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| 成都寬巷子。資料照片 |
一項源于七年前的改革,，在改變一座城市和一片鄉(xiāng)村的同時,，越來越深刻地影響著中國更廣闊的地區(qū)。
自2003年起,，特別是被批準(zhǔn)為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)以來,，四川省成都市堅持以科學(xué)發(fā)展觀為引領(lǐng),，通過全面、系統(tǒng),、深入的改革實踐,，探索解決“三農(nóng)”問題的治本之策，在構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局,、推動發(fā)展方式根本轉(zhuǎn)變上取得了重要進(jìn)展,，初步形成了城鄉(xiāng)同發(fā)展共繁榮、城鄉(xiāng)群眾共創(chuàng)共享改革發(fā)展成果的城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展新格局,。
一條城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城市化路徑
成都是典型的大城市帶大農(nóng)村,，解決“三農(nóng)”難題要靠城市帶動，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程是首要任務(wù),。
改革開放以來,，中國城市化進(jìn)程以前所未有的速度推進(jìn)，“十一五”末,，中國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到47.5%,，但有的城市自身發(fā)展水平并不高，存在城鄉(xiāng)脫節(jié)的片面城鎮(zhèn)化和缺乏規(guī)劃的無序城鎮(zhèn)化現(xiàn)象,，資源浪費和環(huán)境破壞現(xiàn)象嚴(yán)重,。
克服傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展弊端，完善城市化布局和形態(tài),，不斷提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平,，真正走出一條以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的新型城鎮(zhèn)化道路,，是成都改革必須破解的首要難題,。
基于這樣的思路，從2003年開始,，成都逐步探索走出了一條以科學(xué)規(guī)劃為引領(lǐng),，以“三個集中”、“三次產(chǎn)業(yè)互動”為核心,，城鄉(xiāng)一體,、協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化路徑。
成都的主要做法是：
推動工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中,。按照“一區(qū)一主業(yè)”的定位和工業(yè)集群發(fā)展規(guī)律,，成都市優(yōu)化工業(yè)布局，將全市分散的116個開發(fā)區(qū)整合為21個工業(yè)集中發(fā)展區(qū),，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)劃建設(shè)了13個戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)功能區(qū)和一批區(qū)(市)縣產(chǎn)業(yè)功能區(qū),。避免重走東部地區(qū)曾經(jīng)“村村點火、戶戶冒煙”老路,。2009年,，全市工業(yè)集中度達(dá)到了70%,，規(guī)模以上工業(yè)增加值同比增長21%，單位能耗和主要污染物排放均下降20%,。
引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)集中,。為順應(yīng)城鎮(zhèn)化梯度推進(jìn)的趨勢，一面努力推動中心城區(qū)和縣城加快發(fā)展,，一面大力實施重點鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略,，選擇了一批有條件的區(qū)域中心鎮(zhèn)，通過政策傾斜和多方支持,，促使其迅速轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代小城市,，產(chǎn)業(yè)水平持續(xù)提升，人口吸納能力顯著增強,；同時,，適應(yīng)農(nóng)民改善居住和生活條件的迫切要求，加快農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè),，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套,。7年多來，上百萬農(nóng)民有序進(jìn)入城鎮(zhèn),、農(nóng)村新型社區(qū)和二,、三產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了生產(chǎn)生活方式的根本轉(zhuǎn)變,，同時也為土地規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件,。
推進(jìn)土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中。人均耕地不足0.6畝的事實,，極大地制約了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增收,，也是成都改革中不可回避的現(xiàn)實矛盾。為此,，成都按照依法,、自愿、有償?shù)脑瓌t,，穩(wěn)步推進(jìn)土地向農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè),、農(nóng)村集體經(jīng)營組織、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織和種植大戶集中,，全市1/3的耕地已實現(xiàn)規(guī)�,；�(jīng)營,，帶動67%的農(nóng)戶實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,，形成了優(yōu)質(zhì)糧油、生豬,、蔬菜,、水果等十大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),，優(yōu)質(zhì)糧油等十大特色農(nóng)業(yè)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)呈現(xiàn)快速發(fā)展的良好局面,。
“三個集中”有效推進(jìn)了新型工業(yè)化,、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”聯(lián)動,。工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中,，走集約、集群發(fā)展道路,，帶動城鎮(zhèn)和二,、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件,；農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中,，聚集人氣和創(chuàng)造商機，也為土地規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件,；土地向規(guī)模經(jīng)營集中,，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展——每一個“集中”,，都意味著對農(nóng)民權(quán)利的釋放,；每一個“聯(lián)動”，都是農(nóng)民權(quán)利的“聯(lián)動”,。
規(guī)劃是科學(xué)發(fā)展和依法行政的基礎(chǔ),。在實踐過程中，成都以“三個集中”為基本原則和方法,，率先在全國實施“城市規(guī)劃”向“城鄉(xiāng)規(guī)劃”轉(zhuǎn)變,，改變了“規(guī)劃不下鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)，在全國率先將規(guī)劃延伸至鄉(xiāng),、村一級,，變傳統(tǒng)的城市規(guī)劃為城鄉(xiāng)規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上又制定了“全域成都”規(guī)劃,，在1.24萬平方公里市域范圍內(nèi),，統(tǒng)籌規(guī)劃中心城區(qū)、中小城市,、城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)合理分布的城鎮(zhèn)體系,，同步推進(jìn)城市和農(nóng)村的現(xiàn)代化，并逐步建立完善了覆蓋城鄉(xiāng),、多規(guī)協(xié)調(diào),，編制、審批、監(jiān)督“三分離”的新型規(guī)劃管理體制,。
2009年底,，成都確立了城市發(fā)展的遠(yuǎn)景規(guī)劃，放眼未來30年,，努力建設(shè)體現(xiàn)“自然之美,、城鄉(xiāng)一體、社會公正”核心理念的世界現(xiàn)代田園城市,。
以科學(xué)規(guī)劃為基礎(chǔ),，成都探索建立了一套新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)機制：在嚴(yán)格保護耕地的基礎(chǔ)上，以市場化的思路,，積極建立以合理分配土地增值收益為重點的城鄉(xiāng)資源要素管理分配機制,，統(tǒng)籌解決好了耕地保護的“動力”、城市發(fā)展的“空間”和農(nóng)村發(fā)展的“資金”三大難題,。
為保護好耕地資源和糧食生產(chǎn)能力,，成都堅持嚴(yán)格的規(guī)劃和土地用途管制，并在全國率先建立耕地保護基金,，以市縣兩級的土地增值收益為主要來源,，每年籌資28億元，按每畝300-400元的標(biāo)準(zhǔn)為承擔(dān)耕地保護責(zé)任的農(nóng)民購買社保提供補貼,，惠及全市170多萬農(nóng)戶,。這一舉措完善了耕地發(fā)展權(quán)的補償機制，使農(nóng)民保護耕地的內(nèi)在動力被激發(fā)出來,，不但有利于提高耕地保護利用水平,，也促進(jìn)了社會公平。
通過這一系列理念和措施,，成都真正將農(nóng)村,、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民從規(guī)劃,、建設(shè)和管理上融入城鎮(zhèn)化的進(jìn)程,。不但促進(jìn)了城鄉(xiāng)同發(fā)展共繁榮，也有利于資源節(jié)約和環(huán)境友好,，從而較好地避免了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的弊端,，使成都初步展現(xiàn)出現(xiàn)代城市與現(xiàn)代農(nóng)村和諧相融、歷史文化與現(xiàn)代文明交相輝映的新型城鄉(xiāng)形態(tài),。
建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均衡配置的體制
城鄉(xiāng)一體化,，除了從“硬件”和“物理形態(tài)”上統(tǒng)一規(guī)劃，更要從“軟件”和“化學(xué)融合”上打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分割的體制機制,。
長期的二元體制分割,，使城和鄉(xiāng)在公共服務(wù)供給上長期不平等,，造成了城鄉(xiāng)居民之間過大的“福利差距”。為從根本上解決這一問題,，成都從城鄉(xiāng)“規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展,、市場體制,、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù),、管理體制”等方面入手,，率先建立城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)均衡配置體制。
由于自然條件和歷史傳統(tǒng),，成都地區(qū)農(nóng)民居住相對分散,，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)“下鄉(xiāng)”成本高昂，資金利用效率低下,。為解決這一難題,，全市通過合理規(guī)劃，實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整,，撤并了30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn),、47%的行政村，引導(dǎo)農(nóng)民相對集中居住,，在此基礎(chǔ)上推動交通,、供水供電供氣、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng),，配套實施了410所農(nóng)村中小學(xué),、223個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、2396個村衛(wèi)生站的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),，基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)教育,、衛(wèi)生服務(wù)一體化。
與此同時,，成都市著眼于從根本上打破行政管理體制上的城鄉(xiāng)界限,，成都探索實施了城鄉(xiāng)貫通的“大部制”改革，對市政公用,、交通,、財政等30多個部門，實行“大部制”改革,；公共政策,、公共財政、公共設(shè)施全面向農(nóng)村覆蓋,。比如,，市房管局在職能調(diào)整后變更為市城鄉(xiāng)房產(chǎn)管理局,，既負(fù)責(zé)城市房產(chǎn)管理，也負(fù)責(zé)農(nóng)房管理,，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)房屋同證同權(quán)統(tǒng)一管理,。
建立城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，是公共服務(wù)體制改革最為艱難的環(huán)節(jié),。在2003年以來全市農(nóng)村逐步普及新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)民養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上,，2008年，成都頒布實施《城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險暫行辦法》,，實現(xiàn)全市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險政策統(tǒng)一,、待遇一致；2010年,，頒布實施《成都市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險試行辦法》,，建立城鄉(xiāng)一體的居民養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會保障制度全面并軌,。同時,，成都將農(nóng)村勞動者按常住地納入城鄉(xiāng)一體的就業(yè)服務(wù)體系，并建立起覆蓋城鄉(xiāng)困難群體的就業(yè)援助體系,，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)勞動力市場的統(tǒng)一,。2011年4月1日，成都市行政區(qū)域內(nèi)在職勞動者基本養(yǎng)老保險,、基本醫(yī)療保險,、失業(yè)保險、工傷保險,、生育保險等5大社會保險將實現(xiàn)城鄉(xiāng)同等待遇,，全面消除了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度“碎片化”現(xiàn)象。社會保障學(xué)家,、中國人民大學(xué)教授鄭功成認(rèn)為這一改革成果“具有示范意義和在全國推廣的重大價值”,。
還權(quán)賦能扎實推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展，重點在農(nóng)村,，難點在農(nóng)村,，基礎(chǔ)也在農(nóng)村。
市場體制的二元分割,，加之大量農(nóng)村富余人口必須向城鎮(zhèn)和二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新形勢下,，由于財產(chǎn)權(quán)利的不清晰不完整，農(nóng)民盡管擁有土地,、房屋等大量資產(chǎn),，卻難以轉(zhuǎn)化為發(fā)展的資本，常常處于用不好也放不下的尷尬境地,。
“不解決好產(chǎn)權(quán)問題,，就激活不了農(nóng)村發(fā)展的活力和動力,，就形成不了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局�,！边@是成都上下一致的共識,。要從根本上解決好“三農(nóng)”問題，必須讓農(nóng)民享有與城市居民同等的發(fā)展權(quán)利和發(fā)展機會,。
為解決這一關(guān)鍵性難題,，成都市委2008年初出臺《關(guān)于加強耕地保護進(jìn)一步改善完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見(試行)》，啟動以“還權(quán)賦能”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,，目標(biāo)是建立“歸屬清晰,、權(quán)責(zé)明確,、保護嚴(yán)格,、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。
都江堰市柳街鎮(zhèn)鶴鳴村作為全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革首個試點村,，率先開始為農(nóng)村土地,、房屋確權(quán)頒證。一開始,，各級干部疑慮重重：這項工作事關(guān)每家每戶的切身利益,，直接觸及農(nóng)村土地上長久以來因缺乏合理產(chǎn)權(quán)安排而積累的各類矛盾。能不能順利推進(jìn),？最初的疑慮很快被打消,。
鶴鳴村的村民在黨支部引導(dǎo)下組成了村民議事會，自主協(xié)調(diào)解決了確權(quán)過程中的各種矛盾,。而面對確權(quán)需要統(tǒng)計的大量數(shù)據(jù)(90多個類別,，戶均200余項)和復(fù)雜的實地勘測工作，干部和村民們一起想出了一個簡便易行的辦法：將每戶土地挨次排列繪制在一起,，入戶調(diào)查時帶著圖現(xiàn)場測量核準(zhǔn),，就在圖上直接標(biāo)明土地面積、類型,、權(quán)屬等基本情況,，出現(xiàn)矛盾，則由議事會協(xié)調(diào)解決,，達(dá)成一致后,，再由農(nóng)戶簽名捺指印確認(rèn)，從而形成了一張一目了然又清晰準(zhǔn)確的“魚鱗圖”,。用這個辦法,，不但工作量大幅減少，絕大多數(shù)長年積累在土地上的矛盾也都得到了妥善解決,。
村民議事和“魚鱗圖”這兩項創(chuàng)造,，彰顯了農(nóng)民的智慧和能力：只要農(nóng)民有積極性,，不管看起來多么復(fù)雜的問題，都能由他們自主解決好,。村民議事機制很快在全市得到推廣,，成為成都農(nóng)村新型基層治理機制建設(shè)的有機組成部分；“魚鱗圖”經(jīng)過完善和提升,，也成為成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中普遍應(yīng)用的技術(shù)手段,，并為實現(xiàn)城鄉(xiāng)群眾財產(chǎn)狀況的信息化管理奠定了重要基礎(chǔ)。
兩年多來,，成都堅持在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中確“實”權(quán),、頒“鐵”證，嚴(yán)格要求確權(quán)以實測面積為基礎(chǔ),，切實做到實測與臺賬,、權(quán)證、耕地保護合同記載及耕�,；鸢l(fā)放面積“五個一致”,，系統(tǒng)厘清土地、房屋財產(chǎn)關(guān)系,。經(jīng)過大量艱苦細(xì)致的工作,，目前，全市2661個村,，35857個組集體經(jīng)濟組織,、212萬戶農(nóng)戶、485萬宗農(nóng)民承包地,、宅基地,、房屋等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的確權(quán)、登記,、頒證工作已基本完成,。這也意味著成都?xì)v史上第一次全面、真實地摸清了農(nóng)村的“家底”,。
長期研究“三農(nóng)”問題的社會學(xué)家陸學(xué)藝由衷地感慨：“成都做了一件了不起的事情”,。
確權(quán)頒證過程中，新的探索也在萌動,。以雙流縣興隆鎮(zhèn)瓦窯村為代表的一批村組,，在村民充分自主協(xié)商的基礎(chǔ)上，率先進(jìn)行了土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)“長久不變”的探索,，為進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟社會關(guān)系,、深化農(nóng)村改革發(fā)展積累了經(jīng)驗。
在5?12災(zāi)后重建中,，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的成果在此時發(fā)揮出重要的作用,。依據(jù)國家災(zāi)后重建政策,，都江堰等地的受災(zāi)農(nóng)戶拿出建房節(jié)約的部分宅基地的使用權(quán)引入社會資金實施聯(lián)建，不但為自家住房重建籌集了資金,，也為長遠(yuǎn)發(fā)展和持續(xù)增收奠定了基礎(chǔ),。災(zāi)區(qū)不具備聯(lián)建條件的很多地方，在確權(quán)頒證基礎(chǔ)上,，利用土地綜合整治政策,，引導(dǎo)農(nóng)戶按規(guī)劃集中建房居住，通過將節(jié)余的集體建設(shè)用地掛鉤使用籌集了大量急需資金,，大大加快了重建步伐,。
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的深入推進(jìn)，喚醒了大量“沉睡”的農(nóng)村資產(chǎn),，廣大農(nóng)村煥發(fā)出蓬勃生機,。從成都的實踐中不難看出，按照十七屆三中全會《決定》精神,，落實好農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利,，不但為實現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動奠定了基礎(chǔ),，有利于將擴大內(nèi)需,、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式落到實處，更重要的是,，農(nóng)民從此能夠充分借助自身的力量實現(xiàn)生產(chǎn)生活方式的根本轉(zhuǎn)變,。
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中的大量復(fù)雜問題如何處理？村級公共服務(wù)改革中的每年20萬元怎么花,？成都以此為契機和突破口,，深化基層民主政治建設(shè)，按照“充分尊重群眾意愿,、深入做好群眾工作,、維護群眾合法權(quán)益”的原則，采取“有錢辦事”與“民主議事”有機結(jié)合的方式,，探索構(gòu)建新型村級治理機制,，由群眾民主決定基層事務(wù)。
按照“三分離,、兩完善,、一改進(jìn)”的思路(村級決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離、社會職能與經(jīng)濟職能分離,、政府職能與自治職能分離和完善農(nóng)村公共服務(wù)體系,、完善集體經(jīng)濟組織運行機制，改進(jìn)農(nóng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式),。從2008年開始,，在所有村和涉農(nóng)社區(qū)由農(nóng)民直選成立“議事會”,，構(gòu)建起了黨組織領(lǐng)導(dǎo)、議事會決策,、村委會執(zhí)行,、其它經(jīng)濟社會組織廣泛參與的新型村級治理機制。村級公共服務(wù)和社會管理20萬元/年的專項資金使用完全由村民民主議定,、民主決策,、民主監(jiān)督。
“代民做主”向“群眾自主”的轉(zhuǎn)變,，使基層大量深層次矛盾,、歷史遺留問題得以妥善解決，有效調(diào)動了群眾改革積極性,，推動了改革,，強化了基層政權(quán)。