8月26日,，十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議分組審議了預(yù)算法修正案草案四審稿(下文簡稱“四審稿”),。全國人大法律委員會(huì)認(rèn)為草案經(jīng)過三次審議修改,，已經(jīng)比較成熟,，建議本次會(huì)議審議通過,。
現(xiàn)行預(yù)算法于1994年在第八屆全國人大二次會(huì)議上通過,，1995年1月1日正式實(shí)施,，迄今已20年,。而在2004年,，我國啟動(dòng)預(yù)算法修訂,，迄今亦十年整。
“我覺得這次修改,，是全面的大的修改,。”尹中卿委員表示,。
其中,，關(guān)于地方債的部分內(nèi)容尤為引人關(guān)注。四審稿中明確規(guī)定了地方債的發(fā)債用途,，并強(qiáng)調(diào)要將舉債情況“列入預(yù)算公開內(nèi)容”,。
地方債用途：公益性資本支出
本輪財(cái)稅改革，地方債試點(diǎn)一直在穩(wěn)步推進(jìn)之中,。
“規(guī)范政府舉債融資制度,。開明渠、堵暗道,，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制,，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能�,！薄蛾P(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》中明確提出,。
此后一天，財(cái)政部印發(fā)《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》,。在研究財(cái)政的學(xué)者看來,，這標(biāo)志著中國地方政府融資方式正從以往主要靠平臺(tái)融資向以政府債券為主體的市場化舉債融資機(jī)制轉(zhuǎn)變。
上述改革,，必然要在預(yù)算法修正案中得以體現(xiàn),。在四審稿中,，首次增加了關(guān)于地方債的發(fā)債用途的相關(guān)內(nèi)容。
第三十五條第二款中明確規(guī)定：舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源,，只能用于公益性資本支出,，不得用于經(jīng)常性支出。
之所以有此規(guī)定,，全國人大法律委員會(huì)認(rèn)為,，此前的三審稿已對(duì)地方政府債務(wù)管理作了比較嚴(yán)格的規(guī)范，明確了地方政府今后舉借的全部債務(wù)都應(yīng)納入國務(wù)院報(bào)全國人大或者全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)的限額內(nèi),，并編入預(yù)算,。因此，建議在此基礎(chǔ)上,，“為與中央批準(zhǔn)的財(cái)稅體制改革總體方案做好銜接,，對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)一步修改完善�,！�
有相關(guān)人士表示,，只能用于公益性資本支出，是中央文件和中央確定的,，為了對(duì)地方債實(shí)現(xiàn)從嚴(yán)從緊管理,，所以寫了一個(gè)“公益性事業(yè)發(fā)展”，資本支出是同經(jīng)常性支出相對(duì)的,，能夠形成資產(chǎn)的那些支出,，“不能用于消耗、不能用于當(dāng)年度消耗掉,，這是對(duì)舉債用途和舉債資金做的規(guī)范”,。
不過，亦有參與分組審議的委員表示,，對(duì)“公益性資本支出”的規(guī)定應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化,。在董中原委員看來，現(xiàn)在的表述法律含義不明,，建議“進(jìn)一步明確用途的法律含義”,。
列入預(yù)算公開內(nèi)容
“開明渠”后如何“堵暗道”，也成為參與分組審議的委員們關(guān)注的話題,。
“現(xiàn)在地方政府債務(wù)成為我們經(jīng)濟(jì),、金融風(fēng)險(xiǎn)中的一個(gè)非常大的隱患。審計(jì)署有一個(gè)審計(jì),，但業(yè)內(nèi)人員認(rèn)為這公布的只是一個(gè)底數(shù),，不是完全的實(shí)數(shù)。”
辜勝阻委員表示,。在他看來,，針對(duì)當(dāng)前地方政府債務(wù)的“黑箱”問題，現(xiàn)在亟需讓地方政府債務(wù)的舉債合法化,、規(guī)范化、陽光化,。
在四審稿中,，對(duì)此問題作出了相應(yīng)的規(guī)定。
第十四條第一款規(guī)定：經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算,、預(yù)算調(diào)整,、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表,，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級(jí)政府財(cái)政部門向社會(huì)公開,，并對(duì)本級(jí)政府舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說明。
其中“并對(duì)本級(jí)政府舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說明”的表述是四審稿新增的內(nèi)容,。
辜勝阻委員進(jìn)一步表示,，由于國家大量的債務(wù)不能用作福利，而是作基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),，而基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)在債務(wù)的背后有資產(chǎn),，只有公開資產(chǎn)和債務(wù)的存量，使有財(cái)務(wù)知識(shí)的人士能判斷政府財(cái)務(wù)的穩(wěn)健性�,，F(xiàn)在大量基礎(chǔ)設(shè)施有很多優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn),，只有通過資產(chǎn)負(fù)債表才能看出財(cái)務(wù)的穩(wěn)健性。
因此,，他在分組審議時(shí)建議,，“舉債政府要編制公開的資產(chǎn)負(fù)債表，我們不僅要看負(fù)債,，還要看資產(chǎn),。”
而呂薇委員則認(rèn)為,，在把地方債列入地方政府預(yù)算公開內(nèi)容的同時(shí),，中央政府應(yīng)盡快建立一個(gè)全口徑的地方債管理辦法。
中央政府應(yīng)該盡快拿出一套細(xì)化的管理辦法,，特別是建立全口徑的地方政府債務(wù)管理辦法,，加強(qiáng)一些基礎(chǔ)性工作，包括編制地方政府的全口徑資產(chǎn)負(fù)債表等,，這樣才可能真正控制風(fēng)險(xiǎn)和做好預(yù)警,。呂薇委員稱。
