社會保障是全社會共同關(guān)注的焦點,。農(nóng)工黨中央向全國政協(xié)十一屆四次會議提交的《關(guān)于“十二五”期間加快城鄉(xiāng)社會保障一體化發(fā)展的建議》(下稱“建議”)被列為今年政協(xié)“一號提案”,。在新華網(wǎng),、人民網(wǎng)等各大網(wǎng)站組織的兩會“熱詞”調(diào)查中，“社會保障”也以絕對優(yōu)勢排在網(wǎng)友熱議話題的首位,。發(fā)改委副主任徐憲平6日表示，今后五年要建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系,，既要做到“新農(nóng)�,！痹谵r(nóng)村實現(xiàn)全覆蓋，還要推進機關(guān),、事業(yè)單位的養(yǎng)老保險改革,，實現(xiàn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。
接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪的代表委員們表示,，歷史原因?qū)е挛覈绫Ｖ贫雀叨取八槠�,，形成了城市與農(nóng)村分割、私人部門與公共部門分立的局面,；建議國家在對現(xiàn)行制度進行調(diào)整和完善的同時,，及早出臺國家戰(zhàn)略規(guī)劃,，逐步建立統(tǒng)一的國民基本養(yǎng)老保險制度。
契機 發(fā)展轉(zhuǎn)型倒逼社保改革
社會保障無疑是今年兩會的熱點,。農(nóng)工黨中央的提案認(rèn)為,，目前，我國以身份為標(biāo)準(zhǔn)的社保體系,，繼續(xù)固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),。城鄉(xiāng)居民社保待遇差距較大，鄉(xiāng)村地區(qū)社保覆蓋率不高,，城鄉(xiāng)社保還存在許多“制度空白”,。
民盟提交的《關(guān)于完善農(nóng)村養(yǎng)老保險體系建設(shè)的建議》的提案認(rèn)為，養(yǎng)老保險體制存在“參保率低”,、“缺乏地方財政支持”,、“缺乏資金管理力度和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”等一系列問題。
全國人大代表王慶粉在《關(guān)于進一步完善城鄉(xiāng)弱勢群體社會保障政策的建議》中指出,，目前我國社會救助機制不順暢,，民政、勞動,、工會,、扶貧、殘聯(lián)等多個部門由于政策和制度相互銜接不夠,，使各種救助資源不能有效整合,，導(dǎo)致重復(fù)救助和救助遺漏。
在許多接受記者采訪的代表委員看來,，完善的社保制度是維護社會和諧的穩(wěn)定器和解決社會公平問題的均衡器,。但在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響下，我國社會保障制度呈現(xiàn)高度“碎片化”,，不僅容易造成各類人群對養(yǎng)老金待遇的相互攀比,，不利于社會的和諧穩(wěn)定；還給轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式帶來較大障礙,，不利于拉動內(nèi)需,。
“構(gòu)建和諧社會必須通過健全社會保障體系才可以實現(xiàn)�,！比珖舜蟪Ｎ瘯瘑T,、中國人民大學(xué)教授鄭功成認(rèn)為，“現(xiàn)實中的差距,、矛盾,、利益沖突以及各種社會問題，直接或間接與社會保障制度不健全相關(guān)。而且,，現(xiàn)實中的社會保障制度確實殘缺不全,，本身存在不公，正在衍生出新的社會問題,。所以,，加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系具有必要性、緊迫性,�,！�
社保研究專家、中國社科院拉美研究所所長鄭秉文認(rèn)為,，社保制度不單單是社會政策和社會問題,，同時與經(jīng)濟政策和經(jīng)濟問題相輔相成，關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展后勁和長效機制問題,。
全國人大代表,、中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟研究所所長蔡昉也持類似觀點。他曾表示,，根據(jù)大量家庭數(shù)據(jù)估計,，如果能為最低收入人群提供醫(yī)療、失業(yè)等方面的保險,，在收入不增加的情況下,，他們的消費也會大幅提高,，“我們的測算結(jié)果是,，僅僅給20%的低收入群體增加一項社會保障，他們就可以增加100億元消費,�,！�
國外經(jīng)驗也支持學(xué)者們的判斷。美國1935年通過《社會保險法案》,，并建立運轉(zhuǎn)至今的社保體系,，在相當(dāng)程度上就是1929至1933年經(jīng)濟危機的結(jié)果。當(dāng)時,，經(jīng)濟危機嚴(yán)重削弱了美國居民的消費能力,，1929年私人消費為5939億美元，到1933年降到4848億美元,。1933年,，羅斯福就任美國總統(tǒng)，大刀闊斧實行“新政”,。1935年通過《社會保險法案》,，1936年社保制度正式運行，1937年美國私人消費水平就回升到6297億美元，1940年攀升至6880億美元,，1945年達(dá)到8084億美元,。從1947年至今，美國私人消費支出占GDP比重始終在60%以上,，成為拉動經(jīng)濟增長的一個重要引擎,。
現(xiàn)狀 “碎片化”成體制之痛
“我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保障制度體系，總體上處于一種‘碎片化’狀態(tài),，過度分割,、雜亂無章、漏洞巨大,，這是現(xiàn)階段這一制度建設(shè)面臨的最緊迫問題,。”鄭秉文說,。
據(jù)了解,，我國不僅有城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度、機關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度,，各地還有形式各異的農(nóng)村養(yǎng)老保險,、計劃生育夫婦養(yǎng)老保險、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險,、村干部養(yǎng)老保險,、老年津貼制度、農(nóng)村五保戶制度,、優(yōu)撫制度和城市孤寡老人福利制度等,，過度分割的格局造成社保制度的“碎片化”。
“碎片化”造成的最直接影響是各類人群退休待遇不公,。在人民網(wǎng)的調(diào)查中,，有網(wǎng)友表示，“退休待遇雙軌制是最大的分配不公,。為什么同等學(xué)歷,、同等職稱、同等職務(wù),、同等技能,、同等貢獻的人們，退休后不能得到同等待遇,？為什么企業(yè)退休人員比政府機關(guān)和事業(yè)單位同等資職退休人員的退休金低兩至三倍,？為什么農(nóng)民的養(yǎng)老起步待遇僅為每月55元？差距之大,，實在是絕無僅有,！”
“‘碎片化’除了導(dǎo)致退休待遇不公，還容易造成中央財政持續(xù)加大支出�,！笔锥冀�(jīng)貿(mào)大學(xué)社會保障研究中心副主任朱俊生解釋說,，因為待遇低的群體勢必攀比待遇高的群體，促使財政支出不斷攀高,，為中央財政帶來壓力,。
此外，制度“碎片化”還直接導(dǎo)致各地養(yǎng)老保險費率負(fù)擔(dān)輕重不一,，進而損害市場經(jīng)濟的公平環(huán)境,，而且影響勞動力的自由流動，直接阻礙全國勞動力市場的統(tǒng)一,；因基金不能統(tǒng)收統(tǒng)支而直接導(dǎo)致部分地區(qū)養(yǎng)老保險基金結(jié)余和全國范圍內(nèi)財政補助同時存在,，資金無法調(diào)劑使用，嚴(yán)重?fù)p害了基本養(yǎng)老保險制度的健康,、持續(xù)發(fā)展,；“碎片化”還是造成流動人口養(yǎng)老保險權(quán)益喪失和農(nóng)民工大規(guī)模退保等現(xiàn)象的根本原因。
專家分析指出,，不解決制度“碎片化”問題,，就不可能真正獲得解決現(xiàn)階段勞動力市場不統(tǒng)一、勞動者養(yǎng)老保險權(quán)益受損,、養(yǎng)老保險費率總體偏高,、各地負(fù)擔(dān)輕重不一以及制度自身難以健康發(fā)展等問題。
“因此,，實現(xiàn)制度統(tǒng)一和全國統(tǒng)籌,，不僅是推進并完善基本養(yǎng)老保險制度的治本之計，而且已經(jīng)刻不容緩,�,！编嵐Τ烧f。
目標(biāo) 本世紀(jì)中葉實現(xiàn)制度統(tǒng)一
根據(jù)國際社會保障協(xié)會(ISSA)的統(tǒng)計,，全球大約已有170多個國家和地區(qū)建立起不同程度的全民養(yǎng)老制度。從國際趨勢來看,，覆蓋率較高,、體系較為成熟的國家的養(yǎng)老保險大都采用統(tǒng)一制度和全國統(tǒng)籌模式。
全國人大常委會副委員長華建敏近日參加“中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略研討會”時指出,，對于我國社保制度“碎片化”問題,，現(xiàn)在是時候進行系統(tǒng)設(shè)計了，要從以往彌補制度缺失轉(zhuǎn)變到循序漸進建立起長效機制上來,。
對此,，許多學(xué)者提出了各種政策上的建議。有人主張重構(gòu)當(dāng)前的社會養(yǎng)老保險制度，打破城鄉(xiāng)界限和職業(yè)界限,，跨越戶籍制度的樊籬,，建立基于國民身份的單一基本養(yǎng)老保險制度，即全國一個制度,、一種規(guī)則,。
由鄭功成擔(dān)任總負(fù)責(zé)人、數(shù)百位專家學(xué)者與各級官員參與研討的中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略研究項目,，從全局與長遠(yuǎn)的發(fā)展視角,，分析了中國社會保障改革與制度建設(shè)所面臨的形勢、挑戰(zhàn)與任務(wù),，并于近日發(fā)布中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略,，描繪出我國社會保障到本世紀(jì)中葉的發(fā)展戰(zhàn)略藍(lán)圖。
據(jù)了解,，該戰(zhàn)略分三步完成,。簡單來說，到2012年,，我國將形成職工養(yǎng)老保險制度,、公職人員養(yǎng)老金制度、農(nóng)民養(yǎng)老保險制度,、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度,、城鄉(xiāng)居民老年津貼制度、優(yōu)撫制度等多元制度結(jié)構(gòu)以及覆蓋全民的養(yǎng)老保障體系,，在制度層面上實現(xiàn)人人享有或者可能享有養(yǎng)老金的初級目標(biāo),；到2020年，在對制度進行適度整合的基礎(chǔ)上,，形成完善的公職人員基本養(yǎng)老保險制度,、職工基本養(yǎng)老保險制度、農(nóng)民基本養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)老人津貼制度等構(gòu)成的“三險一貼”型制度結(jié)構(gòu),，覆蓋全體國民,，實現(xiàn)人人較公平地享有養(yǎng)老金及相關(guān)服務(wù)。到2049年,，進一步推進制度整合,，建成以國民基本養(yǎng)老保險(或者統(tǒng)一的國民年金制度)為主體的多層次養(yǎng)老保障體系，覆蓋全體國民,，實現(xiàn)人人享有體面的老年生活,。
“該戰(zhàn)略目標(biāo)，從彌補制度缺失,、構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系入手,，積極穩(wěn)妥,、循序漸進地推進社會保障制度沿著公平、普惠,、可持續(xù)的方向發(fā)展,，在解除人民生活后顧之憂的同時，不斷提高人民的生活質(zhì)量并增進人民的幸福感,，在本世紀(jì)40年代末邁向中國特色社會主義福利社會,。”鄭功成說,。