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8月31日,，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過修改預(yù)算法的決定。修改后的預(yù)算法對地方政府債務(wù)管理作出明確規(guī)定,。地方政府發(fā)行債券,，舉債規(guī)模必須由國務(wù)院報請全國人大或全國人大常委會批準，這意味著建立現(xiàn)代財政制度正邁出實質(zhì)性步伐,。
預(yù)算制度改革對中國深化經(jīng)濟改革具有深遠意義,。一方面，預(yù)算能力是國家能力的重要支撐,，預(yù)算是推進國家治理的重要手段,。因此，建設(shè)現(xiàn)代財政制度推進國家治理現(xiàn)代化,，必須加強預(yù)算制度建設(shè),。另一方面，行政體制改革,，由經(jīng)濟建設(shè)型政府向提供公共服務(wù)型政府繼續(xù)轉(zhuǎn)變,，也需要我國政府預(yù)算制度改革的配合。
修改后的預(yù)算法規(guī)定,，經(jīng)國務(wù)院批準的省,、自治區(qū)、直轄市預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金,，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi),，通過發(fā)行地方政府債券以舉借債務(wù)的方式籌措。這是一個重大突破,。
原預(yù)算法第28條規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出,、收支平衡的原則編制，不列赤字,。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外,，地方政府不得發(fā)行地方政府債券�,！比欢�,，由于財稅體制改革滯后，地方政府年度預(yù)算形式上平衡，不列赤字,，實際上大量的政府性債務(wù)在體外循環(huán),。預(yù)算法很大程度上被架空，甚至形同虛設(shè),。審計署數(shù)據(jù)顯示,，截至2013年6月底，我國省市縣三級政府負有償還責任的債務(wù)余額105789.05億元,，比2010年底增加38679.54億元,，年均增長19.97%�,？梢哉f，隱性負債是中國面臨最大的中長期風險,。
首先,，中國已形成一個“以中央政府為核心，以地方政府為主體”的完整的隱性擔保體系,。這些擔�,；虺兄Z并未被納入政府預(yù)算收支，但卻是一種隱性的預(yù)算外開支或責任,；其次,，地方政府通過各種形式的欠款、掛賬和擔保產(chǎn)生了巨大的非顯性債務(wù),。由于各級政府間償債職責不清,、事權(quán)界限不明，一旦累計的債務(wù)風險超過地方財政的承受能力,，勢必逐級向上轉(zhuǎn)嫁償債風險,，直接危及中央財政安全。
因此,，此次預(yù)算法修正明確強化人大立法和法律監(jiān)督地位對于約束政府財政擴張具有重大意義,。然而，盡管政府預(yù)算框架基本形成,，但與現(xiàn)代財政體制建設(shè)要求還相距甚遠,。未來的預(yù)算程序必須從傳統(tǒng)的“自下而上”為主轉(zhuǎn)變?yōu)椤白陨隙隆睘橹鳌Ｒ纬商峁┕卜⻊?wù)和保障民生的公共服務(wù)型預(yù)算,，而不是行政干預(yù)市場的建設(shè)與調(diào)控型預(yù)算,；要形成規(guī)范和監(jiān)督政府收支行為的法治型預(yù)算，而不是強化政府預(yù)算管理權(quán)力的管理型預(yù)算,。
一方面,，須加快實現(xiàn)以“全口徑預(yù)算”為突破口的預(yù)算管理制度現(xiàn)代化。在政府一般預(yù)算,、政府性基金預(yù)算,、國有資本經(jīng)營預(yù)算及社會保障預(yù)算之間形成統(tǒng)一和均衡,，建立規(guī)范透明的資金往來渠道，同時盡可能把專項資金變?yōu)轭A(yù)算內(nèi)資金,，納入公眾的監(jiān)督范疇,。
另一方面，必須盡快增加編制中期滾動預(yù)算和臨時預(yù)算,。目前我國只編制年度預(yù)算,，容易使政府只考慮短期利益，不利于長遠規(guī)劃,、科學(xué)配置和統(tǒng)籌調(diào)整財政資源與收支政策,。據(jù)悉，國家財政部門已經(jīng)將此列入今年財政改革重點工作,。國際上很多國家都在編制年度預(yù)算的同時編制3至5年中期滾動預(yù)算,，它可以使政府將幾年的財力綜合起來統(tǒng)籌規(guī)劃，更好地配合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的執(zhí)行,，提高政府預(yù)算的前瞻性,、連續(xù)性、可控性,。
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