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市,、區(qū)）行政區(qū)域,，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收,、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市,、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。
據(jù)全國(guó)政協(xié)常委,、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)兼辦公室主任陳錫文介紹,，目前這項(xiàng)工作已經(jīng)部署完成，即將正式開(kāi)始試點(diǎn),，期限是從現(xiàn)在開(kāi)始到2017年年底,，將近三年時(shí)間。
政府工作報(bào)告中特別在“三塊地”的改革前強(qiáng)調(diào)了“審慎”二字,。對(duì)此,，董祚繼表示，政府文件很明確地提出了改革的邊界,，改革在封閉的試點(diǎn)里做,，試點(diǎn)之外的地區(qū)不行。另外,，集體土地入市試點(diǎn)也限于存量建設(shè)用地,，這是因?yàn)榇媪坑玫財(cái)?shù)量很大，將其盤活已足以基本支撐農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和將來(lái)城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)用地需要,，同時(shí)還可以避免耕地失控,，守住耕地紅線。
陳錫文此前在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)說(shuō),，土地制度改革過(guò)程中出現(xiàn)涉及法律障礙而無(wú)法推進(jìn)的情況時(shí),，一般來(lái)說(shuō)都是采取“立”“改”“廢”三種處理手段，很多時(shí)候法律沒(méi)有改就意味著改革不能在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行,，現(xiàn)在只能靠立法機(jī)關(guān)在一定期限,、一定范圍內(nèi)進(jìn)行授權(quán)，同意在特定地區(qū)不實(shí)行部分法律的部分條款,。而這種模式的典型案例就是上海自貿(mào)區(qū),。這次33個(gè)試點(diǎn)“三塊地”改革的地區(qū)，涉及突破土地管理法,、城市房地產(chǎn)管理法中的相關(guān)法律條款,，則正是采用這種形式。
據(jù)了解，在試點(diǎn)區(qū)域內(nèi),，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施征收集體土地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定,，明確綜合考慮土地用途和區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,、人均收入等情況,，合理確定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，安排被征地農(nóng)民住房,、社會(huì)保障,；暫時(shí)停止實(shí)施現(xiàn)行土地管理法第四十三條、第六十三條和城市房地產(chǎn)管理法第九條相關(guān)規(guī)定,，在符合規(guī)劃,、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓,、租賃,、入股，實(shí)行與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市,、同權(quán)同價(jià),；在農(nóng)村宅基地制度方面，決定草案提出暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批權(quán)限,，明確使用存量建設(shè)用地的,，下放至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審批，使用新增建設(shè)用地的,，下放至縣級(jí)政府審批,。
據(jù)全國(guó)人大代表、北京市常務(wù)副市長(zhǎng)李士祥透露,，目前北京農(nóng)村集體建設(shè)用地的入市方案正在研究,，尚未完全成型，最快在今年年底或明年年初出臺(tái),，大興區(qū)西紅門等兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將率先試點(diǎn)。
