 |
| 張樹(shù)立
繪 |
從2001年至今,，經(jīng)過(guò)對(duì)我國(guó)行政審批項(xiàng)目的多次清理，國(guó)務(wù)院各部門(mén)以前多達(dá)4000多項(xiàng)的行政審批項(xiàng)目,，已經(jīng)減少到2000多項(xiàng),。中國(guó)行政體制改革研究會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)汪玉凱指出,，“表面上看，我國(guó)行政審批制度不斷地改革,、不斷地取消審批事項(xiàng),，但實(shí)際上，企業(yè)負(fù)擔(dān)并沒(méi)有減少,，政府官員通過(guò)審批途徑的‘尋租’合作愈演愈烈,。”
在四川,，備齊一個(gè)水電站的核準(zhǔn)手續(xù),，要取得20多項(xiàng)行政許可，需要不同部門(mén)逐個(gè)審批,，需要一個(gè)由公司副總牽頭的團(tuán)隊(duì)跑上3-5年,，蓋無(wú)數(shù)個(gè)章。有時(shí)候后面的行政許可審批還沒(méi)完成,，前面的行政許可手續(xù)卻已經(jīng)過(guò)期,，企業(yè)還得再重新辦一遍……
在甘肅，某工廠要建一棟高層住宅樓,，從立項(xiàng)到開(kāi)工,，跑了38個(gè)部門(mén),，審批32個(gè)環(huán)節(jié)，交了13項(xiàng)費(fèi)用,，歷時(shí)整整兩年……
業(yè)內(nèi)人士接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》采訪時(shí)表示,，從上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)就提出的行政審批制度改革，在2004年《行政許可法》出臺(tái)后,，卻仍然無(wú)法突破制約其深度推進(jìn)的“瓶頸”問(wèn)題,。“行政審批已經(jīng)變成我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的怪胎,，它使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)成本大大上升,，而迄今為止我國(guó)對(duì)行政審批制度的改革，依舊是形式大于內(nèi)容,，未能觸動(dòng)根基,。”中國(guó)行政體制改革研究會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)汪玉凱表示,。
一張“路條”竟需20多項(xiàng)行政許可
“當(dāng)時(shí)國(guó)家出臺(tái)項(xiàng)目核準(zhǔn)制的規(guī)定,，是想進(jìn)一步推動(dòng)市場(chǎng)化，跟國(guó)際接軌,，但在管理上若跟不上,，反而加劇了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和投資風(fēng)險(xiǎn)�,！睆埐┩フf(shuō),。
“審批制度改革以前，雖然跑審批也很麻煩,，但只要獲批項(xiàng)目建議書(shū),、可行性研究報(bào)告和開(kāi)工報(bào)告，就可以投建水電站了,；2004年水電項(xiàng)目投資審批改革為核準(zhǔn)制后,，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)反而比以前更麻煩，備齊核準(zhǔn)手續(xù)要蓋無(wú)數(shù)個(gè)章,！”在國(guó)電大渡河大崗山電站施工現(xiàn)場(chǎng),，一位來(lái)自業(yè)主委托設(shè)計(jì)單位的工作人員向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者介紹，單單是項(xiàng)目業(yè)主委托設(shè)計(jì)單位開(kāi)展項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告,，就要蓋29個(gè)相關(guān)各部門(mén)的章,。
記者了解到，涉及該項(xiàng)目的主要專(zhuān)項(xiàng)審查有：樞紐工程技術(shù)可行性研究報(bào)告,、水庫(kù)淹沒(méi)補(bǔ)償投資及移民安置規(guī)劃,、水土保持專(zhuān)題報(bào)告、“三通一平”等工程環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū),、勞動(dòng)安全與工業(yè)衛(wèi)生預(yù)評(píng)估報(bào)告,；項(xiàng)目業(yè)主還要取得水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院代表國(guó)家發(fā)改委對(duì)工程和移民安置規(guī)劃可行性研究報(bào)告的批文，取得水利部,、國(guó)土資源部,、國(guó)家環(huán)保部、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局等部門(mén)的批文等,。
據(jù)中國(guó)水力發(fā)電工程學(xué)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)張博庭介紹,，2004年，發(fā)改委為了簡(jiǎn)化審批程序,，專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了《關(guān)于投資體制改革的決定》,，規(guī)定水電項(xiàng)目投資采用核準(zhǔn)制，只有“項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告”一個(gè)環(huán)節(jié),。政府對(duì)企業(yè)提交的項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告,，主要從維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、合理開(kāi)發(fā)利用資源,、保護(hù)生態(tài)環(huán)境,、優(yōu)化重大布局、保障公共利益,、防止出現(xiàn)壟斷等方面進(jìn)行核準(zhǔn),，企業(yè)據(jù)此辦理環(huán)境保護(hù)、土地使用,、資源利用,、安全生產(chǎn),、城市規(guī)劃等許可手續(xù)和減免稅確認(rèn)手續(xù),。
張博庭說(shuō)，表面上看,，水電項(xiàng)目不再經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書(shū),、可行性研究報(bào)告和開(kāi)工報(bào)告的復(fù)雜程序，企業(yè)投資行為也能更加市場(chǎng)化,；但是實(shí)行核準(zhǔn)制,，就是發(fā)改委先給水電企業(yè)個(gè)“路條”，批準(zhǔn)其先開(kāi)展前期工作,，但由于多達(dá)20多項(xiàng)的行政許可都需要不同部門(mén)逐個(gè)審批,，有時(shí)候后面的行政許可審批還沒(méi)完成，前面的行政許可手續(xù)卻已經(jīng)過(guò)期,，而主體工程原則上只有全部核準(zhǔn)后才可以開(kāi)建,。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪中了解到，由于備齊核準(zhǔn)手續(xù)極為復(fù)雜，時(shí)間拖延也較長(zhǎng),，因此水電項(xiàng)目建設(shè)單位在項(xiàng)目經(jīng)過(guò)核準(zhǔn)之前,，經(jīng)常會(huì)被人以“違規(guī)建設(shè)”為名進(jìn)行敲詐，不科學(xué)的審批程序讓企業(yè)吃啞巴虧,，有苦難言,。
張博庭向記者透露，在項(xiàng)目得到核準(zhǔn)之前,，當(dāng)?shù)卣绻浴斑`規(guī)建設(shè)”為名勒令開(kāi)發(fā)企業(yè)停工,，將導(dǎo)致企業(yè)的直接經(jīng)濟(jì)損失和間接經(jīng)濟(jì)損失(即耽誤工期導(dǎo)致晚發(fā)電的電價(jià)收入損失)。后者較為可觀,，據(jù)悉,，一座裝機(jī)容量100萬(wàn)千瓦的水電站開(kāi)始發(fā)電后，每年發(fā)電收益約10億元,。
除了來(lái)自地方政府的檢查違規(guī)建設(shè)的壓力以外,，核準(zhǔn)制下拖長(zhǎng)的審批時(shí)限，也令企業(yè)投資承受了很多本不該有的成本和風(fēng)險(xiǎn),。
二灘水電開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司副總經(jīng)理吳世勇對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》表示,，一個(gè)大型水電項(xiàng)目，在下達(dá)“封庫(kù)令”前要經(jīng)過(guò)正常蓄水位和樞紐總布置審查兩道程序之后,，進(jìn)行實(shí)物指標(biāo)調(diào)查,，再根據(jù)大綱編安置規(guī)劃報(bào)告，報(bào)省移民局通過(guò),，報(bào)省政府審批,，前前后后通常要兩年左右時(shí)間。在這期間,，一些本身不是庫(kù)區(qū)的居民將可能到庫(kù)區(qū)搶建房屋,。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在四川大渡河流域采訪時(shí)了解到，這些投機(jī)移民搶建的房屋在當(dāng)?shù)亟y(tǒng)稱為“火柴盒”,，房屋沒(méi)有門(mén)窗,，也無(wú)法住人，但這些房屋的相關(guān)政策賠償標(biāo)準(zhǔn)卻比較高,。而庫(kù)區(qū)當(dāng)?shù)卦【用窠?jīng)濟(jì)條件普遍較差,，沒(méi)錢(qián)搶建房屋，因?yàn)橥稒C(jī)移民的出現(xiàn),，原住居民并沒(méi)有得到太多利益,，反而激化了移民矛盾。
“當(dāng)時(shí)國(guó)家出臺(tái)項(xiàng)目核準(zhǔn)制的規(guī)定,，是想進(jìn)一步推動(dòng)市場(chǎng)化,，跟國(guó)際接軌，但在管理上若跟不上，反而加劇了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和投資風(fēng)險(xiǎn),�,！睆埐┩フf(shuō)。
削減的多是不收費(fèi)的項(xiàng)目
“中央的要求因此往往被自身部門(mén)的利益取代,，可以說(shuō)是上有政策,、下有對(duì)策——他們把很多審批事項(xiàng)分解成很多小項(xiàng)，關(guān)鍵的,、核心的不取消,，取消的都是細(xì)微的、不重要的,，導(dǎo)致很多地方改革成效并不顯著,。”
上述情況只是我國(guó)眾多企業(yè)正在面臨著的行政審批加大經(jīng)濟(jì)成本的一個(gè)典型例子,。目前市場(chǎng)上類(lèi)似的情況比比皆是,，很多單位都專(zhuān)跑審批的人員或團(tuán)隊(duì)，甚至需要招聘在審批環(huán)節(jié)有人脈的人員去跑蓋章,。如蘭州某大專(zhuān)院校為了蓋一座樓,，專(zhuān)門(mén)招聘了一位父親在政府部門(mén)工作的員工跑審批，這還花了整整一年時(shí)間,，在有關(guān)部門(mén)蓋了100多個(gè)章子,。相關(guān)人士表示，如果沒(méi)有如此“門(mén)路”,，可能還要更長(zhǎng)時(shí)間……
投資,、蓋樓本是企業(yè)的商業(yè)行為，為什么還要經(jīng)歷那么多的關(guān)卡,？甚至還需要專(zhuān)門(mén)雇傭跑審批的員工,？有關(guān)專(zhuān)家表示，上述這些都是因行政審批制度問(wèn)題派生出來(lái)的經(jīng)濟(jì)生活中的怪現(xiàn)象,�,！靶姓䦟徟�,、行政許可各國(guó)政府都有,，但是像中國(guó)政府審批這么多、范圍這么廣,、程序如此之不規(guī)范,、且存在大量暗箱操作的，可以說(shuō)是很少見(jiàn),�,！敝袊�(guó)行政體制改革研究會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)汪玉凱說(shuō)。
“我們?cè)鲞^(guò)立法調(diào)研，企業(yè)辦一個(gè)事情最多需要蓋125個(gè)章,，如今看來(lái)實(shí)際情況比這還嚴(yán)重,。”中國(guó)人民大學(xué)比較行政法研究所所長(zhǎng)楊建順對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者說(shuō),，我國(guó)行政審批制度改革從上世紀(jì)90年代開(kāi)始,，到2004年《行政許可法》出臺(tái)，改革很大程度上實(shí)現(xiàn)了法制化,，目前為止的改革主要圍繞減少行政審批項(xiàng)目,、下放審批權(quán)限等方面，但表面上的審批項(xiàng)目減少并沒(méi)有真正減少企業(yè)的成本,，反而是程序更加繁瑣,，時(shí)限更加拖長(zhǎng)。
據(jù)汪玉凱統(tǒng)計(jì),，從2001年至今,，經(jīng)過(guò)對(duì)我國(guó)行政審批項(xiàng)目的多次清理，國(guó)務(wù)院各部門(mén)以前多達(dá)4000多項(xiàng)的行政審批項(xiàng)目,，已經(jīng)減少到2000多項(xiàng),。但他指出，“表面上看,，我國(guó)行政審批制度不斷地改革,、不斷地取消審批事項(xiàng)，但實(shí)際上,，企業(yè)負(fù)擔(dān)并沒(méi)有減少,，政府官員通過(guò)審批途徑的‘尋租’合作愈演愈烈�,！�
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪中了解到,，各部門(mén)行政審批削減的多是不收費(fèi)的項(xiàng)目，對(duì)部門(mén)有利的,、收費(fèi)的項(xiàng)目卻拿住不放,，還有行政部門(mén)將審批權(quán)轉(zhuǎn)移到下屬單位，比如協(xié)會(huì)等,，“按下葫蘆浮起瓢”的現(xiàn)象普遍存在,。
“目前為止，行政審批制度改革還沒(méi)有觸動(dòng)到基礎(chǔ),，形式上的改革大于內(nèi)容上的改革,。”汪玉凱剖析原因時(shí)指出,，行政審批改革基本是各地方,、各部門(mén)的自我改革,、自我完善，“中央的要求因此往往被自身部門(mén)的利益取代,，可以說(shuō)是上有政策,、下有對(duì)策——他們把很多審批事項(xiàng)分解成很多小項(xiàng)，關(guān)鍵的,、核心的不取消,，取消的都是細(xì)微的、不重要的,，導(dǎo)致很多地方改革成效并不顯著,。”
“密室許可”成滋生腐敗的溫床
審批既是一種權(quán)力,，更是一種資源,，所謂研究行政審批的學(xué)者所提出的“政府權(quán)力部門(mén)化，部門(mén)權(quán)力個(gè)人化,，個(gè)人權(quán)力金錢(qián)化”現(xiàn)象,，就是講審批權(quán)越大，越容易產(chǎn)生“尋租”機(jī)會(huì),。有專(zhuān)家統(tǒng)計(jì),，目前我國(guó)有80多位省部級(jí)腐敗分子被查出有經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，其中無(wú)一不與審批有關(guān),。
今年北京市“兩會(huì)”期間,，六里屯垃圾焚燒廠這一北京市“十一五”時(shí)期規(guī)劃的重點(diǎn)項(xiàng)目，竟被宣布停建,。據(jù)悉,，這一項(xiàng)目在當(dāng)年得到審批之時(shí)已經(jīng)通過(guò)了專(zhuān)家的論證，成為《北京市生活垃圾治理白皮書(shū)》確定的項(xiàng)目之一,，也是海淀區(qū)重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,。但后來(lái)周邊居民到北京市環(huán)保局調(diào)查后竟發(fā)現(xiàn)，六里屯垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目不僅存在環(huán)評(píng)的問(wèn)題,，還有規(guī)劃的問(wèn)題,。經(jīng)過(guò)居民的強(qiáng)力反對(duì)，在媒體的持續(xù)關(guān)注下,，經(jīng)專(zhuān)家再次討論后,，北京市最終放棄了這個(gè)項(xiàng)目。
“該項(xiàng)目當(dāng)初通過(guò)審批時(shí),，必然經(jīng)過(guò)了專(zhuān)家論證,，怎么后來(lái)又會(huì)出現(xiàn)環(huán)評(píng)、規(guī)劃等問(wèn)題呢,？怎么又會(huì)遭到居民的強(qiáng)力反對(duì)呢,？難道當(dāng)初這么多專(zhuān)家都論證不到這些情況么？這一事例深刻體現(xiàn)了我國(guó)行政審批標(biāo)準(zhǔn)缺乏的問(wèn)題,�,！睏罱樥f(shuō)，要使行政審批改革有成效,，并不是審批項(xiàng)目減掉多少的問(wèn)題,，而是需要從審批程序合理化的角度切入,，將不公開(kāi),、不透明，標(biāo)準(zhǔn)不明確,、不科學(xué),、不合理的“密室許可”改掉，設(shè)置明確的審批標(biāo)準(zhǔn),，構(gòu)建科學(xué)的審查機(jī)制和規(guī)范,，并實(shí)現(xiàn)操作程序的公開(kāi)化。
他表示,，關(guān)系到公共安全,、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等方面的項(xiàng)目,，技術(shù)規(guī)范非常復(fù)雜,，審批程序比較多，政府部門(mén)一般需要找專(zhuān)家參加行政審批討論調(diào)研,，但是由于相關(guān)行政審批技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)非常模糊,，相關(guān)程序也不透明，這就給政府和專(zhuān)家提供了向企業(yè)吃拿卡要的機(jī)會(huì),，也就成了所謂的“密室許可”,，其同時(shí)也是導(dǎo)致很多腐敗案件滋生的溫床。
審批既是一種權(quán)力,，更是一種資源,，所謂研究行政審批的學(xué)者所提出的“政府權(quán)力部門(mén)化，部門(mén)權(quán)力個(gè)人化,，個(gè)人權(quán)力金錢(qián)化”現(xiàn)象,，就是講審批權(quán)越大，越容易產(chǎn)生“尋租”機(jī)會(huì),。楊建順表示,，世界各國(guó)包括法治國(guó)家，一般腐敗都發(fā)生在行政許可和政府采購(gòu)領(lǐng)域,。汪玉凱經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)指出,，目前我國(guó)有80多位省部級(jí)腐敗分子查出有經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,，其中無(wú)一不與審批有關(guān)。
“我國(guó)的行政審批制度改革是有《行政許可法》可依的,，目前最關(guān)鍵的就是要將《行政許可法》貫徹下去,。”楊建順指出,，“2004年實(shí)行的《行政許可法》對(duì)依法行政依法審批,、信息公開(kāi)公平合理、申請(qǐng)程序合理化,、論證制度規(guī)范有序等方面都有規(guī)范和闡述,，除此之外，《行政許可法》還能夠保障行政審批申請(qǐng)人的陳述權(quán),、申辯權(quán)和尋求救濟(jì)權(quán),；以及建立監(jiān)督檢查制度，對(duì)審批者進(jìn)行監(jiān)督等,�,！彼硎荆缎姓S可法》的這些條文需要進(jìn)一步細(xì)化,，并有針對(duì)性地推進(jìn)下去,，助力我國(guó)行政審批制度改革沿著法制途徑穩(wěn)步前行。
鏈接：
《行政許可法》中部分有關(guān)行政審批內(nèi)容的解讀
我國(guó)行政審批制度改革的五個(gè)階段