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11月28日,，在墨西哥坎昆的奇琴伊查瑪雅古城遺址旁,，綠色和平組織升起一個巨大的熱氣球，呼吁人們保護(hù)環(huán)境,。新華社發(fā)(普羅梅特奧·盧賽羅
攝) |
第16次聯(lián)合國氣候變化大會雖然已經(jīng)落幕一段時(shí)間,，但廣受業(yè)內(nèi)關(guān)注的碳稅能否出臺仍然是一個熱議話題,。世界自然基金會(WWF)全球氣候變化應(yīng)對計(jì)劃主任楊富強(qiáng)不久前曾在坎昆表示，中國最早在2012年,，最遲在2012—2015年期間或?qū)⑼瞥鎏级悺?BR> 中國作為能源消耗大國和二氧化碳排放大國之一,，承擔(dān)著節(jié)能減排的重要責(zé)任，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者比較國外碳稅政策,，采訪了國內(nèi)推動碳稅制訂的核心專家,，試圖對碳稅在中國的前景做出一些前瞻性的展望。
先例：國外碳稅誕生逾十年
人類大量使用化石燃料,，向大氣中排放的溫室氣體隨之增加,，導(dǎo)致全球性的氣候變化和環(huán)境變化……已成為國際社會普遍關(guān)注的熱點(diǎn)環(huán)境問題。在各種旨在減緩氣候變化的政策中,，碳稅被普遍認(rèn)為是減少碳排放的一種有效經(jīng)濟(jì)手段,。目前，世界上已有丹麥,、芬蘭,、瑞典、荷蘭、挪威等一些國家征收碳稅,，取得較好效果,，另有一些國家和地區(qū)也在積極探索中。
碳稅是政府針對二氧化碳排放征收的一個稅種,。碳稅以環(huán)境保護(hù)為目的,，通過對燃煤和石油下游的汽油、航空燃油,、天然氣等化石燃料產(chǎn)品,，按其碳含量的比例征稅來實(shí)現(xiàn)減少化石燃料消耗和二氧化碳排放，希望通過削減二氧化碳排放減緩全球變暖,。
開征碳稅,，最初出現(xiàn)在20世紀(jì)90年代一些北歐國家，目前,，引入碳稅的國家已經(jīng)達(dá)到10多個,，如丹麥、芬蘭,、德國,、荷蘭、挪威,、瑞典,、瑞士、和英國等,。此外,，日本和新西蘭等其他一些國家也在考慮征收碳稅。
早在20世紀(jì)70年代,，丹麥就開始對能源消費(fèi)征稅,。當(dāng)時(shí)，征稅對象只包括家庭和非增值稅納稅企業(yè),。資料顯示,，1992年丹麥成為第一個對家庭和企業(yè)同時(shí)征收碳稅的國家,，目的是刺激能源節(jié)約和能源替代,。征收范圍包括汽油、天然氣和生物燃料以外的所有二氧化碳排放,。計(jì)稅基礎(chǔ)是燃料燃燒時(shí)的二氧化碳量,，稅率為100丹麥克朗/噸二氧化碳，相當(dāng)于14.3美元/噸二氧化碳,。為增強(qiáng)企業(yè)競爭力,，稅收收入的一部分被用于為工業(yè)企業(yè)的節(jié)能項(xiàng)目提供補(bǔ)貼。1996年丹麥引入了一個新稅，該稅由三個稅種組成,，分別是二氧化碳稅,、二氧化硫稅和能源稅，增加了企業(yè)的能源和碳稅的總體負(fù)擔(dān),。該稅的二氧化碳稅率不變,，但稅基擴(kuò)大到供暖用能源，企業(yè)按用途將耗費(fèi)的能源分成三類,，供暖用,、生產(chǎn)用和照明用能源。二氧化碳稅對供暖用能源按100%征稅,，對照明用能源按90%征稅,，對生產(chǎn)用能源按25%征稅。丹麥在其制訂的最新能源計(jì)劃中,，明確提出了2030年能源構(gòu)成：風(fēng)能占50%,，太陽能15%，生物能和其他可再生能源占35%,，其中風(fēng)能在2025年還將占到電力供應(yīng)總量的75%,。
荷蘭從1990年起在原有的環(huán)境稅下增設(shè)了碳稅，并把稅收收入納入政府一般預(yù)算管理,。1990年,，芬蘭引入二氧化碳稅，征收范圍是礦物燃料,，計(jì)稅基礎(chǔ)是含碳量,。開始征收時(shí)稅率很低，之后逐漸增加,。
瑞典在1991年整體稅制改革中引入碳稅,，同時(shí)將能源稅稅率降低。征稅范圍包括所有燃料油,，其中對電力部門使用的部分給予稅收豁免,。稅率根據(jù)燃料含碳量的不同而有區(qū)別。納稅人包括進(jìn)口者,、生產(chǎn)者和儲存者,。對私人家庭和工業(yè)的稅率為250瑞典克朗/噸二氧化碳。由于考慮企業(yè)的競爭力,，工業(yè)企業(yè)也只需要按50%的比例繳稅,，某些高能耗產(chǎn)業(yè)，如商業(yè)園藝,、采礦,、制造、紙漿和造紙、電力等,，給予稅收豁免,。
挪威從1991年開始對汽油、礦物油,、和天然氣征收二氧化碳稅,，覆蓋了所有二氧化碳排放的65%。1992年,，挪威把征收范圍擴(kuò)展到煤和焦炭,。根據(jù)燃料含碳量不同，征稅標(biāo)準(zhǔn)也有差別,，如1995年對汽油的征稅標(biāo)準(zhǔn)是0.83挪威克朗/升,，對柴油的征稅標(biāo)準(zhǔn)是0.415挪威克朗/升。年稅收收入60億挪威克朗,，占稅收總收入的2%,。
德國則實(shí)行對特定能源征收能源稅。1999年首先對摩托車燃料,、輕質(zhì)燃料油,、天然氣、和電力征稅,。稅收收入投入到養(yǎng)老基金,，不僅提高了雇員的凈工資，還降低了雇員和雇主交納養(yǎng)老保險(xiǎn)的金額,。后來,，對摩托車燃料油和電力的稅率有所增加。從2000年開始,，德國對重質(zhì)燃料油征稅,。
為了履行《京都議定書》的承諾，實(shí)現(xiàn)到2008-2012年間排放的溫室氣體比1990年低12.5%的目標(biāo),，以及國內(nèi)的到2012年減少二氧化碳排放20%的目標(biāo),，英國于2001年頒布征收氣候變化稅，適用于工業(yè),、商業(yè),、農(nóng)業(yè)和公共部門。值得注意的是,，對銷往企業(yè)和公共部門的電力,、煤、天然氣,、和液化石油氣正常征稅，卻對熱電聯(lián)產(chǎn)單位的油類耗費(fèi)和發(fā)電以及可再生能源實(shí)行免稅，同時(shí)規(guī)定該稅不適用于國內(nèi)消費(fèi)者和慈善團(tuán)體,。
2006年11月,，美國科羅拉多州圓石市成為美國首個通過碳稅法規(guī)的城市。該市有58%的民眾投票同意,，依居民和企業(yè)用電量的多少,，隨同電費(fèi)按比例繳納碳稅。為鼓勵使用清潔能源,，達(dá)到環(huán)保的目的,，同時(shí)規(guī)定，購買風(fēng)力發(fā)電的用戶免稅,。當(dāng)?shù)卣磕昙s100萬美元的碳稅收入,，全部用于提高全市的能源效率以及改用替代燃料等方面。
2008年2月,，加拿大BC(不列顛哥倫比亞)省公布2008年度財(cái)政預(yù)算案,，規(guī)定從當(dāng)年7月起開征碳稅，即對汽油,、柴油,、天然氣、煤,、石油以及家庭暖氣用燃料等所有燃料征收碳稅,，不同燃料征收的碳稅不同，而且未來五年燃油所征收碳稅還將逐步提高,。BC省政府通過增加碳稅一年可增加稅收3.38億加元,，并且表示，省政府不會籍由碳稅來增加收入,，而會通過減稅的方式,，將碳稅的收入還給省民，還希望通過征收碳稅減少能源消耗,，減少二氧化碳等溫室氣體排放,。
啟示：碳稅作用顯著
世界各國政府先后對開征碳稅之后產(chǎn)生的效果做了評估。據(jù)1997年對丹麥與能源使用有關(guān)的稅的實(shí)施效果進(jìn)行的評估顯示,，企業(yè)能源消耗降低了10%,。第三方獨(dú)立研究報(bào)告也顯示，丹麥對企業(yè)征收能源稅使能源的消耗降低了10%,。從1980年到2002年間,，丹麥能源消耗總量變化不大，從能源消耗結(jié)構(gòu)來看,，煤和焦炭以及油的消耗比重逐步降低,，天然氣和可再生能源的使用逐步增加,，從比重來看增加明顯，顯示出稅收對能源替代的影響,。引自丹麥能源署發(fā)布的數(shù)據(jù),，丹麥整個能源業(yè)的二氧化碳排放呈現(xiàn)減少態(tài)勢，從1990年的5270萬噸減到2005年的4940萬噸,。而生產(chǎn)每度電排放的二氧化碳則由1990年的937克減少到2005年的517克,。
隨著碳稅的執(zhí)行，荷蘭溫室氣體排放量持續(xù)下降,，荷蘭的評估顯示,，預(yù)期2010年二氧化碳排放會減少360-380萬噸，到2020年會減少460-510萬噸,。
瑞典和挪威的二氧化碳排放也減少了,。1987到1994年間，瑞典二氧化碳排放下降了13%,。瑞典環(huán)境保護(hù)署(SEPA)對瑞典二氧化碳稅的評估報(bào)告表明,，二氧化碳稅同瑞典環(huán)境政策一起對減少二氧化碳排放發(fā)揮了作用。瑞典公布的應(yīng)用經(jīng)濟(jì)手段的評價(jià)報(bào)告稱,，許多能源生產(chǎn)廠家因碳稅的實(shí)施更換了燃料,。挪威對碳稅實(shí)施效果進(jìn)行評估的結(jié)果顯示，稅收導(dǎo)致1991-1993年的二氧化碳排放量下降了3-4%,；效果最顯著的是造紙工業(yè)的油耗下降了21%,。
在德國，碳稅的合理實(shí)施不僅帶來保護(hù)環(huán)境效果,，還增加了社會就業(yè)人數(shù),。對德國的一項(xiàng)研究顯示，截至2002年底,，二氧化碳減排量超過了700萬噸,，同時(shí)創(chuàng)造出六萬個新的就業(yè)崗位。另一項(xiàng)對能源稅效果的研究顯示,，到2005年時(shí),，德國能源耗費(fèi)的降低以及二氧化碳的排放下降了2-3%。該研究還表明,，實(shí)施能源稅為德國創(chuàng)造了25萬個新的就業(yè)崗位,。
與此同時(shí)，中國財(cái)政部下屬的財(cái)政科學(xué)研究所對碳稅做了深入的研究,，財(cái)政科學(xué)研究所課題組研究報(bào)告顯示,，碳稅的征稅依據(jù)有兩種情況，丹麥,、瑞典,、挪威等許多國家是按碳含量征稅,，用燃料的含碳量和消耗的燃料總量計(jì)算二氧化碳排放量，只有少數(shù)國家是直接對二氧化碳或一氧化碳的排放量征稅,。在操作上前者更加簡便易行,。
碳稅收入在大多數(shù)國家納入一般預(yù)算管理,，也有個別國家將其�,？顚Ｓ糜诃h(huán)境保護(hù)，或者提高能源使用效率和研究開發(fā)利用可替代新能源的活動,。
在德國等國家,，碳稅征收的同時(shí)降低了居民個人所得稅等一部分稅負(fù)，將碳稅收入投入到養(yǎng)老基金等方面,，為社會增加了大量就業(yè),，聯(lián)系我國當(dāng)前社會就業(yè)壓力巨大，這一點(diǎn)值得關(guān)注,。
預(yù)期：國內(nèi)短期內(nèi)或難開征
近日,，有媒體從國家發(fā)改委氣候變化司獲悉，國家發(fā)改委正在研究碳稅征收方案,。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所(下稱財(cái)科所)所長賈康表示,，政府推出碳稅有三個技術(shù)備選方案：或是放到環(huán)境保護(hù)稅中；或?qū)⑻级愐胂M(fèi)稅中,；或把碳稅納入資源稅中,。
業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，節(jié)能減排是解決我國發(fā)展中面臨的能源和環(huán)境的雙重壓力,，建立環(huán)境友好型,、資源節(jié)約型社會，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求,。適時(shí)征收碳稅,，有利于推動消耗化石燃料產(chǎn)生的外部負(fù)效應(yīng)內(nèi)部化，通過增加能源的使用成本以達(dá)到減少能源消耗的目的,，所以開征碳稅是促進(jìn)我國節(jié)能減排的有效經(jīng)濟(jì)手段之一,。
然而，專家認(rèn)為,，我國以煤為主的能源結(jié)構(gòu)在短時(shí)間內(nèi)仍然難以改變,，值得注意的是，世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)表明,，當(dāng)國家和地區(qū)的人均GDP處于500美元至3000美元的發(fā)展階段時(shí),，往往對應(yīng)著人口、資源,、環(huán)境等瓶頸約束最為嚴(yán)重的時(shí)期,。目前,，中國還屬于發(fā)展中國家，為發(fā)展經(jīng)濟(jì),、提高人民生活水平,，能源消耗勢必會加速增長，溫室氣體排放的增長速度也會有較快的上升,，中國的溫室氣體排放應(yīng)屬于“生存性排放”,。
財(cái)政部財(cái)科所課題組對碳稅問題進(jìn)行了大量深入細(xì)致的調(diào)研，在此基礎(chǔ)上,，課題組表示：我國碳稅比較合適的推出時(shí)間是2012年前后,；由于采用二氧化碳排放量作為計(jì)稅依據(jù)，需要采用從量計(jì)征的方式,，所以適合采用定額稅率形式,；在稅收的轉(zhuǎn)移支付上，應(yīng)利用碳稅重點(diǎn)對節(jié)能環(huán)保行業(yè)和企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼,。
記者了解到,，目前國家發(fā)改委、財(cái)政部財(cái)科所課題組有關(guān)研究報(bào)告對碳稅的征收范圍進(jìn)行了較為清晰的界定,。根據(jù)碳稅的征稅范圍和對象,，我國碳稅的納稅人可以相應(yīng)確定為：向自然環(huán)境中直接排放二氧化碳的單位和個人。財(cái)科所課題組建議,，中國的碳稅最終應(yīng)該根據(jù)煤炭,、天然氣和成品油的消耗量來征收。碳稅在起步時(shí),，每噸二氧化碳排放征稅10元,，征收年限可設(shè)定在2012年；到2020年,，碳稅的稅率可提高到40元/噸,。
而環(huán)保部規(guī)劃院課題組則建議，每噸二氧化碳排放征稅20元,，到2020年可以征收50元/噸,。具體而言，煤炭(每噸),、石油(每噸),、天然氣(每立方米)分別征收11、17,、12元的碳稅,。國家發(fā)改委、財(cái)科所課題組的研究報(bào)告稱,，根據(jù)我國現(xiàn)階段的情況,，從促進(jìn)民生的角度出發(fā),，對于個人生活使用的煤炭和天然氣排放的二氧化碳，暫不征稅,。
財(cái)科所碳稅研究課題組主要成員傅志華研究員告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者,，我國碳稅的定位要考慮國情，逐步提高稅率,；不考慮累進(jìn)制稅率,，而是采用從量計(jì)征的方式，即定額稅率形式,；由于考慮到節(jié)能減排的因素,，不會效仿大多數(shù)國家對含碳比例較高的化石燃料征相對較低的稅以保障耗能行業(yè)的競爭力,。但是,，在最初開征碳稅時(shí)可能會采用相對較低的稅率水平，然后再逐步提高,。這種做法可以減少開征時(shí)的阻力,。
“為了保護(hù)我國產(chǎn)業(yè)在國際市場的競爭力，可根據(jù)實(shí)際情況,，在不同時(shí)期對受影響較大的能源密集型行業(yè)建立健全合理的稅收減免與返還機(jī)制,。但是，能源密集型行業(yè)享受稅收優(yōu)惠必須有一定的條件,，如與國家簽訂一定標(biāo)準(zhǔn)的二氧化碳減排或提高能效的相關(guān)協(xié)議,，作出在節(jié)能降耗方面的努力�,！备抵救A表示,。
據(jù)接近財(cái)政部的人士向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者透露，短期之內(nèi)碳稅還不會開征,，“現(xiàn)在連是否新開一個獨(dú)立稅種都沒有確定,，此外還會面臨一些行業(yè)和地方政府的阻力�,！�
“但有些部門希望盡快推出,，如發(fā)改委氣候司，這能讓他們在氣候談判時(shí)更主動一些,�,！痹撊耸空f。
行業(yè)方面的阻礙可以想見,，以能源行業(yè)為例,，由于我國發(fā)電基本以煤電為主，碳稅的實(shí)行會繼續(xù)抬高電力企業(yè)的成本,。
華北電力大學(xué)校長助理張粒子教授在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示,，現(xiàn)階段實(shí)行碳稅并不合適,，碳稅如果實(shí)行肯定會推高我國能源價(jià)格，“我們要充分重視國際能源價(jià)格上漲,，現(xiàn)在發(fā)達(dá)國家對本國經(jīng)濟(jì)都沒底,，在沒有對碳稅實(shí)行做詳細(xì)準(zhǔn)確評估的前提下，如果匆忙實(shí)行碳稅,，對經(jīng)濟(jì)的影響無法把握,。”
張粒子分析了碳稅實(shí)行的可操作性,，“從能源價(jià)格承受力來講,，我國能源企業(yè)現(xiàn)在負(fù)債率已經(jīng)很高，如果碳稅加到發(fā)電環(huán)節(jié),，造成的成本增加只能靠國家財(cái)政補(bǔ)貼,。而財(cái)政的錢來自納稅人，那么這種分配是否合理就值得商榷了,�,！�
張粒子提出，如果從促進(jìn)節(jié)能減排的角度,，電價(jià)中可以加入可再生能源附加稅或者在化石能源價(jià)格中加入消費(fèi)稅的形式來實(shí)現(xiàn),，“這個稅率是可增可減的，調(diào)節(jié)余地大,，而碳稅一旦開征,，調(diào)節(jié)的余地就太小了�,！�
中國社科院城市發(fā)展和環(huán)境研究所所長潘家華認(rèn)為碳稅是個很好的手段,，在理論和方法上都可取。但同時(shí)表示,，如果在很多問題上沒有弄清楚,，貿(mào)然征收碳稅是不可取的。
潘家華在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示,，歐洲不少國家是為了擴(kuò)大稅基增加財(cái)政收入,，“以瑞典為例，政府以其他名義征收百姓會表示反對,。但現(xiàn)在我國中央財(cái)政很高,，稅負(fù)也很高，擴(kuò)大稅基顯然不是目的,。需要保證財(cái)政中性,，即征收碳稅就要減少其他稅收，來保證不增加整體稅負(fù)�,！�
潘家華表示,，碳稅應(yīng)該是導(dǎo)向性的，引導(dǎo)企業(yè)節(jié)能減排,，引導(dǎo)消費(fèi)者選擇低碳產(chǎn)品,，鼓勵社會走向低碳。
“因此碳稅應(yīng)該是不以擴(kuò)大稅基為目的,、導(dǎo)向性的,、對社會不會有太大負(fù)面影響的、財(cái)政中性的稅收,�,！迸思胰A總結(jié)。
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碳稅的起源
碳稅形成的理論基礎(chǔ),，源于英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古于1920年出版的《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書,，故碳稅又叫庇古稅。庇古認(rèn)為,，邊際私人凈產(chǎn)值與邊際社會凈產(chǎn)值相背離的原因,，源于“外部經(jīng)濟(jì)”或“外部不經(jīng)濟(jì)”，差異或成本難以在市場上自行消除,，成本的外部化，使得污染并不致影響該產(chǎn)品的生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間的交易達(dá)成,，污染的存在使廠商獲利,，但卻給社會帶來不利影響。由此而形成“邊際社會成本”,。[詳細(xì)]