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近日,，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》,。文件提出要實(shí)現(xiàn)所有權(quán),、承包權(quán),、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置,，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn),。按照全國(guó)統(tǒng)一安排，穩(wěn)步推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押,、擔(dān)保試點(diǎn),，研究制定統(tǒng)一規(guī)范的實(shí)施辦法，探索建立抵押資產(chǎn)處置機(jī)制,。
針對(duì)土地流轉(zhuǎn),，《意見》提出了四個(gè)“堅(jiān)持”的基本原則：堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán),，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán),，以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng),、集體經(jīng)營(yíng),、合作經(jīng)營(yíng),、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等多種經(jīng)營(yíng)方式共同發(fā)展；堅(jiān)持以改革為動(dòng)力,，充分發(fā)揮農(nóng)民首創(chuàng)精神,，鼓勵(lì)創(chuàng)新，支持基層先行先試,，靠改革破解發(fā)展難題,；堅(jiān)持依法、自愿,、有償,，以農(nóng)民為主體，政府扶持引導(dǎo),，市場(chǎng)配置資源,，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得違背承包農(nóng)戶意愿、不得損害農(nóng)民權(quán)益,、不得改變土地用途,、不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境；堅(jiān)持經(jīng)營(yíng)規(guī)模適度,，既要注重提升土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模,，又要防止土地過度集中，兼顧效率與公平,，不斷提高勞動(dòng)生產(chǎn)率,、土地產(chǎn)出率和資源利用率，確保農(nóng)地農(nóng)用,，重點(diǎn)支持發(fā)展糧食規(guī)�,；a(chǎn)。
“《意見》對(duì)土地流轉(zhuǎn)的各方面發(fā)展都進(jìn)行了規(guī)劃,，尤其是在規(guī)范經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押方面的安排非常及時(shí),。”中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田說,。
今年以來,，包括北京、四川,、湖南等地陸續(xù)有金融機(jī)構(gòu)啟動(dòng)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù),，涉及機(jī)構(gòu)包括中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行及各地城商行等。與此同時(shí),，國(guó)有大行也開始瞄準(zhǔn)這項(xiàng)業(yè)務(wù),，工行、建行甚至國(guó)家開發(fā)銀行都在這一領(lǐng)域有試點(diǎn)打算,。據(jù)了解,，目前全國(guó)已有19省的相關(guān)地區(qū)正在開展試點(diǎn),。但是《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者此前走訪多地發(fā)現(xiàn)，目前開展該項(xiàng)業(yè)務(wù)的地區(qū),，都或多或少因?yàn)榉�,、政策的現(xiàn)實(shí)阻礙而面臨重重困難，尤其是在抵押資產(chǎn)處置方面,，現(xiàn)在還沒有出臺(tái)相應(yīng)的機(jī)制,。
由于機(jī)制缺位，目前已經(jīng)出現(xiàn)了因抵押物處置不當(dāng)而產(chǎn)生的矛盾,。鄭風(fēng)田表示,，現(xiàn)在有好多地方的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)全被村干部拿走后做抵押了，農(nóng)民都不知道,，一旦出現(xiàn)壞賬就會(huì)引發(fā)糾紛,。另有知情人士告訴記者，今年在山東某地,，有農(nóng)戶把全村的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)都流轉(zhuǎn)過來,，隨后發(fā)現(xiàn)還不上200多萬元抵押貸款，就選擇了“跑路”,。
對(duì)此,，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文此前在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示,，三權(quán)分置理論確實(shí)解決了一些實(shí)踐問題,，但要注意的是，經(jīng)營(yíng)權(quán)是可以流轉(zhuǎn)的,，如果流轉(zhuǎn)之后的經(jīng)營(yíng)權(quán)再用于抵押,，當(dāng)出現(xiàn)承租人因還不起銀行錢而跑路時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)原有土地承包人和銀行都拿不回土地的局面,。
鄭風(fēng)田表示,，出了問題后經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物如何處置是目前這項(xiàng)改革爭(zhēng)議最大的地方。抵押是一種金融行為,，必然伴隨著風(fēng)險(xiǎn),。而化解風(fēng)險(xiǎn)的辦法在各地可能是不一樣的，可以期待文件中提出的探索建立更完善的機(jī)制,。而且這個(gè)機(jī)制不應(yīng)僅是針對(duì)處置的，從評(píng)估到貸款再到保險(xiǎn)都要建立起來才行,，例如設(shè)立專門的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)等,，因此還有待銀行部門會(huì)同農(nóng)業(yè)部門發(fā)布完整的政策綱要。
而據(jù)陳錫文透露,，為了保證試點(diǎn)工作有序進(jìn)行,，央行有關(guān)部門正在研究制定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的整體方案,。
另外，《意見》還對(duì)穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系,、加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體,、建立健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系等做了詳細(xì)安排。提出在穩(wěn)步擴(kuò)大試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,，用5年左右時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作,，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題,；堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,，切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田，禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè),；以及各地對(duì)工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間,、大面積租賃農(nóng)戶承包地要有明確的上限控制，建立健全資格審查,、項(xiàng)目審核,、風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，對(duì)租地條件,、經(jīng)營(yíng)范圍和違規(guī)處罰等作出規(guī)定,。
