今年兩會(huì)期間,，全國(guó)人大代表,、河南嵩山少林寺方丈釋永信聯(lián)合15名全國(guó)人大代表向大會(huì)提出了《關(guān)于加強(qiáng)城市管道燃?xì)庑袠I(yè)管理,、規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的建議》,。此舉引起會(huì)內(nèi)外的廣泛關(guān)注,。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者也曾就此問(wèn)題進(jìn)行過(guò)專題調(diào)研,。發(fā)現(xiàn)近年來(lái),，全國(guó)不少地方確實(shí)屢屢發(fā)生影響國(guó)計(jì)民生的管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)權(quán)糾紛,。在石家莊,、南京,、撫順、焦作,、唐山灤縣等地還相繼爆出了城市管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)權(quán)“一女二嫁”的問(wèn)題,，矛盾不斷深化，且呈愈演愈烈之勢(shì),。
類似事件,，根源在于利益沖突：個(gè)別地方官員為了地方短期利益不惜違背政府承諾和法律法規(guī)的尊嚴(yán)，處于上游地位的氣源單位更是為了利益不惜破壞市場(chǎng)游戲規(guī)則,，不斷插手下游業(yè)務(wù),。加之央企、民營(yíng),、外資并購(gòu)情勢(shì)不斷,，造成城市管道燃?xì)膺\(yùn)營(yíng)業(yè)亂象叢生。
在“燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)”侵權(quán)糾紛的背后,，或許是權(quán)力尋租,、重新洗牌之類秘密。而天然氣行業(yè)內(nèi)市場(chǎng)集中度不斷加劇的趨勢(shì),，則更使人憂慮城市燃?xì)鈽I(yè)過(guò)去十年以來(lái)逐步形成的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的局面是否會(huì)走回頭路,。
“一女二嫁”頻現(xiàn)
2011年7月5日，河南焦作市有關(guān)部門決定由“昆侖燃?xì)狻笨偼顿Y5.5億元,，再建設(shè)通往焦作市及各縣的天然氣管道146.5公里,，年輸供12億立方米。此舉引起了正在從事相同業(yè)務(wù)的7家企業(yè)的強(qiáng)烈反對(duì),。相關(guān)企業(yè)認(rèn)為,，借招商引資之名將城市燃?xì)夤艿澜ㄔO(shè)重復(fù)招商，不僅嚴(yán)重傷害了現(xiàn)有企業(yè)的投資熱情和切身利益,，而且也擾亂了城市燃?xì)獾恼＝?jīng)營(yíng)發(fā)展秩序,，同時(shí)重復(fù)鋪設(shè)燃?xì)夤芫W(wǎng)既導(dǎo)致了社會(huì)資源的浪費(fèi),，也為居民埋下了更多的安全隱患。無(wú)獨(dú)有偶,，“兆薪燃?xì)狻弊?004年底取得唐山市灤縣燃?xì)猹?dú)家特許經(jīng)營(yíng)權(quán)起,，就承擔(dān)起為縣城區(qū)域的老百姓安全、廉價(jià)供氣的責(zé)任,。但由于氣價(jià)進(jìn)銷倒掛,，該公司在民用燃?xì)怃N售方面一直虧損了八年。八年來(lái),，不論“兆薪燃?xì)狻睔v經(jīng)怎樣的困境,，民用燃?xì)馐蹆r(jià)自始至終未曾變過(guò)。2009年,，正當(dāng)上游管網(wǎng)建設(shè)狀況改觀，“兆薪燃?xì)狻钡目嘈慕?jīng)營(yíng)面臨曙光之時(shí),，灤縣政府卻又引入“新奧燃?xì)狻�,，違背了合同承諾。而“新奧燃?xì)狻备窃诓煌ㄖ罢仔饺細(xì)狻钡那疤嵯�,，就�?qiáng)行向?yàn)纯h的工商業(yè)用氣大戶鋪設(shè)管網(wǎng),。
“南京中燃”自2005年取得南京江北區(qū)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)后，雖一直埋頭苦干,，但因上游供氣價(jià)格機(jī)制尚未理順,，虧損了六年。也是在南京中燃即將盈利的2011年,，遭到“昆侖燃?xì)狻睆?qiáng)行殺入攪局,。
為什么先拿到燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的燃?xì)膺\(yùn)營(yíng)商寧愿虧損也要為老百姓供氣？因?yàn)槠淙〉玫奶卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)中有此項(xiàng)義務(wù)的約束,。那么,，企業(yè)的利潤(rùn)從何而來(lái)？對(duì)于工商業(yè)用氣大戶的銷售才是企業(yè)的利潤(rùn)源泉,，也是彌補(bǔ)居民用氣虧損的來(lái)源,。
對(duì)“南京中燃”和“兆薪燃?xì)狻倍裕瑑冬F(xiàn)了當(dāng)初的承諾,，自運(yùn)營(yíng)以來(lái)一直承受著民用燃?xì)怃N售的巨額虧損,，努力發(fā)展著服務(wù)區(qū)內(nèi)的工商業(yè)戶。直到即將進(jìn)入燃?xì)怃N售的整體盈利年度之際,，卻突然發(fā)現(xiàn),，賴以生存獲利的業(yè)務(wù)正被別人虎視眈眈地盯著，,，能不令人痛心疾首嗎,？
工業(yè)園內(nèi)的企業(yè)被剝離出特許經(jīng)營(yíng)范圍,，后果是不言而喻的。先期進(jìn)入的燃?xì)膺\(yùn)營(yíng)企業(yè)利益受到嚴(yán)重影響,，企業(yè)的平均運(yùn)營(yíng)成本短期內(nèi)無(wú)法得到降低,，是否會(huì)被迫調(diào)高其他用戶的售價(jià)，亦或降低服務(wù)的質(zhì)量,，尚不得而知,。
某些企業(yè)以所謂資源優(yōu)勢(shì)或聯(lián)合行政權(quán)力擠壓市場(chǎng)先行者，最終使得城市燃?xì)膺\(yùn)營(yíng)業(yè)不公平競(jìng)爭(zhēng)的局面愈演愈烈,。
違法成本太低
自2002年市政公用事業(yè)改制以來(lái),，以獲取“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”為核心的燃?xì)庑袠I(yè)競(jìng)爭(zhēng)從未停止。根據(jù)原建設(shè)部頒布的《市政公用行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第二條第二款“城市供水,、供氣,、供熱、公共交通,、污水處理,、垃圾處理等行業(yè)，依法實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的,，適用本辦法”的規(guī)定,，城市燃?xì)庑袠I(yè)并非必須實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)制度。事實(shí)上,，北京,、上海、廣州等許多大城市迄今為止也沒(méi)有實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度,。
特許經(jīng)營(yíng)行為是行政行為,，但不是行政許可行為，雙方簽訂的協(xié)議仍舊是平等自愿的民事合同,，受合同法保護(hù),。一些地方政府之所以隨意單方更改或者廢止合同，不僅僅是由于違法成本低,，更主要的是這些地方政府官員就沒(méi)有把自己視為法律地位平等的一方,，通過(guò)濫用權(quán)力可以恣意違約或毀約。
“優(yōu)勝劣態(tài),，這是自然的,。但也不能割裂燃?xì)庑袠I(yè)發(fā)展歷史呀！在改革之前,，全國(guó)范圍內(nèi)的城市燃?xì)鈳缀跞紘?yán)重虧損,，有些地方政府開(kāi)出十分優(yōu)厚的條件也沒(méi)人接手。現(xiàn)在經(jīng)過(guò)我們的苦心經(jīng)營(yíng),，城市燃?xì)庑袠I(yè)的市場(chǎng)價(jià)值被重新評(píng)估,，就都來(lái)?yè)屃�,。”“兆薪燃�(xì)狻笔挚鄲馈?BR>
許多業(yè)內(nèi)人士包括法律界專家,、學(xué)者,，對(duì)“兆薪燃?xì)狻痹馇謾?quán)這類的訴訟案結(jié)局都不抱樂(lè)觀態(tài)度，甚至認(rèn)為打官司只是溝通的一種手段,，打贏官司的結(jié)果也可能最終“失去市場(chǎng)”,。其認(rèn)為這類事件之所以頻頻發(fā)生，根源就是地方政府及相關(guān)部門法律意識(shí)極其淡漠,，他們“違法的成本又太低了”,，因而會(huì)由于種種原因朝令夕改，甚至像上述案例一樣前令不改,，就公然“一女二嫁”,。例如，地方政府決策者出現(xiàn)人事調(diào)整,，新來(lái)的決策者或因欲顯示自我權(quán)威,，或者要實(shí)現(xiàn)權(quán)力尋租目的，就會(huì)找理由“重新洗牌”,。
法律法規(guī)不完善
《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》在2011年的問(wèn)世，使得燃?xì)庑袠I(yè)無(wú)法可依的局面徹底結(jié)束,。但《條例》確立的“燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可制度”給管道燃?xì)膺\(yùn)營(yíng)企業(yè)增加了不少新規(guī),，這讓部分已備受燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)奪之困的運(yùn)營(yíng)商們又添幾分新愁。燃?xì)庑袠I(yè)未來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)可能更加慘烈,�,；仡櫧陙�(lái)燃?xì)庑袠I(yè)發(fā)生的種種事件，這種苗頭已經(jīng)越來(lái)越明顯,。
政府通過(guò)向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)的方式選擇投資者和經(jīng)營(yíng)者,，授予其在一定時(shí)間和范圍內(nèi)對(duì)燃?xì)猱a(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，是2004年原建設(shè)部頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》確立的燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)制度的核心內(nèi)容,。不過(guò),，業(yè)內(nèi)人士一致認(rèn)為，雖無(wú)正式“名份”,，但特許經(jīng)營(yíng)權(quán)制度早在2002年燃?xì)馐袌?chǎng)開(kāi)放伊始就已經(jīng)得到了各方認(rèn)可,。
當(dāng)時(shí)供水、燃?xì)獾仁姓檬聵I(yè)長(zhǎng)期虧損,，在全國(guó)范圍都是一個(gè)普遍現(xiàn)象,。2002年原建設(shè)部下發(fā)了《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，急于擺脫城市供氣包袱的地方政府與希望進(jìn)入燃?xì)庑袠I(yè)的民間資本,、境外資本一拍即合,，通過(guò)多種方式確定合作關(guān)系,。
《意見(jiàn)》的頒布拉開(kāi)了城市燃?xì)馐聵I(yè)改革的序幕，天然氣行業(yè)下游市場(chǎng)逐步開(kāi)放,，各路資本競(jìng)相涌入使生產(chǎn)運(yùn)營(yíng),、效率、服務(wù),、管理以及行業(yè)利潤(rùn)改善明顯,，整個(gè)行業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展的軌道。
2004年頒布的《辦法》對(duì)“燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)”授權(quán)主體,、程序,、權(quán)利等具體內(nèi)容都做了詳細(xì)規(guī)定。盡管行業(yè)內(nèi)的法律專家表示,，原建設(shè)部出臺(tái)的這個(gè)文件只是為了完善特許經(jīng)營(yíng)的形式,，并沒(méi)有否定過(guò)去幾年中已經(jīng)取得的改革成果。但客觀來(lái)說(shuō),，2011年的新頒《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》讓過(guò)去很多擁有“合法”的經(jīng)營(yíng)權(quán)的燃?xì)饨?jīng)營(yíng)者變得“不合法”,。
壟斷格局或?qū)⑿纬?/STRONG>
2012年伊始，中國(guó)天然氣市場(chǎng)就硝煙彌漫,。新奧能源控股有限公司突然收購(gòu)中國(guó)燃?xì)饪毓捎邢薰�,，這昭示著中國(guó)天然氣的行業(yè)格局正在發(fā)生著劇烈變化。
據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者了解,，近年來(lái),，中國(guó)的天然氣市場(chǎng)匍匐著幾股力量：上游巨頭攜資源優(yōu)勢(shì)，正在積極進(jìn)軍下游燃?xì)夥咒N市場(chǎng),，其中“昆侖燃?xì)狻币呀?jīng)頗具規(guī)模,；以華潤(rùn)為代表的央屬燃?xì)夤窘柚Y金優(yōu)勢(shì)，不斷高價(jià)購(gòu)并國(guó)內(nèi)的大型燃?xì)忭?xiàng)目,；以“中華煤氣”,、“中國(guó)燃?xì)狻薄ⅰ靶聤W能源”為代表的外資燃?xì)夤窘陙?lái)發(fā)展迅速,，希望在短時(shí)間內(nèi)可以在行業(yè)內(nèi)占據(jù)重要地位,。
“新奧能源”意欲一舉成為城市燃?xì)鈽I(yè)的龍頭。但此舉立即遭到“中國(guó)燃?xì)狻倍戮值牡种�,，近期又傳出“中�?guó)燃?xì)狻睌?shù)千員工也聯(lián)名反對(duì)“新奧能源”的敵意收購(gòu),。此外，據(jù)悉,，因并購(gòu)涉嫌壟斷,，商務(wù)部正在啟動(dòng)對(duì)該案的反壟斷審查，“新奧能源”是否成功尚存變數(shù),。
中國(guó)石油大學(xué)工商管理學(xué)院教授劉毅軍指出：未來(lái)石油公司將利用資源和管道的優(yōu)勢(shì),，更多地進(jìn)入產(chǎn)業(yè)鏈下游分銷環(huán)節(jié),，通過(guò)資本市場(chǎng)等多種方式，展開(kāi)新一輪爭(zhēng)奪,，謀求對(duì)全產(chǎn)業(yè)鏈的控制,。
中投顧問(wèn)能源行業(yè)研究員宛學(xué)智認(rèn)為，“如果此次收購(gòu)成功,，新奧能源將成為國(guó)內(nèi)第一大燃?xì)夤�,，屆時(shí)我國(guó)城市燃?xì)馐袌?chǎng)的集中度將會(huì)進(jìn)一步提高，能源價(jià)格上漲的預(yù)期也會(huì)隨之增強(qiáng),�,！眲⒁丬妱t表示，就石油公司而言,，已完全實(shí)現(xiàn)了對(duì)天然氣的捆綁定價(jià),，固化了其對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的壟斷。在這種產(chǎn)業(yè)鏈的壟斷結(jié)構(gòu)下,，生產(chǎn)商將利用壟斷管道的勢(shì)力,，謀求在定價(jià)上的利益，因此政府想放開(kāi)天然氣出廠價(jià)格,，由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成,，難度更大了，時(shí)間也更長(zhǎng)了,。
面對(duì)上述困境,，眾多的城市燃?xì)膺\(yùn)營(yíng)商寄希望于以“保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)制度”和“反壟斷”為核心的市場(chǎng)化和法制化改革，希望相關(guān)部門能加快燃?xì)庑袠I(yè)監(jiān)管制度的配套改革,，堵塞因制度與立法不夠完善造成的權(quán)力尋租和不公平競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象,。
確保城市管道燃?xì)膺\(yùn)營(yíng)業(yè)的充分,、有序競(jìng)爭(zhēng),，單純依靠加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管和完善法律法規(guī)還不夠。如果全行業(yè)逐步被少數(shù)巨頭所壟斷的話,，行業(yè)監(jiān)管部門和司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法勢(shì)必會(huì)遇到巨大阻力,。因此，如何逐步推進(jìn)天然氣全行業(yè)的市場(chǎng)化改革,，無(wú)疑將成為一項(xiàng)艱巨的任務(wù),，擺在政府和全社會(huì)的面前。