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新年伊始，國家能源局2015年工作會上傳出的消息給光伏行業(yè)帶來新氣息——今年不再對新裝機量設(shè)定具體發(fā)展目標和額度,，這也意味著發(fā)展光伏電站項目將沒有配額限制。許多業(yè)內(nèi)人士希望光伏項目“路條”從此成為歷史,。
然而,，“路條”的實質(zhì)是對資源開發(fā)權(quán)的分配,，如果行政審批改革不到位，條塊分割的地方利益不理順,，資源市場化分配機制無法確立,，“路條”仍將成為光伏行業(yè)發(fā)展的攔路虎。
長期以來光伏項目建設(shè)要過兩道坎——獲得省級有關(guān)部門同意可以拿到“小路條”,，由省里向國家相關(guān)部門提出申請獲批可拿到“大路條”,。2004年國務(wù)院實施投資體制改革時就明確，對不使用政府資金建設(shè)的項目一律不再實行審批制,。然而,，核準和備案制仍然是“弱審批”，其背后依然是相關(guān)部門主導(dǎo)的資源開發(fā)權(quán)分配,。
盡管2013年,，光伏電站由核準制改為備案制，讓“小路條”成為歷史,，但資源分配的格局并沒有改變——國家能源局每年制訂光伏電站裝機量指標下放給各省區(qū),，各省區(qū)再將指標分解到企業(yè)并對此進行備案，這嚴重限制了企業(yè)跨區(qū)域獲取項目建設(shè)資質(zhì),。于是“路條”倒賣近幾年愈演愈烈,，甚至出現(xiàn)部分“黃牛”企業(yè)專門以倒賣“路條”為生,。審批改革不到位直接導(dǎo)致“路條”倒賣泛濫,。
去年8月光伏行業(yè)巨頭英利能源和天合光能在云南展開了一場引人注目的“路條”爭奪戰(zhàn)。最終天合光能以2.4億元的“天價”獲得了紅河州建水縣一個300兆瓦的光伏電站項目建設(shè)資質(zhì),。這一“路條”的成本達到每瓦0.9元,，遠超業(yè)內(nèi)每瓦0.3元至0.5元的平均水平。盡管天合光能被認為資金雄厚,，但這意味著該項目必須進行苛刻的成本控制,，甚至公司需要以其他收益來填補建設(shè)的虧空。并非所有企業(yè)都能像天合一樣承擔高昂的建設(shè)成本,，有的光伏電站的建設(shè)方為了消化成本,，可能會在工程上偷工減料，最終導(dǎo)致電站質(zhì)量無法得到保證,，有不少電站剛剛投入運營就問題頻發(fā),。
因此，業(yè)內(nèi)打擊“路條”倒賣的呼聲由來以久,，國家能源局也于去年連發(fā)三個文件禁止“路條”買賣,，要求對投資主體發(fā)生重大變化的光伏電站項目進行重新備案。然而，這三道禁令是以更繁瑣的審核程序來消除計劃性分配帶來的亂象,，無法遏制條塊分割的地方保護主義,，其結(jié)果是不僅無法治本，就連治標都很難,�,？梢灶A(yù)見的是，只要企業(yè)進行跨區(qū)域的項目建設(shè),，就需要通過各種合法甚至非法的手段從當?shù)仄髽I(yè)手中獲得項目建設(shè)資質(zhì),。
在部分地區(qū)，地方利益也是“路條”倒賣的幕后推手,。西部光照資源豐富的省份是光伏企業(yè)爭奪的焦點,，各地尚未統(tǒng)一的審核、備案管理和各種目標規(guī)劃,，背后都可能有政府之手壓住市場之手,，助推“路條”倒賣變現(xiàn)�,！奥窏l”的本質(zhì)是封閉的計劃分配,，倒賣“路條”是企業(yè)適應(yīng)扭曲的資源分配機制的結(jié)果。其實,，部分企業(yè)購買“天價路條”就是為了進入地方市場,，在未來的資源開發(fā)權(quán)分配中分得一杯羹。
由于光伏電站裝機量連年未能完成預(yù)定指標,，今年國家能源局不定指標和配額,，只是要求地方細化發(fā)展目標。從指標到目標,，業(yè)界認為國家能源局將更依賴補貼來調(diào)控光伏電站的建設(shè)節(jié)奏,，并將發(fā)展的重心向分布式光伏電站傾斜。支持分布式電站確實有利于遏制“路條”倒賣,，因為集中式地面光伏電站項目的利潤較高,，“路條”倒賣亂象主要發(fā)生那里。但僅取消建設(shè)配額并不能杜絕“路條”亂象,，因為即便實行簡化了流程的備案制也仍有權(quán)力尋租的空間,。因此，國家能源局宣布近期將出臺《關(guān)于能源簡政放權(quán)配套措施的若干意見》,，以確保放權(quán)能放得下,、接得住、落得實,、管得好,。
退一步來說,，在地方資源開發(fā)利益無法理順的現(xiàn)狀下，“路條”以企業(yè)能夠承受的價格進行公開透明交易,，不失為一種有效的市場化資源分配手段,，國際上也有以“路條”方式進行資源開發(fā)權(quán)分配的先例,。有資質(zhì),、有實力的企業(yè)根據(jù)自身需求，通過公開競購獲得項目建設(shè)資格,，只要能保證項目建設(shè)的質(zhì)量和效益,，應(yīng)當考慮予以支持和鼓勵。這樣“路條”也就成為了真正意義的項目“通行證”,，而不是攔路虎,。
在深化改革和經(jīng)濟新常態(tài)的大背景下，新能源領(lǐng)域的建設(shè)和管理面臨新的需求,，發(fā)揮市場在資源配置中的關(guān)鍵性作用,，需要管理部門從審批式行政向服務(wù)式行政轉(zhuǎn)變，從頂層設(shè)計出發(fā)規(guī)范和簡化以光伏電站為代表的新能源項目建設(shè)流程,，以負面清單倒逼地方打破區(qū)域限制,，讓生產(chǎn)要素自由流動，才能根除那些“劫道”的“路條”,。
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