長(zhǎng)期以來(lái),，我國(guó)地方人大及其常委會(huì)在地方政府性債務(wù)的監(jiān)管中未能發(fā)揮應(yīng)有的作用甚至處于缺位狀態(tài),。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者日前在廣東,、廣西,、湖南、湖北等地采訪了解到,，地方政府通過(guò)融資平臺(tái)舉債多是由負(fù)責(zé)項(xiàng)目的政府部門(mén)報(bào)同級(jí)財(cái)政部門(mén),，后由同級(jí)政府常務(wù)會(huì)議通過(guò)即可舉借。盡管去年審計(jì)署公開(kāi)了全國(guó)各省級(jí)的債務(wù)余額,，但在市縣一級(jí),，公眾和人大代表對(duì)政府性債務(wù)知之甚少。
多位財(cái)政預(yù)算專(zhuān)家認(rèn)為,，發(fā)揮人大作用,，加強(qiáng)對(duì)地方政府性債務(wù)的監(jiān)督，有利于構(gòu)建多層面,、有效的地方政府債務(wù)監(jiān)管體系,，讓地方政府債務(wù)“陽(yáng)光化”，且能有效遏制舉債樹(shù)政績(jī)的沖動(dòng),，推動(dòng)地方政府處理好存量債務(wù)與增量債務(wù)的關(guān)系,，依法有序管理、化解債務(wù),。
監(jiān)督缺位
提及政府性債務(wù),，廣東省人大代表,、深圳市政府投資項(xiàng)目評(píng)審中心高級(jí)工程師劉林說(shuō),，在今年省人代會(huì)的預(yù)算審查座談會(huì)上,，他提出“政府到底欠了多少債？能不能還,？”,、“債務(wù)沒(méi)有在預(yù)算報(bào)告中體現(xiàn)出來(lái)，這個(gè)問(wèn)題群眾問(wèn)我們?nèi)舜蟠�,，我們也答不上�?lái)”,。
自去年審計(jì)署公開(kāi)全國(guó)地方政府性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以來(lái)，公眾和人大代表對(duì)債務(wù)的關(guān)注度不斷提高,。
在今年地方“兩會(huì)”期間,，政府性債務(wù)成為關(guān)注的焦點(diǎn)。廣州市人大財(cái)經(jīng)委主任委員歐陽(yáng)知說(shuō),，在人大代表獲悉廣州市債務(wù)余額達(dá)2000多億元后,，他們對(duì)過(guò)去怎么借的、用到哪,？準(zhǔn)備拿什么還,？舉借新債幾何、又用到何處等等十分關(guān)注,，他們擔(dān)心高成本借來(lái)的錢(qián)可能被浪費(fèi)甚至有腐敗問(wèn)題,，實(shí)際上從審計(jì)查出的一些問(wèn)題看，代表們的擔(dān)心不無(wú)道理,。
審查和監(jiān)督財(cái)政預(yù)決算,，是人大發(fā)揮監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。長(zhǎng)期關(guān)注預(yù)算監(jiān)督問(wèn)題的全國(guó)人大代表陳舒在接受采訪時(shí)說(shuō),，十八大報(bào)告提出,，加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。所謂全口徑,，就是“橫要到邊,、縱要到底”，那么除了現(xiàn)在已有的公共財(cái)政,、政府性基金,、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)和社保基金,，還理所當(dāng)然包括政府性債務(wù),。
多地探索
記者在采訪中了解到，廣州,、溫嶺等地早在幾年前就開(kāi)始探索人大對(duì)地方政府性債務(wù)的常態(tài)監(jiān)督,，并為此制定了專(zhuān)門(mén)的規(guī)范性文件,，以使監(jiān)督規(guī)范化、法治化,。
2009年以來(lái),，溫嶺市人大常委會(huì)為加強(qiáng)對(duì)政府性債務(wù)的日常監(jiān)督，建立了政府性債務(wù)跟蹤監(jiān)督小組,。小組成員包括市人大常委會(huì)組成人員,、原市人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)以及審計(jì)、監(jiān)察部門(mén)負(fù)責(zé)人等,，小組還下設(shè)咨詢(xún)委員會(huì),，聘請(qǐng)有關(guān)專(zhuān)家、審計(jì)中介,、市人大代表等專(zhuān)業(yè)人士組成,，以提高政府性債務(wù)跟蹤監(jiān)督的實(shí)效。在預(yù)算專(zhuān)家,、公共預(yù)算觀察志愿者吳君亮等專(zhuān)業(yè)人士看來(lái),，溫嶺的這一安排還只是對(duì)債務(wù)的一種非正式監(jiān)督，并非建立在我國(guó)國(guó)家權(quán)力架構(gòu)之上,，而后來(lái)廣州等地的探索則向前邁了一步,。
據(jù)歐陽(yáng)知介紹，2012年開(kāi)始,，廣州市政府便向人大常委會(huì)報(bào)告政府性債務(wù)情況,，且由人大財(cái)經(jīng)委向常委會(huì)提交一份建議。2013年更進(jìn)一步,，在年初的一次人大常委會(huì)上,，由財(cái)政部門(mén)代表市政府向常委會(huì)報(bào)告當(dāng)年的債務(wù)舉借計(jì)劃和償還計(jì)劃，并在一季度專(zhuān)題報(bào)告一次政府性債務(wù)的舉借和償還計(jì)劃,，這兩個(gè)報(bào)告都需要經(jīng)人大常委會(huì)審議表決通過(guò),。
廣州等地人大的探索是基于《監(jiān)督法》賦予人大的重大事項(xiàng)權(quán)。廣州市人大將政府性債務(wù)列入重大事項(xiàng),，由此監(jiān)督才于法有據(jù),。2014年，廣州市十四屆人大四次會(huì)議修訂通過(guò)《廣州市人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)監(jiān)督預(yù)算辦法》,，明確規(guī)定“市政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的舉借,、償還計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)年提請(qǐng)市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)”,。
人大監(jiān)督有了依據(jù),，讓監(jiān)督權(quán)落地才是關(guān)鍵。人大常委會(huì)依據(jù)什么對(duì)舉債計(jì)劃作出批準(zhǔn)與否的決定呢,？歐陽(yáng)知介紹說(shuō),，廣州市目前嚴(yán)格執(zhí)行的是兩個(gè)“紅線”：一是債務(wù)率不能超100%,，二是償債率不能超20%。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是廣州市委市政府綜合考慮債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控集體研究決定的,，且市委也將此列入重大事項(xiàng)規(guī)定,，人大常委會(huì)的審查監(jiān)督情況每月向市委報(bào)告。
廣西壯族自治區(qū)人大常委會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,，以人大為主渠道的政府性債務(wù)監(jiān)督,，不僅有利于推進(jìn)我國(guó)的民主法治建設(shè)，還能與政府內(nèi)部的行政性預(yù)算控制相配合,，有利于促進(jìn)預(yù)算資源的公平配置和有效使用，比如現(xiàn)在“四風(fēng)”問(wèn)題,，某種程度上就是政府及部門(mén)負(fù)責(zé)人財(cái)政權(quán)太大,，加強(qiáng)同級(jí)人大的橫向約束是有效的制約手段之一。
全面推進(jìn)
在中央防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和加強(qiáng)全口徑預(yù)決算監(jiān)督的背景下,，接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的多位人大常委會(huì)組成人員,、人大代表和財(cái)政預(yù)算專(zhuān)家表示，在一些地方“點(diǎn)”上探索的基礎(chǔ)上,，國(guó)家應(yīng)統(tǒng)籌考慮,，借《預(yù)算法》修訂的契機(jī)，進(jìn)一步通過(guò)立法明確和細(xì)化地方人大對(duì)政府性債務(wù)的監(jiān)督權(quán),，全面推進(jìn)和完善人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)制和進(jìn)程,，實(shí)現(xiàn)“面”的覆蓋。
其一,，程序上,，在現(xiàn)行法律框架下，可將政府性債務(wù)作為重大事項(xiàng)列入統(tǒng)計(jì)人大常態(tài)化監(jiān)督的一部分,，或視為財(cái)政“大盤(pán)子”的一部分納入預(yù)決算管理,，要求事前介入，明確提交債務(wù)舉借報(bào)告的時(shí)間,。介入之后還需公開(kāi)透明,，與預(yù)算一樣，債務(wù)余額及舉借和償還計(jì)劃向公眾公開(kāi),，將債務(wù)曬在陽(yáng)光下,。更重要的是，要對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià),。
其二,，法律上，加快修訂《預(yù)算法》,，對(duì)地方政府舉債作出調(diào)整并明確現(xiàn)有的政府性債務(wù)和未來(lái)可能放開(kāi)的地方債券一律納入預(yù)決算管理,，形成真正的全口徑預(yù)決算,。此外，可制定《地方政府債務(wù)管理?xiàng)l例》,，加強(qiáng)地方政府債務(wù)的法治化管理,，對(duì)地方政府債務(wù)總量、舉債方式,、償債途徑,、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制等進(jìn)行立法規(guī)范。
其三,，技術(shù)上,，提升人大代表預(yù)算審議解讀能力，完善人大內(nèi)部預(yù)算審查機(jī)構(gòu)和效力,。應(yīng)通過(guò)完善機(jī)制普及地方人大代表的預(yù)算管理與審查知識(shí),，在人大系統(tǒng)內(nèi)部，鼓勵(lì)具有經(jīng)驗(yàn)的財(cái)政預(yù)算專(zhuān)家和第三方機(jī)構(gòu)參與和協(xié)助相關(guān)審查,。
“將地方政府性債務(wù)納入法制化監(jiān)督管理的軌道,，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)不能缺位，而是應(yīng)該有所作為,。人大及其常委會(huì)對(duì)債務(wù)的規(guī)劃和約束,，其目的只有一個(gè)，就是確保政府借債‘借得到,、用得好,、還得起’，如此良性循環(huán),，既保證地方發(fā)展適度超前,，又做到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可防可控，設(shè)立起‘法治防火墻’,�,！睔W陽(yáng)知說(shuō)。
�,。ㄓ浾呷~前,、蘇曉洲、王圣志,、馮雷,、劉軍、沈翀,、杜放,、李斌采寫(xiě)）
