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11月28日,，在墨西哥坎昆的奇琴伊查瑪雅古城遺址旁,，綠色和平組織升起一個(gè)巨大的熱氣球，呼吁人們保護(hù)環(huán)境,。新華社發(fā)(普羅梅特奧·盧賽羅
攝) |
第16次聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)雖然已經(jīng)落幕一段時(shí)間，但廣受業(yè)內(nèi)關(guān)注的碳稅能否出臺(tái)仍然是一個(gè)熱議話題,。世界自然基金會(huì)(WWF)全球氣候變化應(yīng)對(duì)計(jì)劃主任楊富強(qiáng)不久前曾在坎昆表示,，中國(guó)最早在2012年，最遲在2012—2015年期間或?qū)⑼瞥鎏级悺?BR> 中國(guó)作為能源消耗大國(guó)和二氧化碳排放大國(guó)之一,，承擔(dān)著節(jié)能減排的重要責(zé)任,，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者比較國(guó)外碳稅政策，采訪了國(guó)內(nèi)推動(dòng)碳稅制訂的核心專家,，試圖對(duì)碳稅在中國(guó)的前景做出一些前瞻性的展望,。
先例：國(guó)外碳稅誕生逾十年
人類大量使用化石燃料，向大氣中排放的溫室氣體隨之增加,，導(dǎo)致全球性的氣候變化和環(huán)境變化……已成為國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)環(huán)境問(wèn)題,。在各種旨在減緩氣候變化的政策中，碳稅被普遍認(rèn)為是減少碳排放的一種有效經(jīng)濟(jì)手段,。目前,，世界上已有丹麥、芬蘭,、瑞典,、荷蘭、挪威等一些國(guó)家征收碳稅,，取得較好效果,，另有一些國(guó)家和地區(qū)也在積極探索中。
碳稅是政府針對(duì)二氧化碳排放征收的一個(gè)稅種,。碳稅以環(huán)境保護(hù)為目的,，通過(guò)對(duì)燃煤和石油下游的汽油、航空燃油,、天然氣等化石燃料產(chǎn)品,，按其碳含量的比例征稅來(lái)實(shí)現(xiàn)減少化石燃料消耗和二氧化碳排放，希望通過(guò)削減二氧化碳排放減緩全球變暖,。
開(kāi)征碳稅,，最初出現(xiàn)在20世紀(jì)90年代一些北歐國(guó)家，目前,，引入碳稅的國(guó)家已經(jīng)達(dá)到10多個(gè),，如丹麥、芬蘭,、德國(guó),、荷蘭,、挪威、瑞典,、瑞士,、和英國(guó)等。此外,，日本和新西蘭等其他一些國(guó)家也在考慮征收碳稅,。
早在20世紀(jì)70年代，丹麥就開(kāi)始對(duì)能源消費(fèi)征稅,。當(dāng)時(shí),，征稅對(duì)象只包括家庭和非增值稅納稅企業(yè)。資料顯示,，1992年丹麥成為第一個(gè)對(duì)家庭和企業(yè)同時(shí)征收碳稅的國(guó)家,，目的是刺激能源節(jié)約和能源替代。征收范圍包括汽油,、天然氣和生物燃料以外的所有二氧化碳排放,。計(jì)稅基礎(chǔ)是燃料燃燒時(shí)的二氧化碳量，稅率為100丹麥克朗/噸二氧化碳,，相當(dāng)于14.3美元/噸二氧化碳,。為增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，稅收收入的一部分被用于為工業(yè)企業(yè)的節(jié)能項(xiàng)目提供補(bǔ)貼,。1996年丹麥引入了一個(gè)新稅,，該稅由三個(gè)稅種組成，分別是二氧化碳稅,、二氧化硫稅和能源稅,，增加了企業(yè)的能源和碳稅的總體負(fù)擔(dān),。該稅的二氧化碳稅率不變,，但稅基擴(kuò)大到供暖用能源，企業(yè)按用途將耗費(fèi)的能源分成三類,，供暖用,、生產(chǎn)用和照明用能源。二氧化碳稅對(duì)供暖用能源按100%征稅,，對(duì)照明用能源按90%征稅,，對(duì)生產(chǎn)用能源按25%征稅。丹麥在其制訂的最新能源計(jì)劃中,，明確提出了2030年能源構(gòu)成：風(fēng)能占50%,，太陽(yáng)能15%，生物能和其他可再生能源占35%,，其中風(fēng)能在2025年還將占到電力供應(yīng)總量的75%,。
荷蘭從1990年起在原有的環(huán)境稅下增設(shè)了碳稅,，并把稅收收入納入政府一般預(yù)算管理。1990年,，芬蘭引入二氧化碳稅,，征收范圍是礦物燃料，計(jì)稅基礎(chǔ)是含碳量,。開(kāi)始征收時(shí)稅率很低,，之后逐漸增加。
瑞典在1991年整體稅制改革中引入碳稅,，同時(shí)將能源稅稅率降低,。征稅范圍包括所有燃料油，其中對(duì)電力部門(mén)使用的部分給予稅收豁免,。稅率根據(jù)燃料含碳量的不同而有區(qū)別,。納稅人包括進(jìn)口者、生產(chǎn)者和儲(chǔ)存者,。對(duì)私人家庭和工業(yè)的稅率為250瑞典克朗/噸二氧化碳,。由于考慮企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，工業(yè)企業(yè)也只需要按50%的比例繳稅,，某些高能耗產(chǎn)業(yè),，如商業(yè)園藝、采礦,、制造,、紙漿和造紙、電力等,，給予稅收豁免,。
挪威從1991年開(kāi)始對(duì)汽油、礦物油,、和天然氣征收二氧化碳稅,，覆蓋了所有二氧化碳排放的65%。1992年,，挪威把征收范圍擴(kuò)展到煤和焦炭,。根據(jù)燃料含碳量不同，征稅標(biāo)準(zhǔn)也有差別,，如1995年對(duì)汽油的征稅標(biāo)準(zhǔn)是0.83挪威克朗/升,，對(duì)柴油的征稅標(biāo)準(zhǔn)是0.415挪威克朗/升。年稅收收入60億挪威克朗,，占稅收總收入的2%,。
德國(guó)則實(shí)行對(duì)特定能源征收能源稅。1999年首先對(duì)摩托車燃料、輕質(zhì)燃料油,、天然氣,、和電力征稅。稅收收入投入到養(yǎng)老基金,，不僅提高了雇員的凈工資,，還降低了雇員和雇主交納養(yǎng)老保險(xiǎn)的金額。后來(lái),，對(duì)摩托車燃料油和電力的稅率有所增加,。從2000年開(kāi)始，德國(guó)對(duì)重質(zhì)燃料油征稅,。
為了履行《京都議定書(shū)》的承諾,，實(shí)現(xiàn)到2008-2012年間排放的溫室氣體比1990年低12.5%的目標(biāo)，以及國(guó)內(nèi)的到2012年減少二氧化碳排放20%的目標(biāo),，英國(guó)于2001年頒布征收氣候變化稅,，適用于工業(yè)、商業(yè),、農(nóng)業(yè)和公共部門(mén),。值得注意的是，對(duì)銷往企業(yè)和公共部門(mén)的電力,、煤,、天然氣、和液化石油氣正常征稅,，卻對(duì)熱電聯(lián)產(chǎn)單位的油類耗費(fèi)和發(fā)電以及可再生能源實(shí)行免稅,，同時(shí)規(guī)定該稅不適用于國(guó)內(nèi)消費(fèi)者和慈善團(tuán)體。
2006年11月,，美國(guó)科羅拉多州圓石市成為美國(guó)首個(gè)通過(guò)碳稅法規(guī)的城市,。該市有58%的民眾投票同意，依居民和企業(yè)用電量的多少,，隨同電費(fèi)按比例繳納碳稅,。為鼓勵(lì)使用清潔能源，達(dá)到環(huán)保的目的,，同時(shí)規(guī)定,，購(gòu)買(mǎi)風(fēng)力發(fā)電的用戶免稅,。當(dāng)?shù)卣磕昙s100萬(wàn)美元的碳稅收入,，全部用于提高全市的能源效率以及改用替代燃料等方面。
2008年2月,，加拿大BC(不列顛哥倫比亞)省公布2008年度財(cái)政預(yù)算案,，規(guī)定從當(dāng)年7月起開(kāi)征碳稅，即對(duì)汽油,、柴油,、天然氣,、煤、石油以及家庭暖氣用燃料等所有燃料征收碳稅,，不同燃料征收的碳稅不同,，而且未來(lái)五年燃油所征收碳稅還將逐步提高。BC省政府通過(guò)增加碳稅一年可增加稅收3.38億加元,，并且表示,，省政府不會(huì)籍由碳稅來(lái)增加收入，而會(huì)通過(guò)減稅的方式,，將碳稅的收入還給省民,，還希望通過(guò)征收碳稅減少能源消耗，減少二氧化碳等溫室氣體排放,。
啟示：碳稅作用顯著
世界各國(guó)政府先后對(duì)開(kāi)征碳稅之后產(chǎn)生的效果做了評(píng)估,。據(jù)1997年對(duì)丹麥與能源使用有關(guān)的稅的實(shí)施效果進(jìn)行的評(píng)估顯示，企業(yè)能源消耗降低了10%,。第三方獨(dú)立研究報(bào)告也顯示,，丹麥對(duì)企業(yè)征收能源稅使能源的消耗降低了10%。從1980年到2002年間,，丹麥能源消耗總量變化不大,，從能源消耗結(jié)構(gòu)來(lái)看，煤和焦炭以及油的消耗比重逐步降低,，天然氣和可再生能源的使用逐步增加,，從比重來(lái)看增加明顯，顯示出稅收對(duì)能源替代的影響,。引自丹麥能源署發(fā)布的數(shù)據(jù),，丹麥整個(gè)能源業(yè)的二氧化碳排放呈現(xiàn)減少態(tài)勢(shì)，從1990年的5270萬(wàn)噸減到2005年的4940萬(wàn)噸,。而生產(chǎn)每度電排放的二氧化碳則由1990年的937克減少到2005年的517克,。
隨著碳稅的執(zhí)行，荷蘭溫室氣體排放量持續(xù)下降,，荷蘭的評(píng)估顯示,，預(yù)期2010年二氧化碳排放會(huì)減少360-380萬(wàn)噸，到2020年會(huì)減少460-510萬(wàn)噸,。
瑞典和挪威的二氧化碳排放也減少了,。1987到1994年間，瑞典二氧化碳排放下降了13%,。瑞典環(huán)境保護(hù)署(SEPA)對(duì)瑞典二氧化碳稅的評(píng)估報(bào)告表明,，二氧化碳稅同瑞典環(huán)境政策一起對(duì)減少二氧化碳排放發(fā)揮了作用。瑞典公布的應(yīng)用經(jīng)濟(jì)手段的評(píng)價(jià)報(bào)告稱，許多能源生產(chǎn)廠家因碳稅的實(shí)施更換了燃料,。挪威對(duì)碳稅實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估的結(jié)果顯示,，稅收導(dǎo)致1991-1993年的二氧化碳排放量下降了3-4%；效果最顯著的是造紙工業(yè)的油耗下降了21%,。
在德國(guó),，碳稅的合理實(shí)施不僅帶來(lái)保護(hù)環(huán)境效果，還增加了社會(huì)就業(yè)人數(shù),。對(duì)德國(guó)的一項(xiàng)研究顯示,，截至2002年底，二氧化碳減排量超過(guò)了700萬(wàn)噸,，同時(shí)創(chuàng)造出六萬(wàn)個(gè)新的就業(yè)崗位,。另一項(xiàng)對(duì)能源稅效果的研究顯示，到2005年時(shí),，德國(guó)能源耗費(fèi)的降低以及二氧化碳的排放下降了2-3%,。該研究還表明，實(shí)施能源稅為德國(guó)創(chuàng)造了25萬(wàn)個(gè)新的就業(yè)崗位,。
與此同時(shí),，中國(guó)財(cái)政部下屬的財(cái)政科學(xué)研究所對(duì)碳稅做了深入的研究，財(cái)政科學(xué)研究所課題組研究報(bào)告顯示,，碳稅的征稅依據(jù)有兩種情況,，丹麥、瑞典,、挪威等許多國(guó)家是按碳含量征稅,，用燃料的含碳量和消耗的燃料總量計(jì)算二氧化碳排放量，只有少數(shù)國(guó)家是直接對(duì)二氧化碳或一氧化碳的排放量征稅,。在操作上前者更加簡(jiǎn)便易行,。
碳稅收入在大多數(shù)國(guó)家納入一般預(yù)算管理，也有個(gè)別國(guó)家將其�,？顚Ｓ糜诃h(huán)境保護(hù),，或者提高能源使用效率和研究開(kāi)發(fā)利用可替代新能源的活動(dòng)。
在德國(guó)等國(guó)家,，碳稅征收的同時(shí)降低了居民個(gè)人所得稅等一部分稅負(fù),，將碳稅收入投入到養(yǎng)老基金等方面，為社會(huì)增加了大量就業(yè),，聯(lián)系我國(guó)當(dāng)前社會(huì)就業(yè)壓力巨大,，這一點(diǎn)值得關(guān)注。
預(yù)期：國(guó)內(nèi)短期內(nèi)或難開(kāi)征
近日,，有媒體從國(guó)家發(fā)改委氣候變化司獲悉,，國(guó)家發(fā)改委正在研究碳稅征收方案。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所(下稱財(cái)科所)所長(zhǎng)賈康表示,，政府推出碳稅有三個(gè)技術(shù)備選方案：或是放到環(huán)境保護(hù)稅中,；或?qū)⑻级愐胂M(fèi)稅中；或把碳稅納入資源稅中,。
業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為,，節(jié)能減排是解決我國(guó)發(fā)展中面臨的能源和環(huán)境的雙重壓力，建立環(huán)境友好型,、資源節(jié)約型社會(huì),，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。適時(shí)征收碳稅,，有利于推動(dòng)消耗化石燃料產(chǎn)生的外部負(fù)效應(yīng)內(nèi)部化,，通過(guò)增加能源的使用成本以達(dá)到減少能源消耗的目的，所以開(kāi)征碳稅是促進(jìn)我國(guó)節(jié)能減排的有效經(jīng)濟(jì)手段之一,。
然而,，專家認(rèn)為，我國(guó)以煤為主的能源結(jié)構(gòu)在短時(shí)間內(nèi)仍然難以改變,，值得注意的是,，世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)表明，當(dāng)國(guó)家和地區(qū)的人均GDP處于500美元至3000美元的發(fā)展階段時(shí),，往往對(duì)應(yīng)著人口,、資源、環(huán)境等瓶頸約束最為嚴(yán)重的時(shí)期,。目前,，中國(guó)還屬于發(fā)展中國(guó)家，為發(fā)展經(jīng)濟(jì),、提高人民生活水平,，能源消耗勢(shì)必會(huì)加速增長(zhǎng)，溫室氣體排放的增長(zhǎng)速度也會(huì)有較快的上升,，中國(guó)的溫室氣體排放應(yīng)屬于“生存性排放”,。
財(cái)政部財(cái)科所課題組對(duì)碳稅問(wèn)題進(jìn)行了大量深入細(xì)致的調(diào)研，在此基礎(chǔ)上,，課題組表示：我國(guó)碳稅比較合適的推出時(shí)間是2012年前后,；由于采用二氧化碳排放量作為計(jì)稅依據(jù)，需要采用從量計(jì)征的方式,，所以適合采用定額稅率形式,；在稅收的轉(zhuǎn)移支付上，應(yīng)利用碳稅重點(diǎn)對(duì)節(jié)能環(huán)保行業(yè)和企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼,。
記者了解到,，目前國(guó)家發(fā)改委,、財(cái)政部財(cái)科所課題組有關(guān)研究報(bào)告對(duì)碳稅的征收范圍進(jìn)行了較為清晰的界定。根據(jù)碳稅的征稅范圍和對(duì)象,，我國(guó)碳稅的納稅人可以相應(yīng)確定為：向自然環(huán)境中直接排放二氧化碳的單位和個(gè)人,。財(cái)科所課題組建議，中國(guó)的碳稅最終應(yīng)該根據(jù)煤炭,、天然氣和成品油的消耗量來(lái)征收,。碳稅在起步時(shí)，每噸二氧化碳排放征稅10元,，征收年限可設(shè)定在2012年,；到2020年，碳稅的稅率可提高到40元/噸,。
而環(huán)保部規(guī)劃院課題組則建議,，每噸二氧化碳排放征稅20元，到2020年可以征收50元/噸,。具體而言,，煤炭(每噸)、石油(每噸),、天然氣(每立方米)分別征收11,、17、12元的碳稅,。國(guó)家發(fā)改委,、財(cái)科所課題組的研究報(bào)告稱,，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的情況,，從促進(jìn)民生的角度出發(fā)，對(duì)于個(gè)人生活使用的煤炭和天然氣排放的二氧化碳,，暫不征稅,。
財(cái)科所碳稅研究課題組主要成員傅志華研究員告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，我國(guó)碳稅的定位要考慮國(guó)情,，逐步提高稅率,；不考慮累進(jìn)制稅率，而是采用從量計(jì)征的方式,，即定額稅率形式,；由于考慮到節(jié)能減排的因素，不會(huì)效仿大多數(shù)國(guó)家對(duì)含碳比例較高的化石燃料征相對(duì)較低的稅以保障耗能行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力,。但是,，在最初開(kāi)征碳稅時(shí)可能會(huì)采用相對(duì)較低的稅率水平，然后再逐步提高,。這種做法可以減少開(kāi)征時(shí)的阻力,。
“為了保護(hù)我國(guó)產(chǎn)業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力,，可根據(jù)實(shí)際情況，在不同時(shí)期對(duì)受影響較大的能源密集型行業(yè)建立健全合理的稅收減免與返還機(jī)制,。但是,，能源密集型行業(yè)享受稅收優(yōu)惠必須有一定的條件，如與國(guó)家簽訂一定標(biāo)準(zhǔn)的二氧化碳減排或提高能效的相關(guān)協(xié)議,，作出在節(jié)能降耗方面的努力,�,！备抵救A表示,。
據(jù)接近財(cái)政部的人士向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者透露，短期之內(nèi)碳稅還不會(huì)開(kāi)征,，“現(xiàn)在連是否新開(kāi)一個(gè)獨(dú)立稅種都沒(méi)有確定,，此外還會(huì)面臨一些行業(yè)和地方政府的阻力�,！�
“但有些部門(mén)希望盡快推出,，如發(fā)改委氣候司，這能讓他們?cè)跉夂蛘勁袝r(shí)更主動(dòng)一些,�,！痹撊耸空f(shuō)。
行業(yè)方面的阻礙可以想見(jiàn),，以能源行業(yè)為例,，由于我國(guó)發(fā)電基本以煤電為主，碳稅的實(shí)行會(huì)繼續(xù)抬高電力企業(yè)的成本,。
華北電力大學(xué)校長(zhǎng)助理張粒子教授在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示,，現(xiàn)階段實(shí)行碳稅并不合適，碳稅如果實(shí)行肯定會(huì)推高我國(guó)能源價(jià)格,，“我們要充分重視國(guó)際能源價(jià)格上漲，現(xiàn)在發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)都沒(méi)底,，在沒(méi)有對(duì)碳稅實(shí)行做詳細(xì)準(zhǔn)確評(píng)估的前提下,，如果匆忙實(shí)行碳稅，對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響無(wú)法把握,�,！�
張粒子分析了碳稅實(shí)行的可操作性，“從能源價(jià)格承受力來(lái)講,，我國(guó)能源企業(yè)現(xiàn)在負(fù)債率已經(jīng)很高,，如果碳稅加到發(fā)電環(huán)節(jié)，造成的成本增加只能靠國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼,。而財(cái)政的錢(qián)來(lái)自納稅人,，那么這種分配是否合理就值得商榷了,。”
張粒子提出,，如果從促進(jìn)節(jié)能減排的角度,，電價(jià)中可以加入可再生能源附加稅或者在化石能源價(jià)格中加入消費(fèi)稅的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)，“這個(gè)稅率是可增可減的,，調(diào)節(jié)余地大,，而碳稅一旦開(kāi)征，調(diào)節(jié)的余地就太小了,�,！�
中國(guó)社科院城市發(fā)展和環(huán)境研究所所長(zhǎng)潘家華認(rèn)為碳稅是個(gè)很好的手段，在理論和方法上都可取,。但同時(shí)表示,，如果在很多問(wèn)題上沒(méi)有弄清楚，貿(mào)然征收碳稅是不可取的,。
潘家華在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示,，歐洲不少國(guó)家是為了擴(kuò)大稅基增加財(cái)政收入，“以瑞典為例,，政府以其他名義征收百姓會(huì)表示反對(duì),。但現(xiàn)在我國(guó)中央財(cái)政很高，稅負(fù)也很高,，擴(kuò)大稅基顯然不是目的,。需要保證財(cái)政中性，即征收碳稅就要減少其他稅收,，來(lái)保證不增加整體稅負(fù),。”
潘家華表示,，碳稅應(yīng)該是導(dǎo)向性的,，引導(dǎo)企業(yè)節(jié)能減排，引導(dǎo)消費(fèi)者選擇低碳產(chǎn)品,，鼓勵(lì)社會(huì)走向低碳,。
“因此碳稅應(yīng)該是不以擴(kuò)大稅基為目的、導(dǎo)向性的,、對(duì)社會(huì)不會(huì)有太大負(fù)面影響的,、財(cái)政中性的稅收�,！迸思胰A總結(jié),。
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碳稅的起源
碳稅形成的理論基礎(chǔ)，源于英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古于1920年出版的《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書(shū),，故碳稅又叫庇古稅,。庇古認(rèn)為,，邊際私人凈產(chǎn)值與邊際社會(huì)凈產(chǎn)值相背離的原因，源于“外部經(jīng)濟(jì)”或“外部不經(jīng)濟(jì)”,，差異或成本難以在市場(chǎng)上自行消除,，成本的外部化，使得污染并不致影響該產(chǎn)品的生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間的交易達(dá)成,，污染的存在使廠商獲利,，但卻給社會(huì)帶來(lái)不利影響。由此而形成“邊際社會(huì)成本”,。[詳細(xì)]