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預(yù)算審批是各級人大的權(quán)力和職責(zé),要使這種權(quán)力在實(shí)際過程中真正發(fā)揮作用不僅需要在法律上確定審批權(quán)的歸屬,，而且還需要各種具體的法律保障,。例如,，獲得預(yù)算信息權(quán)力，人力,、物力和審查時間的保證，明確審批的范圍等等,。這些因素都會對人大的預(yù)算審批權(quán)產(chǎn)生影響，本提案近就人大預(yù)算審批的權(quán)力范圍提出對《預(yù)算法》的修改意見和建議,。
預(yù)算審批是對公共資金的使用額度和用途做出法律上的規(guī)定，審批權(quán)大小取決于審批的范圍和具體性程度,，取決于法律規(guī)定的報送審批的預(yù)算編制要求,。最為有限的審批僅針對預(yù)算收支總額，政府年度收支總額需立法部門批準(zhǔn),，而將這一總額用于什么用途則由政府行政部門決定,。審批權(quán)通常會涉及到資金使用用途，權(quán)力的大小體現(xiàn)在對用途審批的具體性程度上,。
現(xiàn)行《預(yù)算法》對于行政部門送報人大審批的預(yù)算草案沒有提出明確的編制標(biāo)準(zhǔn),，從而使得立法部門的審查范圍變得模糊不清，而實(shí)際結(jié)果是,，人大的審批僅限于收支總額和籠統(tǒng)的大分類數(shù)額，人大對這些資金具體使用實(shí)際上已經(jīng)失去審批權(quán),。
對于這個問題,，由全國人大預(yù)算工委和財政部負(fù)責(zé)起草的《預(yù)算法》修改稿新增了如下條款：“報送各級人民代表大會審查的本級政府預(yù)算草案,，一般收支編列到款，重點(diǎn)支出編列到項(xiàng)”。雖然與現(xiàn)行《預(yù)算法》相比,，《修改稿》做了一些改進(jìn)，但仍存在以下問題：
首先,，《修改稿》沒有明確條款中所說的“款”和“項(xiàng)”究竟是何種分類,。我國的預(yù)算支出科目分為功能分類和經(jīng)濟(jì)分類兩種。是按經(jīng)濟(jì)分類編制到“款”,、“項(xiàng)”（目前我國這一分類最多到“款”）,？還是按功能分類編制到“款”,、“項(xiàng)”？還是兩種分類都要編制的“款”,、“項(xiàng)”,？條款中沒有明確,。
其次,，《修改稿》規(guī)定“編列到項(xiàng)”的只是“重點(diǎn)支出”，這意味著大部分支出只需編制到“款”,。什么是“重點(diǎn)支出”呢,？條文中沒有規(guī)定,，因此不具有法律約束性,，是否是重點(diǎn)就只能由政府行政部門來決定了,，人大的審批的實(shí)際范圍取決于政府行政部門。
最為關(guān)鍵的是編制到“款”和“項(xiàng)”是否能保證人大進(jìn)行有效的審批,。以教育支出這個“類”為例，下設(shè)教育管理事務(wù),、普通教育、職業(yè)教育,、成人教育、廣播電視教育,、留學(xué)教育、特殊教育等十四個“款”,。在“款”這個層面上，審批者只能了解教育支出的框架性信息,。對于“教育管理事務(wù)”所展示的一個金額，人大是否能判斷這個支出是否合理,？顯然不能,，需要看“教育管理事務(wù)”支出的具體情況,。編制到“款”意味著行政部門提交審批的預(yù)算草案只提供“教育管理事務(wù)”的總數(shù),，更具體的信息不予提供,，同時也意味著人大的權(quán)力只到?jīng)Q定這個總數(shù)為限，這個總數(shù)的具體使用不屬于人大審批的權(quán)限范圍,。如果編制到“項(xiàng)”，以教育支出“類”中的教育管理事務(wù)這一“款”為例,，下設(shè)行政運(yùn)行,、一般行政管理事務(wù)、機(jī)關(guān)服務(wù),、其他教育管理事務(wù)支出四個項(xiàng)級科目,。教育管理事務(wù)支出是否得當(dāng),，僅憑這四個籠統(tǒng)數(shù)字顯然還是無法做出審慎的判斷，必須審查每一“項(xiàng)”所包含的具體內(nèi)容,，而編制到“項(xiàng)”則意味著人大無權(quán)這樣做,。
這就是說，《修改稿》規(guī)定的“報送各級人民代表大會審查的本級政府預(yù)算草案,，一般收支編列到款,，重點(diǎn)支出編列到項(xiàng)”不能保證人大有效地行使預(yù)算審批權(quán)，而且還用法律的形式限制了人大的審批權(quán),。根據(jù)這一規(guī)定，人大不僅不可能在預(yù)算審查過程中將各種不必要,、不合理的支出,，例如政績工程、形象工程和奢侈浪費(fèi)的“三公消費(fèi)”識別出來,，而且也無權(quán)削減或者取消這類支出,。
為了保證人大的審批權(quán)有效行使，我建議《預(yù)算法》的相關(guān)條款應(yīng)做如下規(guī)定：各級政府編制和提交各級人民代表大會審批的預(yù)算草案,，包括本級政府預(yù)算,、本級政府所屬的部門預(yù)算和單位預(yù)算,，收入編制到目,，支出按功能分類編制到目,，按經(jīng)濟(jì)分類編制到款，項(xiàng)目支出必須按項(xiàng)目分列并編報項(xiàng)目預(yù)算,。
注：《修改稿》引文均摘自有關(guān)部門2010年3月15日印發(fā)的文本,。
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