十八屆三中全會啟動新一輪財(cái)稅改革,，提出了“審核預(yù)算重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”的重要課題,�,！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在上海市調(diào)研了解到，過去八年來,，上海市閔行區(qū)積極構(gòu)建“以結(jié)果為導(dǎo)向”的全過程預(yù)算管理機(jī)制,，“讓績效成為政府預(yù)算的靈魂”，探索出了預(yù)算管理改革的“閔行模式”,。
三份績效報(bào)告管好“政府錢袋”
從“前評價(jià)”到“跟蹤評價(jià)”,，再到“結(jié)果評價(jià)”,，三份績效評價(jià)報(bào)告貫穿了財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目的事前、事中和事后,。普通民眾不僅可從中了解“政府錢袋”里的錢往哪里花,，花得怎么樣，還可以清楚地知道會如何受益,。
點(diǎn)擊閔行區(qū)政府網(wǎng)站的“政務(wù)公開-財(cái)政預(yù)決算-績效預(yù)算評價(jià)”欄目可發(fā)現(xiàn),，共有121個2014年財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行了績效前評價(jià)公示，涉及教育,、環(huán)保,、民政、交通,、農(nóng)業(yè)等18個相關(guān)政府部門,、42家實(shí)施單位，評價(jià)金額14.52億元,，占專項(xiàng)項(xiàng)目支出的31.2%,。
如“政府購買公交服務(wù)”項(xiàng)目預(yù)計(jì)投入?yún)^(qū)本級財(cái)政資金5000萬元，年度績效目標(biāo)包括“產(chǎn)出指標(biāo)”“效益指標(biāo)”“社會評價(jià)指標(biāo)”等,。在“績效前評價(jià)指標(biāo)表”中,，上海信義會計(jì)師事務(wù)對這一項(xiàng)目給出了96分的評價(jià)。
除了前評價(jià)公示,，閔行區(qū)政府網(wǎng)站上還可以查詢到2013年度“財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目支出績效跟蹤評價(jià)報(bào)告”,。當(dāng)年度的部分財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目“支出績效評價(jià)報(bào)告”則將于今年3月公布。
通過績效前評價(jià),，2014年區(qū)部分重點(diǎn)預(yù)算項(xiàng)目投入資金發(fā)生變更。其中,，“助老免費(fèi)就餐”預(yù)算增加156萬元,，覆蓋人數(shù)增加500人。另有9個自評項(xiàng)目經(jīng)過評審后,，預(yù)算資金減少了1550萬元,。
一“增”一“減”，折射出績效管理在管好“政府錢袋”方面發(fā)揮的積極作用,。
“以往政府編制預(yù)算好比‘切蛋糕’,，考慮的是如何把各部門的‘盤子’擺平。結(jié)果往往是投入不少,，預(yù)算單位提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)卻并不能讓群眾滿意,。”閔行區(qū)委常委,、副區(qū)長張國坤說,，現(xiàn)在編制預(yù)算首先要考慮資金投入能帶來多大的效果和效益,，從源頭保證財(cái)政資金“花在刀刃上”。
財(cái)政資金從投入導(dǎo)向轉(zhuǎn)為結(jié)果導(dǎo)向
不少專家認(rèn)為,，由于忽視最終效果,，傳統(tǒng)的“投入導(dǎo)向型”預(yù)算管理極易導(dǎo)致財(cái)政性資金的浪費(fèi)或使用效率低下。閔行區(qū)在2010年度預(yù)算編制中開始全面實(shí)行“以結(jié)果為導(dǎo)向”的全過程績效預(yù)算管理,，財(cái)政資金要過“投向”,、“管理”、“效果”三關(guān),，確保提高公共財(cái)政支出的效率及有效性,。
改革開放以來，財(cái)政體制進(jìn)行了一系列重大改革,。但在傳統(tǒng)的“投入導(dǎo)向型”預(yù)算編制模式下,，財(cái)政預(yù)算重投入、輕產(chǎn)出,，重分配,、輕管理，公共財(cái)政支出效率及有效性難以獲得根本性提高,。
針對上述問題,，閔行區(qū)2005年開始研究預(yù)算項(xiàng)目績效評價(jià)工作規(guī)劃，借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)預(yù)算管理體制改革,。
2006年,，閔行區(qū)首先選擇科教興區(qū)專項(xiàng)資金項(xiàng)目開展績效評價(jià)工作。2008年起,，區(qū)財(cái)政局與復(fù)旦大學(xué)績效評價(jià)中心合作,，引入PART評級工具，對2009年度部門預(yù)算編制試行“以結(jié)果為導(dǎo)向”模式,。
完成預(yù)算編制流程再造后,，閔行區(qū)在2010年度預(yù)算編制中開始全面實(shí)行“以結(jié)果為導(dǎo)向”的全過程績效預(yù)算管理。
如今在閔行區(qū),，財(cái)政資金使用要“過三關(guān)”：與部門預(yù)算編制同步的事前立項(xiàng)評審,，即“投向關(guān)”；與部門預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督同步的事中評價(jià),，即“管理關(guān)”,；支出結(jié)果與績效問責(zé)相掛鉤的事后評價(jià)，即“效果關(guān)”,。
“通過把好三個關(guān)口,，閔行區(qū)建立起了預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控,、預(yù)算完成有評價(jià),、評價(jià)結(jié)果有反饋,、反饋結(jié)果有應(yīng)用的預(yù)算管理機(jī)制�,！遍h行區(qū)財(cái)政局副局長李駿說,。
制度化、程序化,、常態(tài)化的預(yù)算管理工作機(jī)制逐步形成：每年3月開展上年度支出結(jié)果評價(jià),、8月開展本年度實(shí)施過程評價(jià)、10月份開展下年度立項(xiàng)評價(jià),。
在閔行區(qū),，納入績效管理的預(yù)算項(xiàng)目以提供公共服務(wù)產(chǎn)品、涉及民生和社會,、公眾關(guān)注度高為標(biāo)準(zhǔn),，資金門檻從一開始的2000萬元逐步降低至500萬元。2008年至2012年,，涉及農(nóng)民增收,、勞動就業(yè)、義務(wù)教育,、社會保障,、公共安全5大類的95個預(yù)算項(xiàng)目展開了全過程績效評價(jià)，涉及評價(jià)預(yù)算資金34億元,。
不少專家認(rèn)為,，由于忽視最終效果，傳統(tǒng)的“投入導(dǎo)向型”預(yù)算管理極易導(dǎo)致財(cái)政性資金的浪費(fèi)或使用效率低下,�,！敖Y(jié)果導(dǎo)向型”編制模式遵循“戰(zhàn)略目標(biāo)-工作目標(biāo)-績效目標(biāo)-產(chǎn)出-投入”的完整邏輯過程，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算重心從投入控制向投入與結(jié)果控制并重的轉(zhuǎn)變,。
財(cái)政預(yù)算監(jiān)督增強(qiáng)改革效果
從人大代表提前介入重大項(xiàng)目論證和前評估,，初審聽證會擴(kuò)大預(yù)算編制過程中的民主參與，到建立預(yù)算修正案制度,，外部監(jiān)督保障并增強(qiáng)了預(yù)算管理改革的效果。通過財(cái)政管理方式的改革,，規(guī)范預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行和資金活動,，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政部門預(yù)算編審、執(zhí)行和監(jiān)督的“三分離”,，有效提升了財(cái)政資金的使用效率,。
2013年11月29日至12月2日，閔行區(qū)連開了七場聽證會,，2014年部分重點(diǎn)預(yù)算項(xiàng)目逐一“過堂”,，接受人大代表和公眾代表陳述人的質(zhì)詢,。聽證會意見歸納后在網(wǎng)絡(luò)上公布，并由人大常委會對預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行表決,�,！ �
為了用制度“固化”人大對預(yù)算的監(jiān)督，閔行區(qū)先后制定了預(yù)算審查監(jiān)督,、預(yù)算修正案,、聽證會等三個“辦法”，逐步豐滿《監(jiān)督法》中關(guān)于預(yù)算審查的原則性規(guī)定,。
在不少預(yù)算項(xiàng)目被修正甚至直接“砍掉”的過程中,，區(qū)人大在預(yù)算監(jiān)督中的角色也不斷發(fā)生變化。一些代表戲言,，以前是在人代會上對預(yù)算報(bào)告“舉手劃圈”,，現(xiàn)在是在聽證會上與預(yù)算單位“短兵相接”。
專家和普通民眾也成為預(yù)算監(jiān)督的重要力量,。據(jù)閔行區(qū)人大常委會財(cái)經(jīng)工委副主任童榮兵介紹,，2009年區(qū)人大常委會成立了預(yù)算監(jiān)督專家咨詢組。預(yù)算聽證會公眾參與庫則首批吸納了229名普通民眾,。
面對不斷加大的監(jiān)督力度,，政府職能部門在提出預(yù)算項(xiàng)目時(shí)變得小心翼翼，區(qū)財(cái)政局卻輕松了許多,。副局長周國強(qiáng)表示,，由人大代表甚至普通民眾對預(yù)算進(jìn)行“預(yù)審”，不僅避免了財(cái)政部門“閉門造車”,，也減少了部門之間的協(xié)調(diào)難度,。
復(fù)旦大學(xué)公共預(yù)算與績效評價(jià)中心主任茍燕楠評價(jià)認(rèn)為，閔行區(qū)通過財(cái)政內(nèi)部管理職責(zé)的調(diào)整,，建立健全財(cái)政資金分配的內(nèi)部牽制和管理制度,，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政部門預(yù)算編審、執(zhí)行和監(jiān)督的“三分離”,；通過財(cái)政管理方式的改革,，規(guī)范預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行和資金活動，實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)管理,、執(zhí)行反饋和檢查跟蹤的“三分離”,。
預(yù)算改革的“閔行模式”，不僅有效提升了財(cái)政資金的使用效率,，也契合了十八屆三中全會對于“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”的要求,。其用“績效”規(guī)范預(yù)算全過程、用監(jiān)督為改革“增效”的經(jīng)驗(yàn)，可供各地借鑒,。
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浙江溫嶺：參與式預(yù)算推廣難點(diǎn)在于放權(quán) |
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記者 沈翀 程士華 杜放 李亞彪/杭州報(bào)道 |
當(dāng)預(yù)算如何做到公開透明,、人大如何對財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督在大多數(shù)地方還是待解之題時(shí)，浙江溫嶺人大代表對財(cái)政預(yù)算的實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督已經(jīng)進(jìn)行了8年時(shí)間,。然而,，溫嶺參與式預(yù)算經(jīng)驗(yàn)在基層推廣并不順利，一方面是因?yàn)榇淼穆穆毸�,、群眾民主參與意識不高,，另一方面，則是由于部分黨政機(jī)關(guān)并沒有放權(quán)的勇氣,，不愿意將權(quán)力至于群眾的監(jiān)督之下,。
對預(yù)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督
溫嶺參與式預(yù)算起源于2005年，該市新河,、澤國兩鎮(zhèn)率先“試水”公共預(yù)算改革,，運(yùn)用民主懇談為基層人代會審查預(yù)算服務(wù)，形成了“參與式預(yù)算”模式,，在國內(nèi)首開先河,。綜合當(dāng)?shù)厝舜蟠淼囊庖姡浾呤崂碓撌袇⑴c式預(yù)算能夠堅(jiān)持8年,，且不斷深化,，關(guān)鍵點(diǎn)在于以下三方面。
——通過民主懇談常態(tài)化,，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算從少數(shù)人決定到多數(shù)人參與決定,。民主懇談是溫嶺參與式預(yù)算的基礎(chǔ)，在1999年啟動后,，這種政府與民眾面對面地對話方式快速推開,，完成了對普通群眾民主習(xí)慣的培養(yǎng)、政府職能部門對群眾參與決策的習(xí)慣以及民主程序的規(guī)范化,。開展6年后到2005年,，群眾希望更實(shí)質(zhì)性地影響政府決策過程，管管“政府怎么花錢”,。在此背景下,，民主懇談與人大審議財(cái)政預(yù)算實(shí)現(xiàn)了制度上的嫁接。溫嶺市人大常委會主任張學(xué)明說,，此后,，人大對于財(cái)政預(yù)算的審議，不再只是走過場,。錢怎么花？民眾先懇談，然后交給人大代表,，會上充分討論,，再投票決定錢怎么花。
統(tǒng)計(jì)顯示,，溫嶺參與式預(yù)算動員各個層面的群眾參與到預(yù)算審查監(jiān)督之中,。溫嶺市人大代表370名，預(yù)算懇談會有700人參加,，遠(yuǎn)超人大代表總數(shù),。
——落實(shí)人大代表預(yù)算修正案、票決部門預(yù)算,、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行等幾項(xiàng)關(guān)鍵權(quán)力,，使人大對預(yù)算審查監(jiān)督從程序性向程序性與實(shí)質(zhì)性并重轉(zhuǎn)變，看緊了政府的“錢袋子”,。根據(jù)參與式預(yù)算的制度設(shè)計(jì),，通過民主懇談、人大審議預(yù)算程序,，群眾代表,、人大代表可以直接進(jìn)行詢問預(yù)算中的疑問，鎮(zhèn)長,、副鎮(zhèn)長或者職能部門負(fù)責(zé)人必須回答每一位代表提出的問題,。
為保證政府部門負(fù)責(zé)人不敷衍代表質(zhì)詢，溫嶺人大代表提預(yù)算修正案已經(jīng)成為常態(tài)化的制度,。只要5人聯(lián)名,，就可以提出預(yù)算修正案，至今溫嶺人大代表預(yù)算修正案已有30多例,，確保了財(cái)政預(yù)算必須體現(xiàn)群眾意圖,。
——倒逼預(yù)算編制本身需要從封閉走向透明，細(xì)化到“項(xiàng)”到“目”,，讓每個人都能看得懂,。記者看到，僅“澤國鎮(zhèn)2013年財(cái)政預(yù)算收支”就有厚厚44頁,。在第4頁“擬出讓用地及出讓金返還收入明細(xì)表”上,，標(biāo)明該年鎮(zhèn)政府預(yù)備出讓11幅地塊，每個地塊位置,、面積,、用途、擬出讓時(shí)間,、預(yù)估地價(jià)都詳盡標(biāo)明,。
人大代表,、公眾與政府良性互動
通過8年多的運(yùn)轉(zhuǎn)，溫嶺參與式預(yù)算已有規(guī)范化流程,，即人代會前舉行民主懇談,、初審聽證、代表工作站征詢懇談,，人代會期間開展專題審議,、詢問、票決,，人代會后及時(shí)公開并由常委會監(jiān)督其執(zhí)行的部門預(yù)算審查監(jiān)督,。目前，參與式預(yù)算效果逐步顯現(xiàn),，人大代表,、社會公眾與黨政機(jī)關(guān)職能部門之間實(shí)現(xiàn)了良性互動。
從人大及人大代表的角度看,，參與式預(yù)算是有效制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的好方法,，人大監(jiān)督越來越具有針對性，使得政府行政行為與財(cái)政資金的投向得到約束,，防止或消除了預(yù)算決策的隨意性,，并有效控制和削減了“三公”經(jīng)費(fèi)和政府債務(wù)。據(jù)了解,，在溫嶺一些參與式預(yù)算啟動得早的鄉(xiāng)鎮(zhèn),，債務(wù)規(guī)模也控制得相對較好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也沒有拖慢速度,。新河鎮(zhèn)2005年政府債務(wù)達(dá)到5000萬元,，8年后不僅沒有擴(kuò)大，反而縮減到只有500萬元,。澤國鎮(zhèn)不僅沒有債務(wù),，每年財(cái)政還有結(jié)余，現(xiàn)在被確立為浙江省小城市試點(diǎn),。
從社會公眾角度看,，參與式預(yù)算是拓展基層民主生長空間的好平臺。參與式預(yù)算在制度框架內(nèi)探索出了一條積極促進(jìn)公民有序政治參與的新路徑,，為公民自由,、廣泛、直接,、真切地參與社會公共事務(wù)決策,、管理和監(jiān)督開辟了新的渠道。
從黨政部門角度看,，參與式預(yù)算讓政府從加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)向加強(qiáng)治理能力轉(zhuǎn)變,。張學(xué)明說,，參與式預(yù)算督促政府主要領(lǐng)導(dǎo)、職能部門負(fù)責(zé)人提升決策過程中的駕馭能力,，不僅要落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo),，還要隨時(shí)準(zhǔn)備一旦代表質(zhì)疑，解釋安排這項(xiàng)工作,、這項(xiàng)支出的原因，以保證人大通過年度預(yù)算安排,。
試點(diǎn)推廣遇多重難題
溫嶺參與式預(yù)算的設(shè)計(jì)者,、執(zhí)行者以及參與者均認(rèn)為溫嶺經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蛟谄渌胤綇?fù)制。從操作層面看,，制度設(shè)計(jì)未超出體制框架,，核心內(nèi)容是一些紙上權(quán)利變成了實(shí)際的權(quán)利，以權(quán)利制約權(quán)力,。推廣難點(diǎn)在于基層黨政一把手是否有預(yù)算公開決心,，是否舍得放權(quán)，這也是參與式預(yù)算經(jīng)驗(yàn)走不出溫嶺的最重要原因,。
記者了解到,，溫嶺參與式預(yù)算經(jīng)驗(yàn)在基層推廣并不順利，哪怕在其附近的縣市也推廣不開,�,！半m然好多地方來考察，回去后沒有一個地方真會推行,，他們擔(dān)心‘自縛手腳’,。”溫嶺的一些基層干部告訴記者,。
通過多方走訪,，協(xié)商民主難出溫嶺主要有以下幾個原因，包括“干部沒政績不愿搞”,、“有政治風(fēng)險(xiǎn)不敢搞”,、“制度遇瓶頸不易搞”、“發(fā)展受影響不能搞”,。張學(xué)明說,，總體看，在其他地方參與式預(yù)算推不開,，一方面原因主要是一些代表的履職水平,、群眾民主參與意識不高，另一方面是黨政機(jī)關(guān)是否有放權(quán)的勇氣,，是否愿意將權(quán)力放到群眾的監(jiān)督之下,。
記者了解到,，由于參與式預(yù)算一直未跳出溫嶺這個縣級市，上下不對接使當(dāng)?shù)刎?cái)政部門面臨不少尷尬,。溫嶺市財(cái)政局副局長江陶舜介紹,，參與式預(yù)算開展后，各個部門的預(yù)算意識都很強(qiáng),，但上級沒有這套制約機(jī)制,，仍然按照老套路下任務(wù)。比如不少下達(dá)的任務(wù)都是在人代會審議預(yù)算之后,，下達(dá)任務(wù)又沒有下達(dá)資金,，得地方自籌，沒辦法只好把已經(jīng)通過的預(yù)算變通,、調(diào)整,，打亂整個工作布局。
他說：“我們最頭疼年終出政策,，上面出政策下面買單形成了年終的硬缺口,，就是因?yàn)檎咝匀笨谑胸?cái)政掛賬超過10億元，比如前些年上級要求溫嶺到年底突然通知高速公路通路,，一下子要財(cái)政拿出資本金4億元,，年初沒有預(yù)算，哪里有這筆錢,，只能掛賬,。”
