“這些債務(wù)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了積極作用,，形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn),；也存在一些風(fēng)險(xiǎn)隱患,，特別是部分償債能力較弱地區(qū)存在局部性風(fēng)險(xiǎn),�,！苯衲甑恼ぷ鲌�(bào)告再次提出地方政府性債務(wù)問(wèn)題,，報(bào)告指出,，“我們認(rèn)真開(kāi)展債務(wù)清理整頓和規(guī)范工作,，嚴(yán)格控制增量，積極穩(wěn)妥解決債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題,。目前,，我國(guó)政府性債務(wù)水平是可控的、安全的,�,！�
根據(jù)審計(jì)署統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)推算，今年將有1.84萬(wàn)億元的地方政府債務(wù)到期,，其中,，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)達(dá)到1.298萬(wàn)億元，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為2972億元,。國(guó)資委研究中心研究員胡遲預(yù)計(jì),，2011年和2012年兩年是地方債務(wù)的首輪償債高峰期，總額約4.6萬(wàn)億元,，而第二個(gè)還款高峰期在2016年到2018年,。
在國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融所副所長(zhǎng)巴曙松看來(lái),，化解地方政府債務(wù)要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，這就必須建立地方政府債務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制,。其中包括,，完善的分稅制度、嚴(yán)格的政府債務(wù)約束機(jī)制,、健全的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,、完善的債務(wù)管理機(jī)制等。只有多方位,、全過(guò)程地對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施有效管理,，才能實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治。
警惕 市縣級(jí)債務(wù)償還壓力值得關(guān)注
前不久,，銀監(jiān)會(huì)召集21家全國(guó)性銀行高層負(fù)責(zé)人召開(kāi)了地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作會(huì)議,，提出今年對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款的總要求為“保在建、壓重建,、控新建”,，據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解，目前各家銀行均在進(jìn)行對(duì)2011年地方政府債務(wù)的摸底,，并陸續(xù)上報(bào)給監(jiān)管部門(mén),。
根據(jù)審計(jì)署去年6月發(fā)布的《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》表明，截至2010年底,，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額107174.91億元,，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%,；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元,，占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元,，占15.58%,。直接債與地方政府綜合財(cái)力的比率，即債務(wù)率為52.25%,。
“由于中國(guó)的財(cái)政收入規(guī)模每年遞增,，地方政府債務(wù)應(yīng)該不是一個(gè)很大的問(wèn)題。但是,，需要警惕的是,，一些縣級(jí)政府層面，因土地出讓金收入下降,，財(cái)政收入有較大缺口,，因此,，要警惕局部風(fēng)險(xiǎn),�,！眹�(guó)資委研究中心研究員胡遲說(shuō)。
公開(kāi)資料顯示,，2008年金融危機(jī)發(fā)生后,，地方投融資平臺(tái)和地方政府債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)張，2009年,、2010年中國(guó)新增銀行貸款大量流向地方政府投融資平臺(tái),，僅2009年一年，地方債務(wù)由2008年底的5.56萬(wàn)億元增至9萬(wàn)億元,，同比增長(zhǎng)61.92%,，盡管2010年增速下滑至18.86%，但地方債務(wù)余額規(guī)模仍在不斷壯大,。
高盛高華一份研究報(bào)告認(rèn)為,，根據(jù)上市銀行披露的數(shù)據(jù)來(lái)看，16家A股上市銀行地方融資平臺(tái)貸款占地方政府性銀行貸款35%左右,，而非上市的城商行,、農(nóng)商行以及國(guó)開(kāi)行占比可能高達(dá)65%，這意味著,，城商行,、農(nóng)商行面臨的地方融資平臺(tái)貸款還款風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大，尤其是市,、縣級(jí)的平臺(tái)債務(wù)狀況值得關(guān)注,。
高盛高華報(bào)告還指出，地方融資平臺(tái)貸款占GDP的比重自2009年起走低,，且2011年上半年以來(lái),，銀監(jiān)會(huì)進(jìn)行的平臺(tái)貸重組在控制現(xiàn)有貸款水平和新增貸款方面取得了一定的成功。不過(guò),，在當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的環(huán)境下,，平臺(tái)貸的主要長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)在于，很多地方政府仍缺乏財(cái)政自律而且進(jìn)一步融資的沖動(dòng)較強(qiáng),。
應(yīng)對(duì) 地方政府性債務(wù)加速整改
“事實(shí)上,，形成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的原因包括：財(cái)力與支出責(zé)任不匹配，地方政府財(cái)政收不抵支,；舉債權(quán)利與償債責(zé)任時(shí)空分離,，形成債務(wù)內(nèi)在擴(kuò)張機(jī)制；地方政府性債務(wù)監(jiān)管乏力,，債務(wù)規(guī)模難以合理控制,。”全國(guó)政協(xié)委員、云南大學(xué)發(fā)展研究院院長(zhǎng)楊先明表示,。
全國(guó)政協(xié)委員歐成中分析稱,，“地方政府融資平臺(tái)公司的資本金來(lái)源主要依靠劃撥土地、股權(quán),、國(guó)債,、規(guī)劃收入等，企業(yè)注冊(cè)資本金比例很小,，實(shí)收資本中現(xiàn)金和可變現(xiàn)資產(chǎn)也不多,，融資渠道主要是向銀行貸款�,！�
據(jù)了解,，當(dāng)前地方政府大部分項(xiàng)目采用的是城投模式，即注冊(cè)一個(gè)公司放很少的錢進(jìn)去,，然后到銀行貸款,。“這個(gè)模式的脆弱之處在于,，它是寄期望于土地實(shí)現(xiàn)預(yù)期價(jià)值支持還貸,。當(dāng)前，房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控效果已經(jīng)顯現(xiàn),，土地流拍接踵而來(lái),，一旦地價(jià)下跌，風(fēng)險(xiǎn)必將依次到來(lái),�,！睔W成中指出。
出于對(duì)地方政府融資平臺(tái)的顧慮,，尤其是在地方融資平臺(tái)還款高峰期到來(lái)之際,，一些國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)紛紛下調(diào)中國(guó)銀行業(yè)評(píng)價(jià)。對(duì)此,，銀監(jiān)會(huì)不斷對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示,，通過(guò)推動(dòng)地方政府還貸、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)置換,、平臺(tái)公司再融資等措施,，有效落實(shí)到期債務(wù)還款來(lái)源，并按月上報(bào)貸款到期及償還情況,。
從監(jiān)管部門(mén)統(tǒng)計(jì)的最新數(shù)據(jù)來(lái)看,，截至2011年9月末，全國(guó)共有地方政府融資平臺(tái)10468家,，平臺(tái)貸款余額9.1萬(wàn)億元,；且未來(lái)三年總體有35%即3.2萬(wàn)億的平臺(tái)貸款集中到期。但是值得一提的是，已退出平臺(tái),、納入一般公司類貸款管理的有1974家,，貸款余額2.9萬(wàn)億元；另外,，仍按平臺(tái)貸款管理的為8494家,，貸款余額6.2萬(wàn)億元,。并且,，截至2011年11月末，平臺(tái)貸款抵質(zhì)押擔(dān)保整改率達(dá)65%,。
銀監(jiān)會(huì)主席助理閻慶民在接受記者采訪時(shí)表示,，“今年，銀監(jiān)會(huì)將有效防范地方融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn),，積極穩(wěn)妥解決在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題,。對(duì)于自身現(xiàn)金流不能夠100%覆蓋貸款本息的，如工程項(xiàng)目不宜吸引社會(huì)資金投資,，各銀行要在不增加新貸的前提下,，量化還款數(shù)額，納入財(cái)政預(yù)算,，分期清收貸款,。”
機(jī)制 政府債務(wù)應(yīng)變“分權(quán)”管理為“集權(quán)”管理
在國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融所副所長(zhǎng)巴曙松看來(lái),，化解地方政府債務(wù)要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn),，這就必須建立地方政府債務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制。這包括完善的分稅制度,、嚴(yán)格的政府債務(wù)約束機(jī)制,、健全的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、完善的債務(wù)管理機(jī)制等,。只有多方位,、全過(guò)程地對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施有效管理，才能力求實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治,。
他認(rèn)為,，地方政府應(yīng)設(shè)立債務(wù)管理委員會(huì)，并將所有政府債務(wù),，包括直接顯性債務(wù),、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù),、或有隱性債務(wù)等,，一律納入政府財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一管理，由各級(jí)財(cái)政部門(mén)按照國(guó)家規(guī)定的統(tǒng)一口徑具體負(fù)責(zé)政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)、舉債的審查控制,、債務(wù)資金的使用和償還等全過(guò)程的管理和監(jiān)控,，變政府債務(wù)的“分權(quán)”管理為“集權(quán)”管理，把政府債務(wù)全面置于各級(jí)政府完全能夠控制的“籠子”里,。
而在金融機(jī)構(gòu)的實(shí)際操作層面,，有業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，對(duì)地方融資平臺(tái)公司增信可以通過(guò)許多變通的操作方法來(lái)實(shí)現(xiàn),，比如增加擔(dān)保,，分紅承諾，股權(quán)出讓等,；而在解決當(dāng)前地方政府債務(wù)問(wèn)題上,，通過(guò)債券市場(chǎng)進(jìn)行陽(yáng)光融資也是一個(gè)重要途徑。
根據(jù)政府工作報(bào)告,，今年擬安排財(cái)政赤字8000億元,，赤字率下降到1.5%左右，其中中央財(cái)政赤字5500億元,，代發(fā)地方債2500億元,。據(jù)了解，2009年至2011年的三年間,，每年發(fā)行地方政府債券為2000億元,。前兩年全部由財(cái)政部代理發(fā)行，而2011年第四季度,，上海,、深圳、浙江和廣東四省市率先試點(diǎn)自行發(fā)債,，合計(jì)發(fā)行229億元,。
全國(guó)政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康對(duì)記者表示,，“必須在制度創(chuàng)新中以規(guī)范的陽(yáng)光融資,，替代、置換融資平臺(tái)等隱性負(fù)債機(jī)制,�,！辟Z康認(rèn)為，在財(cái)稅制度方面,，我國(guó)省以下地方政府的分稅制遲遲未能成形,，矛盾積累使地方隱性負(fù)債愈演愈烈，深化省以下分稅制改革迫在眉睫,，化解地方債癥結(jié),，勢(shì)必回到財(cái)稅配套改革如何深化的命題上,。
“在面臨2012年首個(gè)還款高峰期時(shí)，要依法管理地方融資平臺(tái),，使地方政府債務(wù)完全可控,；地方政府應(yīng)通過(guò)壓縮財(cái)政支出、盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)存量,、優(yōu)化還款方式等途徑化解到期債務(wù),。”全國(guó)人大代表辜勝阻分析稱,。
此外,，還有銀行業(yè)人士建議，可以嘗試資產(chǎn)證券化和增加金融產(chǎn)品創(chuàng)新化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),。建設(shè)銀行金融市場(chǎng)部總經(jīng)理谷裕表示,，“降低平臺(tái)的負(fù)債率,，債券市場(chǎng)能發(fā)揮重要作用,。解決地方融資平臺(tái)問(wèn)題首先要實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，提高平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債的透明度,，這樣平臺(tái)就能作為一個(gè)獨(dú)立的發(fā)行體進(jìn)入債券市場(chǎng),，靠自身實(shí)力發(fā)債。此外,，可以將相對(duì)成熟的政府融資平臺(tái)項(xiàng)目進(jìn)行資產(chǎn)證券化,，發(fā)行資產(chǎn)支持債券，將其從資產(chǎn)負(fù)債表上剝離出去,，有效降低負(fù)債水平,。這樣一來(lái)，就能集中資源開(kāi)發(fā)未成熟的項(xiàng)目,，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán),。”