■PPP尋路：亂象隱現(xiàn)
編者按：隨著我國城鎮(zhèn)化進程不斷加速,，公共設(shè)施建設(shè)需求大幅增加，地方政府債務(wù)負擔(dān)與日俱增,。為了緩解政府債務(wù)壓力,，推進公共服務(wù)領(lǐng)域改革市場化，加速我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型,，PPP模式已成為必然選擇,。然而從以往經(jīng)驗來看，在公益和效益的平衡木上,，政府和企業(yè)如何比肩立足仍面臨巨大考驗,。風(fēng)險分擔(dān)機制、利益分配機制和法律制度的設(shè)計修繕,，將是影響PPP推廣成敗的重要因素,。從今日起，《經(jīng)濟參考報》將連續(xù)推出“PPP尋路”系列報道,，敬請關(guān)注,。
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| 趙乃育/繪 |
PPP大潮撲面而來，但記者在多地采訪發(fā)現(xiàn),，一些基層政府部門對PPP模式認識不清,、準(zhǔn)備不足,。陜西一位地級市財政部門工作人員說，他們所有對PPP投融資模式的了解都來源于近期的培訓(xùn)班,，但對于如何推進這項改革,，完全是“狗咬刺猬——不知如何下手”。
專家認為,，對于一些尚不具備PPP思維的地方政府而言,，倉促上馬項目可能會出現(xiàn)“形似神不似”現(xiàn)象，此類名為PPP的項目不僅不能幫助政府卸包袱,，還將加重財政負擔(dān),。
大潮來襲 萬億PPP項目浮出水面
中央政府的鼓勵、地方政府的響應(yīng),，讓PPP（政府和社會資本合作）在2015年伊始便迅速生長——財政部30個PPP項目中第一個簽約項目于1月1日正式運營,，八省份近萬億元項目相繼浮出水面。
PPP是指公共服務(wù)項目由政府和社會資本合作投資的一整套模式,。這種起源于英國的模式,，在世界各國普遍推行,，涵蓋“建設(shè)-移交”的BT,、“建設(shè)-管理-移交”的BOT等多種實現(xiàn)形式。
為加快發(fā)揮PPP投融資模式的積極作用,，新一屆中央政府成立以來,，財政部從制度、機構(gòu),、項目和能力建設(shè)等多方面著手推廣PPP模式,。2014年5月，財政部成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組,，金融,、經(jīng)建、預(yù)算,、條法,、國庫、國合等為成員,，辦公室設(shè)在金融司,，統(tǒng)籌推進PPP工作，實現(xiàn)對外“一個聲音,、一個方向,、一個平臺”。
同時,，地方政府也積極推介PPP項目,。2014年8月,，重慶市召開PPP合作項目簽約發(fā)布會，集中簽約10個項目涉及資產(chǎn)總額超過1000億元,。2014年9月,，福建省推出49項1658億元的基礎(chǔ)設(shè)施項目，鼓勵采用PPP模式,。2014年12月,，財政部正式推出首批30個PPP示范項目清單，總投資規(guī)模約1800億元,，這些項目集中在污水處理,、軌道交通等領(lǐng)域，其中,，江蘇省以9個入圍項目居首,，安徽4個項目排第二，河北,、吉林,、浙江、山東等省份也有項目紛紛入圍,。
2015年1月,，河南省公布了87個PPP項目，涉及資金達1410億元,。而包括四川,、湖南等在內(nèi)的7省份已公布了469個PPP試點項目，共計8223億元的總投資額,。就此,，這8個省份的PPP項目規(guī)模近萬億元。
中央政策研究室原副主任,、中國PPP研究院理事長鄭新立說,，十八屆三中全會對全面深化改革做出部署，要求“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”,，指出“要建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制”“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”“深化投資體制改革,，確立企業(yè)投資主體地位”。這些重大提法,，與PPP投融資模式高度契合,。
審計署統(tǒng)計顯示，截至2013年6月底,，我國地方政府負有償還責(zé)任債務(wù)10.8萬億元,，有的地區(qū)債務(wù)率已超100％�,！拔覈A(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量資金投入,，地方政府普遍通過舉債彌補資金缺口,。”國家行政學(xué)院教授許正中說,，今年以來我國加大力度清理地方融資平臺,，無疑將進一步擴大PPP的融資需求。
上頭熱下頭冷 地方官員“沒興趣沒能力”
記者在一些地區(qū)調(diào)研了解到,，一些基層政府部門對PPP模式認識不清,、準(zhǔn)備不足、熱情不高,，甚至疑慮重重,，部分地區(qū)PPP模式探索遭遇“上頭熱、下頭冷”,、“貧困地區(qū)歡迎,，發(fā)達地區(qū)冷淡”等情況。
“在土地收益穩(wěn)定情況下,，我們的公共建設(shè)資金比較充裕,，所以目前不考慮社會資本參與�,！蔽覈戏侥辰�(jīng)濟特區(qū)負責(zé)政府投融資業(yè)務(wù)的一位負責(zé)人說：“PPP算不上什么新東西,，多少年前都在做，我們目前土地出讓的資金十分充裕,，對PPP模式?jīng)]有需求,�,！�
福建近期在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等領(lǐng)域推出了總額2248億元的122個項目中,，列出總投資1478.6億元的28個項目開展PPP試點。從這28個項目的分布看,，山區(qū),、老區(qū)、財政困難地區(qū)上報的項目多而散,，沿海地區(qū)的積極性明顯較低,。平潭綜合實驗區(qū)投融資辦公室一位工作人員說，這次平潭未上報PPP項目有兩方面考慮,，一是目前政府的融資渠道尚能滿足需要,；二是當(dāng)?shù)貙PP模式還缺乏準(zhǔn)備，不敢倉促上項目,。
西部地區(qū)一些部門則對PPP模式“不了解”,，認識僅停留在概念階段。陜西省發(fā)改委一位工作人員說,，他們最近看了材料才知道PPP的含義,，目前對PPP只是“略懂皮毛”,。市縣政府部門工作人員對PPP更不關(guān)心。
廣西一個地級市財政局負責(zé)人說,，目前一些地方政府之所以對推進PPP缺乏動力,，一是怕碰到一些敏感地帶和政策盲區(qū)，不做沒風(fēng)險,，做了就有風(fēng)險,；二是對項目回報率有壓力，如果一個項目回報好,，地方政府寧愿自己背債來做,，也不想讓社會資本參與進來。
專家表示,，部分地區(qū)在省級層面上對推進PPP模式做出了較宏觀的指導(dǎo)意見,；一些地方財政、發(fā)改委等部門組織開展學(xué)習(xí)培訓(xùn),。但省級層面和市縣之間,、發(fā)達地區(qū)和貧困地區(qū)之間對PPP的認識和準(zhǔn)備卻各有不同，對發(fā)展PPP項目“沒興趣,、沒能力”的態(tài)度普遍存在,。
名為PPP 實則讓政府背上高息債務(wù)
西南地區(qū)一個城市1998年用BOT方式建設(shè)了一座長江大橋，企業(yè)與政府約定20年稅后年收益率16％的固定回報,，而同期銀行貸款年利率才5%,，相當(dāng)于企業(yè)坐收20年的高利息，政府卻背上沉重債務(wù)負擔(dān),。
北京大學(xué)國家競爭力研究院研究員,、中國PPP研究院執(zhí)行院長郭建新說：“名為PPP，實則讓政府背上高息債務(wù),；名義上是幫政府卸包袱,，實際上由政府‘兜底’，投資者不承擔(dān)風(fēng)險,。這些都不是真正的PPP模式,。”
此外,，專家建議,，地方在PPP項目推進過程中應(yīng)厘清前提和邊界，進一步轉(zhuǎn)變和完善政府職能,，謹防公共利益受損以及灰色交易等問題出現(xiàn),。
多位接受記者采訪的地方政府部門負責(zé)人認為,，類似垃圾處理,、污水處理,、自來水處理、道路交通等公共服務(wù)設(shè)施,，有些社會投資者可能會為了逐利,，利用自然壟斷屬性，亂收費,、高收費,，導(dǎo)致社會不良影響，對于這種情況,，政府不能被企業(yè)“牽著鼻子走”,，而要制定相應(yīng)的約束機制，確保公共利益優(yōu)先,。
需要注意的是,，PPP項目大多集中在工程建設(shè)領(lǐng)域，資金量大,，如果只是進行內(nèi)部操作甚至聽命于“長官意志”,，極有可能產(chǎn)生灰色交易和利益輸送。郭建新認為,，PPP價格可以在一對一談判中產(chǎn)生,，也可以通過招投標(biāo)產(chǎn)生，但一般不會像普通商品那樣明碼標(biāo)價,、公開議價,。因此PPP項目需要利用國家PPP綜合服務(wù)平臺，加強全方位,、全流程的監(jiān)管,，謹防滋生腐敗土壤。
疏于監(jiān)管 PPP濫用或釀財政風(fēng)險
PPP模式在帶來一定變革的同時,，監(jiān)管環(huán)節(jié)滯后導(dǎo)致的問題和隱患也逐漸凸顯,。一些地方在PPP改革中存在政府監(jiān)管理念不清,、重建輕管,、角色錯位等情況，影響到PPP的推廣成效,。
國家開發(fā)銀行規(guī)劃局局長蔣志剛在20多年前首次將國外BOT項目文本譯成中文,。蔣志剛認為，PPP是政企合作,，期限很長,，現(xiàn)在很多地區(qū)出現(xiàn)了很不好的苗頭，有的投資人靠私人關(guān)系搞PPP,，有的PPP項目被投資人當(dāng)作概念利用后成了爛攤子,，有的政府找?guī)准蚁聦賴锌毓善髽I(yè)搞PPP,。推進PPP模式需要建立國家PPP綜合服務(wù)平臺，營造公開,、透明,、競爭、規(guī)范的監(jiān)管環(huán)境,。
北京大學(xué)國家競爭力研究院研究員,、中國PPP研究院執(zhí)行院長郭建新認為，蘭州自來水污染事件給PPP模式的監(jiān)管敲響了警鐘,。PPP模式中社會公益項目的比重很大,，而社會資本存在天然的逐利性，因此政府作為公共利益的代表能否履行好監(jiān)管職能尤為重要,。哈爾濱市財政局金融貿(mào)易處副調(diào)研員謝治安說,，政府部門對項目準(zhǔn)入、運營階段的監(jiān)管最重要,，處理不當(dāng)將造成財政風(fēng)險和公眾利益受損,。
作為政府監(jiān)管的第一環(huán)節(jié)，在初始階段建立科學(xué)有效的合作對象準(zhǔn)入過濾機制,，對順利運行PPP模式十分關(guān)鍵,。專家指出，在PPP模式中,，對社會資本的招標(biāo)不能“唯錢論”,，應(yīng)選擇既具備融資能力，又兼具技術(shù)水平,、運營能力且信譽好的投資者,。財政部門有必要對PPP項目進行長期支付能力監(jiān)督，防止PPP濫用造成財政風(fēng)險,。
同時,，須加強項目運營階段監(jiān)管。PPP項目合同期一般為20到30年,，其中九成以上時間屬于運營期且管理過程復(fù)雜,，對政府部門進行產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價格等方面監(jiān)管提出了很高要求,。謝治安說：“PPP是一場‘婚姻’而非一次‘婚禮’,，但目前國內(nèi)PPP項目在漫長的運營期間疏于持續(xù)監(jiān)管的現(xiàn)象較為普遍，問題多發(fā),，這與國外大量人員從事運營,，建設(shè)和運營并重形成反差。”
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