公益性項目成雞肋 與政府關(guān)系仍未理順
《經(jīng)濟參考報》記者日前在安徽,、江蘇多地調(diào)研時發(fā)現(xiàn),，不少城投公司都在謀劃“市場化”改制或者已經(jīng)完成了自身的改制方案。不過,，大部分改革方案更多地表現(xiàn)為業(yè)務(wù)板塊的整合和重新布局,，核心的“與政府之間的關(guān)系”仍未徹底理順。
業(yè)內(nèi)人士表示,，地方融資平臺風(fēng)險大,，城投公司轉(zhuǎn)型的難度同樣很大，平臺的風(fēng)險系數(shù)也并未因此而降低,。專家認為,，城投公司“去平臺化”的進程并非一蹴而就，化解城投公司風(fēng)險,，根本還在于加快財稅體制改革,。
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| 趙乃育/繪 |
方向 擺脫融資“殼公司”身份
今年5月20日，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)改委“關(guān)于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)的意見”,，提出要“規(guī)范政府舉債融資制度”,、“剝離融資平臺政府融資職能”,。在這樣的背景下，不少城投公司嘗試進行轉(zhuǎn)型和改革,，期望在條件成熟時擺脫政府背景,，轉(zhuǎn)為“純企業(yè)”。
中國現(xiàn)代集團研究員王蓬對《經(jīng)濟參考報》記者表示,，從成立之初發(fā)展至今,，融資平臺一直承擔(dān)著為地方政府融資的重要使命，在此基礎(chǔ)上,，才會考慮建設(shè),、經(jīng)營和運營。也正因為如此,，幾乎所有的融資平臺,，都是沒有收益的，或者說效益寥寥無幾,�,！昂芏嗥脚_的大部分收益都來自于政府補貼�,！彼寡�,。
記者日前在安徽和江蘇多地采訪時發(fā)現(xiàn)，大部分城投公司期待能夠朝著“市場化”和“實體化”的方向轉(zhuǎn)型,，不甘于繼續(xù)做只為地方政府“找錢”的空殼公司或是地方政府的“貸款機器”,，而是試圖通過多種方式讓平臺本身具備“造血”功能。
例如,，作為江蘇省鎮(zhèn)江市新區(qū)的城投公司,，鎮(zhèn)江新區(qū)經(jīng)濟開發(fā)總公司最近已經(jīng)提出了其自身的市場化改革方案。不僅公司名稱已經(jīng)向工商部門提請變更,，以淡化其地方融資平臺色彩,，公司的領(lǐng)導(dǎo)層也徹底脫去了公務(wù)員的身份。更為核心的是,，其改革方案提出,，“加快實現(xiàn)由貸款主體向產(chǎn)業(yè)經(jīng)營實體的公司化轉(zhuǎn)型，加快實現(xiàn)以項目建設(shè)為導(dǎo)向的融資建設(shè)平臺向以投資經(jīng)營為目標(biāo)的金融控股型集團轉(zhuǎn)變”,。根據(jù)其改革思路,，將通過業(yè)務(wù)整合、歸并和重組,，形成五大板塊,，這五大板塊包括核心業(yè)務(wù)為新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的建設(shè)集團、重點為小額貸款與擔(dān)保以及村鎮(zhèn)銀行業(yè)務(wù)的金融(投資)集團、注重于旅游開發(fā)的旅游文化公司,、負責(zé)國有資產(chǎn)管理運營的資產(chǎn)運營公司等。
與鎮(zhèn)江新區(qū)經(jīng)濟開發(fā)總公司類似,，安徽亳州的3家地方城投公司也已整合并轉(zhuǎn)制成地方國企,，改制后的公司名叫建安投資控股集團。對于建安控股的未來方向,，亳州副市長劉輝表示,，前期是探索階段，主打房地產(chǎn),、市政建設(shè),、文化傳媒、金融等五個板塊,，并進一步做大,、做強。
值得注意的是,，按照此前一些業(yè)內(nèi)人士的設(shè)想,，融資平臺剝離融資職能意味著“撤出公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域”。不過,，記者在采訪中發(fā)現(xiàn),，目前融資平臺的改革更多走的是“整合”式的路線，即整合現(xiàn)有的平臺,，通過歸并同類平臺,，提高效率，但是,，對于幾乎沒有收入的純公益性建設(shè)項目,，融資平臺并未完全撤出，只是試圖進一步降低其業(yè)務(wù)比例,。
“目前,，我們政府代建工程業(yè)務(wù)和自營業(yè)務(wù)的比例為七三開，政府代建工程業(yè)務(wù)占七成,，我們計劃在今年內(nèi)將這一比例轉(zhuǎn)化為四六開,，使自營業(yè)務(wù)的比例占到六成�,！辨�(zhèn)江新區(qū)經(jīng)濟開發(fā)總公司副總經(jīng)理王東曉告訴《經(jīng)濟參考報》記者,。
尷尬 平臺與政府關(guān)系難斷
“我們現(xiàn)在不能與政府一刀兩斷，只能走中間路線,，然后視國家相關(guān)政策落地情況,，再來進行相應(yīng)推進。”亳州建設(shè)投資集團有限公司董事長韋翔在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時直言,。
韋翔所謂的“中間路線”,，即依托政府的背景，幫助政府融資搞城市化建設(shè)的同時,，提高自己的融資能力和評級信用,。此外，又要爭取朝市場化方向走,，當(dāng)然這個市場化程度,，需要時間來培養(yǎng)。至于是離政府近一點,，還是離市場近一點,，這要看具體的地方和項目。
持同樣觀點的安徽某城投人士也表示,，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進程逐步加快,，而國家財稅體制不盡完善，作為地方政府重要的融資平臺,，城投公司改制正面臨尷尬局面,。是選擇大膽改革，去平臺化,、去行政化,，完全走市場化道路；還是安于現(xiàn)狀,，作為地方政府的一個平臺為其安心融資,。“實際上,，目前的改制幾乎都是一個折衷的思路,，未涉及最核心的部分�,！彼f,。
據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，國內(nèi)第一家改制的馬鞍山城投除名字變更為“江東控股”之外,，其業(yè)務(wù)并沒有更多變化,。
大部分城投公司實際上難以和地方政府“一刀兩斷”。以亳州城投為例,，改制成一個地方國企,，日后其還要持續(xù)肩負原來政府公共事業(yè)板塊的融資功能�,！罢f實話,，為處理好與政府的關(guān)系,，我們還不能扔了這塊不賺錢的‘雞肋’�,！彼嘎�,，目前最大的擔(dān)心是，一旦公司改制不成功,，很容易卡在中間,。這樣的話，不僅原來發(fā)行城投債和政策性銀行融資優(yōu)勢丟了,，而且因為沒有地方政府信用背書,，我們通過發(fā)行中票短融來融資的成本也將提高,。
韋翔指出,，整合之后，最大的問題是如何處理和政府的關(guān)系問題,�,！捌┤纾现笳匀徽夷闳谫Y,，但又沒有實在的資源給你,，短期內(nèi)還能支撐，長期怎么辦,？另外,，公司自身業(yè)務(wù)的發(fā)展和其肩負的政府融資職能也難免發(fā)生沖突。比如,，一般地方政府更愿意平臺在轄區(qū)內(nèi)投資,，但是，企業(yè)要想做大做強勢必未來要能夠跨區(qū)域運作,�,！彼f。
“我們當(dāng)初的想法是,，按照契約精神,，政府承擔(dān)應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)，幫助企業(yè)注入基礎(chǔ)資產(chǎn),，同時企業(yè)可以利用這個時間段培養(yǎng)自己的人力資源和產(chǎn)業(yè),，為未來真正的轉(zhuǎn)型奠定堅實基礎(chǔ)。目前來看,，理論和實際還是有一定的距離,。”韋翔表示,。
困局 平臺風(fēng)險尚難化解
王蓬表示,，城投公司轉(zhuǎn)型的難度相當(dāng)大,，效果也很不明顯。更多情況下,，只是將政府資源進一步注入到融資平臺,，讓融資平臺的融資能力更強一些，回避眼前風(fēng)險的空間更大一些,。實際上,，融資平臺的風(fēng)險一點沒少，轉(zhuǎn)型的目標(biāo)也是一片混亂,。
根據(jù)審計署去年底發(fā)布的《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》公告,，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65億元,，負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256.49億元,，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66504.56億元。業(yè)內(nèi)專家指出,，多年來地方債務(wù)游離于預(yù)算之外,，不受約束的增長，帶來巨大風(fēng)險,。
為了化解這一風(fēng)險,，“開明渠、堵暗道,、剝離融資平臺的融資職能”成為政策選項,。但令市場擔(dān)憂的是，目前“明渠”口子開的太小,，馬上堵上“暗道”并不現(xiàn)實,。
實際上，各地城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量資金,，其中大部分要向社會籌集,。雖然中央政府允許部分地方政府試點自發(fā)自還地方債來籌措資金，但是發(fā)行量相比實際的資金需求而言可謂“杯水車薪”,，且自主發(fā)債新政在法律層面上也未予明確,。“這么大的資金量需求下,，融資平臺這一暗道一時根本難堵上,。”一位地方城投公司人士坦言,。他還說,，除了增量資金需要通過平臺公司繼續(xù)融資之外，已經(jīng)形成的存量債務(wù)也需靠自身的“借新還舊”來解決,，融資職能不可能被剝離,。
不少業(yè)內(nèi)人士提醒稱,，若強制“一刀切”式的剝離融資職能，有可能其他融資形式會出來,，在地方政府融資平臺建設(shè)的道路上走“回頭路”而產(chǎn)生新的風(fēng)險,。中國現(xiàn)代集團研究員徐亨璽稱，融資平臺承擔(dān)大量市政建設(shè),、公共服務(wù)項目,，新項目要發(fā)展，則必然要增量,，現(xiàn)有項目即使僅僅維持,，人力成本和原料成本也都在提高。一定要警惕融資平臺在“巧婦難為無米之炊”的多重壓力下,，填了一條暗道,，難保沒人挖另一條。而新的暗道往往更加隱蔽,，風(fēng)險更大,。
“融資平臺的轉(zhuǎn)型,，需要一個較長的過渡時期,。融資平臺的產(chǎn)生是由于地方政府財權(quán)事權(quán)不匹配導(dǎo)致的建設(shè)資金缺口較大以及政府融資渠道不足所致，融資平臺的轉(zhuǎn)型,，需要從根本上解決地方政府融資問題,，這涉及財稅體制改革等深層次問題。只有解決這些根本問題之后,，政府建設(shè)資金充裕,、陽光下的融資渠道廣泛，政府不再為融資難而想方設(shè)法采用間接方式籌錢,，融資平臺自然就會轉(zhuǎn)型,，融資平臺的法律定位也即獲得明確歸宿，融資平臺問題與風(fēng)險即不復(fù)存在,�,！蓖跖钫f。
