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專家建議完善“黑名單”制度,，使之行之有效。資料圖片 |
審計署前不久公布的京滬高鐵建設項目審計公告顯示：中鐵一局等16家施工單位在砂石料采購,、設備租賃等業(yè)務中,，使用虛開、冒名或偽造的發(fā)票1297張入賬,，金額合計3.24億元,。其中，中鐵一局等7家單位在2010年審計署對2009年進行審計時就發(fā)現(xiàn)過類似問題,，查出虛假發(fā)票365張,，涉及金額5312.95萬元。
接受《經(jīng)濟參考報》采訪的專家認為,，盡管“黑名單”制度已被廣泛運用,，但京滬高鐵建設項目曝出的招投標違規(guī)事件說明，公共采購領(lǐng)域中的“黑名單”制度在實際操作中還存在諸多問題,，需要進一步完善同時且應建立健全統(tǒng)一的“黑名單”制度,。
京滬高鐵項目部分供應商應被納入“黑名單”
根據(jù)京滬高速鐵路建設項目2010年跟蹤審計結(jié)果，中鐵一局等16家施工單位在砂石料采購,、設備租賃等業(yè)務中,，使用虛開、冒名或偽造的發(fā)票1297張入賬,，金額合計3.24億元,。其中，2008年3月至2010年7月,，中鐵十七局,、十八局和十九局等3家施工單位對采購招標和發(fā)票審核工作不嚴，導致6名個體供應商以偽造工商營業(yè)執(zhí)照等方式獲取砂石料供應業(yè)務,，又以偽造,、代開發(fā)票386張入賬,，金額合計2.16億元。
中國經(jīng)濟體制改革研究會首席法律顧問,、北京市遼海律師事務所高級律師谷遼海表示,，這么多的“中標供應商”通過不同的欺詐手段騙取公共資金，相關(guān)人員無論是否最終被追究刑事責任,，不管是否構(gòu)成貪污,、侵占等方面的刑事犯罪，諸多“中標供應商”的欺詐活動,，都屬于情節(jié)特別嚴重的違法行為,，完全符合“黑名單”的構(gòu)成要件。
“所謂的‘黑名單’,，是我們老百姓平常比較通俗的說法,。”谷遼海表示,，在公共采購市場,，某家(包括自然人)或某些供應商在政府采購市場出現(xiàn)違法行為，導致在規(guī)定期限內(nèi)或永久性被宣布沒有資格參與公共采購項目,，這就是人們俗稱的被納入“黑名單”,。
谷遼海告訴《經(jīng)濟參考報》記者，此類制度在國內(nèi)早期法律中有特別明確規(guī)定的,，是我國1999年8月30日出臺的第一部公共采購法,，即《招標投標法》。依照這部法律的第五十三條,、第五十四條的規(guī)定,，如果投標的供應商之間或者采、供雙方之間存在勾兌的,，或者投標的供應商存在弄虛作假的,，或者有欺詐行為騙取政府采購合同的，監(jiān)管機關(guān)可以根據(jù)違法行為的情節(jié)嚴重程度,，對違法行為人給予“黑名單”的處罰,，即“取消其一年至三年內(nèi)參加依法必須進行招標的項目的投標資格并予以公告”。
“我國2002年6月29日頒布的第二部公共采購法,，即《政府采購法》,，也對類似‘黑名單’制度做出了具體的規(guī)定”，谷遼海介紹說,，供應商若提供虛假材料謀取中標,、成交的，或者采取不正當手段詆毀,、排擠其他供應商的,，或者與采購人,、其他供應商或者采購代理機構(gòu)惡意串通的，或者向采購人,、采購代理機構(gòu)行賄或者提供其他不正當利益的,，或者在招標采購過程中與采購人進行協(xié)商談判的，或者拒絕有關(guān)部門監(jiān)督檢查或者提供虛假情況的,。只要出現(xiàn)前述情形之一的,，則在一至三年內(nèi)，供應商會被禁止參加政府采購活動,。
此外,，2008年，國家發(fā)改委等十部委聯(lián)合發(fā)布了《招標投標違法行為記錄公告暫行辦法》(下稱《暫行辦法》),。《暫行辦法》包括四章二十一條,，涉及公告制度適用范圍和對象,、公告主體、公告基本內(nèi)容和程序以及后續(xù)監(jiān)督管理,�,！斑@意味著我國正式建立招標投標違法行為記錄公告制度”，中國招投標協(xié)會理事,、中銀律師事務所主任趙曾海認為,，這也相當于民間所謂的“黑名單”制度，對于有效遏制我國招投標市場長期以來的違法違規(guī)行為具有一定的積極意義,。
“黑名單”制度執(zhí)行尚存諸多問題
“京滬高鐵中的違法供應商,，依照法律規(guī)定，被納入‘黑名單’應該說是沒有任何問題的,，但實際上執(zhí)行起來并非容易,。”谷遼海說,。
的確,，“黑名單”制度在實際操作中還存在諸多問題。趙曾海認為,，在實際工作中,，由于不少地方的政府采購監(jiān)督管理部門，很少使用或者不使用“黑名單”的處罰措施來遏制供應商的違法亂紀行為,，從而導致了不少的供應商總是無視法律規(guī)定,，肆意采用虛假材料謀取中標、成交資格,，或是與其他采購當事人惡意串通,，共同坑害國家和社會公共利益等等,，有的屢教不改、屢查屢犯,，嚴重地擾亂了正常的市場秩序,，侵犯了他人的正當權(quán)益。
趙曾海告訴《經(jīng)濟參考報》記者,，現(xiàn)實中,，政府執(zhí)法部門之間缺少對供應商的違法亂紀行為進行相互通報與交流的制度，從而導致他們對供應商的信用情況了解得都不夠全面,、深入和徹底,，進而造成有些供應商因在某一方面嚴重失信或違法亂紀被某個執(zhí)法部門處罰后，而其他有關(guān)的執(zhí)法部門卻全然不知其有被處罰的“前科”劣跡情況等,。某些執(zhí)法部門對供應商實施的“黑名單”處罰,，其公示的范圍較小，有的僅限于當?shù)�,，有的僅下發(fā)了一紙?zhí)幜P文書,，甚至于有的根本就沒有對外進行實質(zhì)性的公開曝光等等，這就不但會導致“黑名單”處罰的效果名存實亡,。此外,，現(xiàn)實中還存在處罰措施不到位、公告平臺不統(tǒng)一等問題,。
既然兩部公共采購法很早就有“黑名單”的規(guī)定,，為什么實踐中又難以得到有效執(zhí)行呢？
“這涉及許許多多的原因”,，谷遼海表示,，現(xiàn)行兩部公共采購法(《政府采購法》和《招標投標法》)自身所存在的缺陷，很難有效地將“黑名單”制度推廣應用,。
在他看來,，兩部公共采購法在管轄范圍時所存在的沖突也是一個重要原因。從審計署的報告來看,，京滬高鐵項目涉及貨物,、工程或服務，監(jiān)理,、施工,、設計等項目均屬于服務，材料,、石沙,、水泥等項目均屬于貨物，這些服務和貨物的采購標的,，如果是國家投資的,，都屬于政府采購法管轄范圍,。如果援引《政府采購法》的規(guī)定，相關(guān)人員和相關(guān)部門之間利益沖突的必須回避,；而發(fā)生違法現(xiàn)象的,，應當由財政部進行監(jiān)管和實施行政處罰。但目前,，鐵路系統(tǒng)的采購項目,，還不屬于現(xiàn)行《政府采購法》的管轄范圍。因此,，“由獨立的部門推行‘黑名單’制度幾乎行不通”,。
不僅如此，谷遼海還認為,，兩部公共采購法均沒有規(guī)定永久性或稱無期限的“黑名單”,。許多供應商短期被禁止參與政府采購項目，不會危及生存問題,，但如果這家供應商遭遇永久性或者沒有期限的“黑名單”,，這必然會剝奪這家供應商在政府采購項目中的生存權(quán)。這樣一來,，供應商必然不會鋌而走險。
此外,，兩部公共采購法雖然都規(guī)定了“黑名單”制度,，但對于遭遇此類處罰如何將處罰公之于眾,，法律沒有明確說明,。
亟待建立健全統(tǒng)一的“黑名單”制度
為了更好地發(fā)揮“黑名單”制度的效能,，專家普遍認為仍需要進一步完善現(xiàn)有制度,。
“目前全國范圍內(nèi)還未形成一套統(tǒng)一,、具體、細化的‘黑名單’制度操作規(guī)則,，這需要相關(guān)政府部門聯(lián)合出臺相關(guān)規(guī)定來規(guī)范建設市場,，明確職責分工和執(zhí)法程序，使得公示制度有更具操作性的細則,�,！壁w曾海說,。
他進一步表示，這就更加需要加大部門聯(lián)合執(zhí)法力度,、擴大“黑名單”的公示曝光范圍,、嚴格依法行政,、統(tǒng)一“黑名單”公布示眾的媒體和渠道,、認真審查供應商資格,、全面提高行政執(zhí)法人員“動真碰硬”的決心、規(guī)范實施“黑名單”的處罰措施等多項措施并舉,。“我們也希望越來越完善的‘黑名單’制度將會為招投標市場把緊大門,，加強對有行賄行為者的威懾和懲罰，并推動招投標市場的健康發(fā)展,。”
從長遠角度,，我國加入WTO GPA是必然的,，然而，“我們國內(nèi)政府采購法律制度還存在嚴重缺陷,，沖突,、矛盾的法律還有許多，至今還沒有建立起獨立的采購法監(jiān)督體系和供應商權(quán)利救濟機制以及統(tǒng)一的信息披露制度,�,！惫冗|海說。
以建立有效的供應商權(quán)利救濟機制為例,，谷遼海表示，許多年以來,，由于缺乏有效的供應商權(quán)利保護機制，國內(nèi)供應商參與政府采購,，首先想到的是如何疏通各種關(guān)系,，怎么樣打通各種關(guān)節(jié),，而很少考慮采購程序是怎么樣的,，法律是怎么規(guī)定的。落標供應商的投訴或訴訟,，通常是發(fā)現(xiàn)公共采購腐敗問題的有效途徑，也是監(jiān)督部門獲取腐敗信息的最便捷窗口,，更是了解公共資金有無得到有效使用的途徑。因此,，建立有效的供應商權(quán)利救濟機制，一方面可以對受到傷害的供應商進行有效保護,，增強供應商對政府采購的信心,，提高競爭和監(jiān)督意識，另一方面,，也能在相當大程度上避免政府采購部門的暗箱操作現(xiàn)象，從而才能有效打擊我國公共部門的腐敗活動,，保證納稅人資金獲得有效使用。與此同時,，也能防止諸多供應商使盡渾身解數(shù)與采購部門和招標公司串通一起，騙取巨額公共資金,。
總之,，“‘黑名單’制度的建立首先得有上位法的規(guī)定,，做到有法可依”，中國社科院法學研究所經(jīng)濟法研究室金善明博士認為,，其次還要建立統(tǒng)一的標準,，不能多重標準,，多頭監(jiān)管,，同時,，還要規(guī)范黑名單執(zhí)行程序，明確相關(guān)責任主體的責任,，對受害者施行有效地救濟，給予被列入黑名單企業(yè)必要的行政復議和行政訴訟的權(quán)利,，建立合理的退出機制,。