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預(yù)算執(zhí)行過程中哪些變動需要人大的批準(zhǔn),，哪些可由行政部門酌情自主改變,，這是預(yù)算執(zhí)行過程中法律上的關(guān)鍵問題�,！邦A(yù)算調(diào)整”這一概念之所以重要,，就是因為它劃定了權(quán)限,。如果屬于“預(yù)算調(diào)整”,，變更就需要經(jīng)過人大審批,，如果不屬于“預(yù)算調(diào)整”,，就可以由行政部門自行決定。
現(xiàn)行《預(yù)算法》給“預(yù)算調(diào)整”下了一個非常狹窄的定義：
“預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國人民代表大會批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級人民代表大會批準(zhǔn)的本級預(yù)算,，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入,，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更”,。這就是說,，只有一級預(yù)算總的收支差額發(fā)生了變動才屬于預(yù)算調(diào)整，除此之外的其他變動都不屬于預(yù)算調(diào)整,。這一規(guī)定將行政部門自主調(diào)整預(yù)算的權(quán)力擴大到了極限,，同時幾乎使得人大審批通過的預(yù)算失去了任何法律約束力。
《修改稿》對“預(yù)算調(diào)整”的定義有所拓寬,�,！缎薷母濉返诹邨l規(guī)定，“預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國人民代表大會批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級人民代表大會批準(zhǔn)的本級預(yù)算,，在執(zhí)行中出現(xiàn)下列情況之一的預(yù)算變更：（一）由于經(jīng)濟情況變化或者國家制定重大減收增支措施，使本級人民代表大會批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算出現(xiàn)赤字,，或者使本級人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)數(shù)額增加的,；（二）由于收入比預(yù)算增加需要增加本級預(yù)算總支出的；（三）由于收入比預(yù)算減少需要減少本級預(yù)算總支出的,；（四）需要調(diào)整預(yù)算安排的農(nóng)業(yè),、教育、科技,、文化,、衛(wèi)生、就業(yè),、社會保障等重點支出的”,。概括地說就是總收支差額的改變、總收支規(guī)模的改變以及某些大類支出數(shù)額的改變都屬于預(yù)算調(diào)整,。
《修改稿》的規(guī)定意味著人大批準(zhǔn)的預(yù)算收支總額只要不涉及條款中所列舉類別的支出額的變動,，其他支出各“類”之間、所有類別的各“款”之間以及“款”以下各預(yù)算支出科目之間的流用可由政府行政部門自行決定,，無需經(jīng)過人大審批,。雖然這一規(guī)定比起現(xiàn)行的《預(yù)算法》對行政部門的權(quán)力有所限制，但是留下的自主調(diào)整空間仍然過大,。這樣的規(guī)定會使人大批準(zhǔn)的預(yù)算在很大程度上可以由行政部門任意變更,，從而改變預(yù)算過程中人大與政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。建議《預(yù)算法》規(guī)定政府本級預(yù)算的各個預(yù)算級次變動幅度超過5%都屬于預(yù)算調(diào)整,，需經(jīng)同級人大審批方可執(zhí)行,。
《修改稿》對特殊情況下的預(yù)算調(diào)整做了這樣的規(guī)定：“在預(yù)算執(zhí)行中,，由于發(fā)生特大自然災(zāi)害、突發(fā)公共事件和重大政策調(diào)整,，必須及時增加預(yù)算支出的,，各級政府可以先行安排，事后列入預(yù)算調(diào)整方案”,。也就是說這些調(diào)整可以先斬后奏,。不可預(yù)見的特大自然災(zāi)害、突發(fā)性的公共事件顯然要產(chǎn)生額外的支出,，但事件的發(fā)生并不必然需要調(diào)整預(yù)算,，可以使用預(yù)備費。只有在預(yù)備費已使用完的情況下,，調(diào)整預(yù)算才是必要的,。這種情況先支出后報批還是合理的。由于“重大政策調(diào)整”而需要增加預(yù)算支出不應(yīng)在這種允許先斬后奏的情況之列,。首先,，什么是“重大政策調(diào)整”法律上沒有規(guī)定，如果行政部門認為是就是,，就會失去法律規(guī)定性,。其次，正因為是“重大政策調(diào)整”,，所以更有必要經(jīng)過人大的審批程序,，只有那些“非重大”的事項才可以考慮由行政部門自主決定，事后報批,。
《修改稿》還規(guī)定了不屬于預(yù)算調(diào)整的情況：“在預(yù)算執(zhí)行中,，各級政府用預(yù)備費安排的支出、依照法律和行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)增加的支出,，以及因上級政府增加稅收返還和轉(zhuǎn)移支付而引起的預(yù)算收支變化,，不屬于預(yù)算調(diào)整”。預(yù)備費安排的支出以及法定支出不屬于預(yù)算調(diào)整是能夠理解的,，但“因上級政府增加稅收返還和轉(zhuǎn)移支付而引起的預(yù)算收支變化”需要看情況而定,。上級對下級增加的轉(zhuǎn)移支付有兩種，一種是沒有規(guī)定具體用途的一般轉(zhuǎn)移支付,，這種支出沒有理由不通過人大來決定其用途,。另一種是定項的轉(zhuǎn)移支付，如果該項支出需要地方予以配套,，地方配套資金的使用需通過人大審批,。只有在上級的轉(zhuǎn)移支付是定項的，而且不需本級財政資金配套,，這種支出才可不必經(jīng)過本級預(yù)算的審批,，由此而增加的支出可以不作為預(yù)算調(diào)整,。
注：《修改稿》引文均摘自有關(guān)部門2010年3月15日印發(fā)的文本。
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