中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)編者按：今年兩會期間，全國人大代表,、河南嵩山少林寺方丈釋永信聯(lián)合15名全國人大代表向大會提出了《關(guān)于加強(qiáng)城市管道燃?xì)庑袠I(yè)管理,、規(guī)范市場競爭的建議》。中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者就城市管道燃?xì)庑袠I(yè)亂象進(jìn)行了調(diào)查�,，F(xiàn)將隆安律師事務(wù)所主任,、高級合伙人陳旭撰寫的相關(guān)文章刊登如下，供讀者參考：
根據(jù)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（原建設(shè)部126號令,，自2004年5月1日起施行）第二條,，市政公用事業(yè)特許經(jīng)營是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定,，通過市場競爭機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者,，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項(xiàng)服務(wù)的制度。城市供氣,、供水、供熱,、公共交通,、污水處理、垃圾處理等行業(yè)依法實(shí)施特許經(jīng)營的,，適用《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》,。
但在城市管道天然氣領(lǐng)域，因特許經(jīng)營權(quán)引發(fā)的侵權(quán)糾紛不斷,，一些進(jìn)入訴訟程序的侵權(quán)案件在審理過程中存在諸多缺乏法律依據(jù)的情形,，導(dǎo)致案件久拖不判,，或者被侵權(quán)方贏了官司卻丟了特許經(jīng)營權(quán)。
本文從燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)侵權(quán)糾紛案發(fā)生的原因,、法律后果方面做一些梳理總結(jié),、分析，并就如何加強(qiáng)行業(yè)管理提供一些參考意見,。
特許經(jīng)營權(quán)的授予與取消
根據(jù)原建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱“《辦法》”）第二條和第四條規(guī)定：“國務(wù)院建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)全國市政公用事業(yè)特許經(jīng)營活動(dòng)的指導(dǎo)和監(jiān)督工作,。省、自治區(qū)人民政府建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營活動(dòng)的指導(dǎo)和監(jiān)督工作,。直轄市,、市、縣人民政府市政公用事業(yè)主管部門依據(jù)人民政府的授權(quán),，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的具體實(shí)施,。”根據(jù)上述規(guī)定特許經(jīng)營許可機(jī)關(guān)應(yīng)為：直轄市,、市,、自治州、縣,、自治縣人民政府,。
地方政府依據(jù)《辦法》出臺了一些配套法規(guī)和政府規(guī)章，如地方性法規(guī)和政府規(guī)章規(guī)定其他行政機(jī)關(guān)有行政許可權(quán)的,，也可以成為特許經(jīng)營的行政許可機(jī)關(guān),。總體而言,，特許經(jīng)營權(quán)的授予主體是市或區(qū)（市）縣人民政府,，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會、高新區(qū)管理委員會一般不能成為特許經(jīng)營協(xié)議的簽約主體,。
由于此前個(gè)地方政府在特許經(jīng)營權(quán)授予和取消方面存在一定的自由裁量空間,，導(dǎo)致燃?xì)庑袠I(yè)亂象叢生，國務(wù)院以583號令出臺了《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》（自2011年3月1日起實(shí)施）其中第十四條規(guī)定兩種取得燃?xì)饨?jīng)營權(quán)的類別：一是政府投資建設(shè)的燃?xì)庠O(shè)施,，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)投標(biāo)方式選擇燃?xì)饨?jīng)營者,；二是社會資金投資建設(shè)的燃?xì)庠O(shè)施，投資方可以自行經(jīng)營,，也可以另行選擇燃?xì)饨?jīng)營者,。
對特許經(jīng)營的單方取消權(quán)，原建設(shè)部在《辦法》的第十八條作了明確規(guī)定,，獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)在特許經(jīng)營期間有下列行為之一的,，主管部門應(yīng)當(dāng)依法終止特許經(jīng)營協(xié)議，取消其特許經(jīng)營權(quán)，并可以實(shí)施臨時(shí)接管：（1）擅自轉(zhuǎn)讓,、出租特許經(jīng)營權(quán)的,；（2）擅自將所經(jīng)營的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處置或者抵押的；（3）因管理不善,，發(fā)生重大質(zhì)量,、生產(chǎn)安全事故的；（4）擅自停業(yè),、歇業(yè),，嚴(yán)重影響到社會公共利益和安全的；（5）法律,、法規(guī)禁止的其他行為,。
除此之外，運(yùn)營企業(yè)與各級政府簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》時(shí),，可以約定特別解除條款,。
《辦法》雖然對燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的取得程序、方式俱作了規(guī)定,，但在實(shí)際執(zhí)行當(dāng)中,，各地方政府在取得程序、方式等方面留有較大自主空間,。于是,，各種直接的、間接的侵權(quán)行為就在這些自主空間中蔓延和滋生,。
侵權(quán)的原因分析
在司法實(shí)踐中,，已經(jīng)拿到燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的企業(yè)被侵權(quán)的原因主要集中在以下兩個(gè)方面：
1、客觀層面：主要是運(yùn)營企業(yè)氣源供應(yīng)不足,，無力開發(fā)或拓展新區(qū)域,，致使政府部門不滿意，而覬覦燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的第三方以解決氣源問題為由進(jìn)入,，造成對運(yùn)營企業(yè)的侵權(quán),；
2、地方政府基于自身發(fā)展利益的考慮,，另行引入第三方進(jìn)入,。這通常會采取以下做法：
（1）原取得特許經(jīng)營權(quán)的行政區(qū)域與其他行政區(qū)域合并，合并后的新區(qū)域政府不認(rèn)可原協(xié)議內(nèi)容,；或者強(qiáng)行割裂原有行政區(qū)域,，使民用用戶和工商業(yè)用戶分離，取得特許經(jīng)營權(quán)二次授予的基礎(chǔ),，最終導(dǎo)致“一女二嫁”侵權(quán)事實(shí)的發(fā)生。
（2）簽訂特許經(jīng)營協(xié)議的政府上級單位以下一級政府無資格簽訂特許經(jīng)營協(xié)議為由，不認(rèn)可其簽訂的協(xié)議,；
（3）上級政府將某較大區(qū)域特許經(jīng)營權(quán)拍賣或招投標(biāo)給另一企業(yè),，政府領(lǐng)導(dǎo)層面決定整合該區(qū)域（包括已經(jīng)授予特許經(jīng)營的區(qū)域）內(nèi)燃?xì)饨?jīng)營市場；
（4）政府默許,、縱容第三方進(jìn)入實(shí)施侵權(quán),。
（5）政府不一定取消先進(jìn)入公司的特許經(jīng)營權(quán)，但后進(jìn)入者可以申請撤銷在先的特許經(jīng)營權(quán),。如競爭對手利用政府領(lǐng)導(dǎo)換屆,、換人的契機(jī)，以程序不合法為由要求撤銷授權(quán),。
從導(dǎo)致侵權(quán)事實(shí)發(fā)生的上述原因來看,，原獲取特許經(jīng)營權(quán)的公司遭受侵權(quán)亦有自身原因。首先,，在觀念上存在認(rèn)識不足,。認(rèn)為已經(jīng)取得特許經(jīng)營權(quán)就高枕無憂了，于是就想當(dāng)然的認(rèn)為地方政府部門必然會積極配合,，從而疏于對特許獨(dú)家經(jīng)營權(quán)的宣傳,，一些政府部門、用戶甚至不知道該公司持有特許獨(dú)家經(jīng)營權(quán),，給第三方可乘之機(jī),；其次，對侵權(quán)的敏感性較差,，如侵權(quán)單位已經(jīng)鋪設(shè)或鋪完管道了,，運(yùn)營企業(yè)還未發(fā)現(xiàn)；由于自恃拿到的是特許獨(dú)家經(jīng)營權(quán),，且與當(dāng)?shù)卣P(guān)系處理不到位,，導(dǎo)致地方政府對第三方介入大開綠燈。
侵權(quán)的表現(xiàn)形式
通過對新奧燃?xì)鈵阂馇址柑粕綖纯h兆薪燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)案,，以及撫順,、焦作、南京江北區(qū)以及石家莊燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)侵權(quán)糾紛案的分析,，不難得出侵權(quán)主要有以下幾種表現(xiàn)方式：
1,、政府部門雖未取消先進(jìn)入公司的特許經(jīng)營權(quán)，卻不批準(zhǔn)該公司開發(fā)新項(xiàng)目,，但允許競爭對手入住該區(qū)域開發(fā)新項(xiàng)目,。
2、政府部門將已經(jīng)被授予特許經(jīng)營權(quán)的區(qū)域重新進(jìn)行招投標(biāo),；
3,、政府以梳理完善特許經(jīng)營權(quán)的形式達(dá)到整合市場的目的,，限制或逐步取消已授予的特許經(jīng)營權(quán)。
4,、政府利用監(jiān)管的行政職權(quán),，人為夸大經(jīng)營中的不利因素或事故的不利影響，干擾正常的特許經(jīng)營權(quán)經(jīng)營,，甚至直接取消已授予的特許經(jīng)營權(quán),。
5、燃?xì)饨?jīng)營的競爭對手和政府均欲整合市場,，政府通過尋找先進(jìn)入公司缺陷或瑕疵的方法對其施以行政處罰,，限制其進(jìn)一步發(fā)展或削弱其特許經(jīng)營權(quán)，直至其經(jīng)營陷于困境,，達(dá)到取消其特許經(jīng)營權(quán)的目的,。
6、競爭對手尋找機(jī)會采取實(shí)際占有,、滲透的方式侵犯先進(jìn)入公司的特許經(jīng)營權(quán),。
7、競爭對手利用在行政資源的優(yōu)勢,，對先進(jìn)入公司新建項(xiàng)目建設(shè)的審批制造諸多困難,。
8、競爭對手通過參與當(dāng)?shù)卣贫託庹疽?guī)劃的編制和審批工作的方式,，大幅抬高加氣站市場的準(zhǔn)入門檻,，造成先進(jìn)入公司難以介入該區(qū)域。
相關(guān)政策建議
1,、為了加大法律法規(guī)的約束力,，關(guān)于特許經(jīng)營權(quán)的法規(guī)應(yīng)提高等級，至少要上升到行政法規(guī),，在此基礎(chǔ)上,，由國務(wù)院相關(guān)主管部門根據(jù)行政法規(guī)出臺專門的燃?xì)馓卦S經(jīng)營規(guī)章。
目前規(guī)范管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的文件,，全國性的只有原建設(shè)部出臺的《市政公用特許經(jīng)營管理辦法》,，各地有一些地方性燃?xì)夥ㄒ?guī)和市政公用特許經(jīng)營管理法規(guī)或規(guī)章及規(guī)范性文件等，并沒有法律或行政法規(guī)的規(guī)范,，建議提高該等法律的效力等級,，加大保護(hù)力度。同時(shí),，針對目前實(shí)際運(yùn)營中出現(xiàn)的一些常見糾紛問題,，應(yīng)當(dāng)給出明確的解決辦法。
例如,，在已經(jīng)發(fā)放特許專營權(quán)的區(qū)域內(nèi),，對于城區(qū)擴(kuò)容所新增的燃?xì)庥脩羧�,，究竟是否還屬于原來的特許專營權(quán)范圍�,；蛘�,，國家可以不做統(tǒng)一規(guī)定,，但必須強(qiáng)制要求地方政府在發(fā)放特許經(jīng)營權(quán)時(shí)在合同中將此點(diǎn)列出,。
2、明確規(guī)定在特許經(jīng)營權(quán)有效期內(nèi),，地方政府不得重復(fù)授予某行政區(qū)域特許經(jīng)營權(quán),，禁止出現(xiàn)同一地區(qū)燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)授予兩家的情況，并明確政府解除特許經(jīng)營協(xié)議或者取消特許經(jīng)營權(quán)后企業(yè)的救濟(jì)途徑,。當(dāng)然,，類似問題尚需要針對實(shí)際情況，出臺實(shí)施細(xì)則,。
3,、明確政府違法違約成本，對于鋌而走險(xiǎn),、重復(fù)授予特許經(jīng)營權(quán)以尋求利益的主體,，必須明確追究主管部門及其負(fù)責(zé)人的民事、行政甚至刑事責(zé)任等相關(guān)法律責(zé)任,，做到責(zé)任到人,。各級政府應(yīng)當(dāng)明確本級政府之內(nèi)究竟由哪個(gè)行政主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管下級政府的特許專營權(quán)發(fā)放，并建立相應(yīng)的責(zé)任追究制度,。
4,、關(guān)于上游能源企業(yè)以自身資源優(yōu)勢爭奪下游市場專營權(quán)的問題，國家相關(guān)部門應(yīng)給出明確意見,。例如,，這是否屬于不正當(dāng)競爭行為，是否構(gòu)成壟斷侵權(quán),，等等,。（隆安律師事務(wù)所主任
高級合伙人 陳旭 ）