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[進入汶川地震專題]
汶川地震災(zāi)后重建,，規(guī)劃環(huán)評成為社會關(guān)注的熱點,。2002年，國家出臺了《環(huán)境影響評價法》,，對規(guī)劃環(huán)境影響評價作了專章規(guī)定,。此后,，國務(wù)院法制辦公室在充分聽取有關(guān)部門、地方人民政府和有關(guān)專家意見的基礎(chǔ)上,，經(jīng)與原國家環(huán)�,？偩帧⒃煌ú�,、發(fā)展改革委,、水利部等部門反復(fù)研究論證，形成了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例（征求意見稿）》,，并于今年3月27日至4月28日向社會各界廣泛征求意見,。汶川災(zāi)后重建，又一次引起了公眾對條例出臺的關(guān)注,。
記者采訪了解到,，規(guī)劃環(huán)評條例目前正加緊出臺。公眾意見主要集中在以下幾個方面,。
介入重建受關(guān)注
目前,，汶川地震災(zāi)后重建工作已經(jīng)啟動。地震破壞了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的平衡,，生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)可能受到嚴(yán)重?fù)p害,。在重建的過程中，應(yīng)該注意哪些環(huán)境問題,？如何用規(guī)劃環(huán)評的眼光審視災(zāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)重新布局,？
環(huán)境保護部副部長潘岳表示，重建是個立新的過程,，不應(yīng)是簡單的恢復(fù),，災(zāi)區(qū)重建要切實維護好生態(tài)安全，離不開規(guī)劃環(huán)評這一國際公認(rèn)的環(huán)境與發(fā)展綜合決策的手段,。只有開展重建規(guī)劃的環(huán)評,，才能根據(jù)災(zāi)區(qū)生態(tài)環(huán)境承載能力,，對重建的空間布局、發(fā)展規(guī)模,、功能分區(qū),、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局等的生態(tài)環(huán)境適宜性進行分析，提出預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的對策措施,。只有開展重建規(guī)劃的環(huán)評,，才能按照區(qū)域主導(dǎo)生態(tài)功能定位，確定災(zāi)區(qū)主要產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向,，規(guī)范空間開發(fā)秩序,。也只有開展重建規(guī)劃的環(huán)評，才能從決策源頭上引導(dǎo)化工石化等高危行業(yè)合理布局以及流域梯級水電開發(fā)優(yōu)化發(fā)展,。
潘岳認(rèn)為,，環(huán)保部門在災(zāi)后重建工作中，應(yīng)該為決策提供參考,，首先要立即開展災(zāi)區(qū)環(huán)境資源承載能力研究,，明確災(zāi)區(qū)生態(tài)環(huán)境對重建活動可承載的能力；其次要科學(xué)應(yīng)對災(zāi)區(qū)次生生態(tài)災(zāi)害,，對災(zāi)區(qū)國土生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能進行科學(xué)的區(qū)劃,，按災(zāi)區(qū)生態(tài)功能區(qū)劃，明確不同類型開發(fā)區(qū)域的目標(biāo),、任務(wù)與措施,；另外還要統(tǒng)籌災(zāi)區(qū)化工石化等高危行業(yè)布局性環(huán)境風(fēng)險，并且加強流域水電開發(fā)的環(huán)境風(fēng)險管理,。
城市規(guī)劃專家,、中國工程院院士鄒德慈也認(rèn)為，在災(zāi)后重建的過程中,，應(yīng)該把修復(fù)生態(tài)環(huán)境作為決策的重要前提和認(rèn)識基礎(chǔ),。這一點，在規(guī)劃環(huán)保條例立法中應(yīng)有所體現(xiàn),�,！叭祟悓τ谧匀簧鷳B(tài)的修復(fù)能力有限，但對于一些自然災(zāi)害,，我們可以采取各種手段和措施,，趨利避害�,；謴�(fù)重建應(yīng)充分考慮生態(tài)環(huán)境的因素,，只有目光長遠(yuǎn)，才能長治久安�,！�
公眾參與是關(guān)鍵
“如果說13億人口是一個大家庭的話,，環(huán)保工作就是整個家庭當(dāng)中的清潔和衛(wèi)生，單靠政府來做,，能力和效果都非常有限,，需要每一個家庭成員的努力，才能做好有關(guān)環(huán)境方面的工作,，使整個家庭保證清潔和衛(wèi)生,。”民間環(huán)保團體“自然之友”的發(fā)起人梁從誡曾舉例說明環(huán)境保護不僅是政府的工作,，還需要更多的公眾參與,。
針對目前的征求意見稿，中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所的學(xué)者楊源認(rèn)為,，條例征求意見稿第九條規(guī)定，“規(guī)劃編制機關(guān)對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的專項規(guī)劃,，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃草案上報審批前征求有關(guān)單位,、專家和公眾對環(huán)境影響報告書的意見�,！钡�,，對什么是可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，標(biāo)準(zhǔn)不確定,，實踐操作中容易引起糾紛,。
據(jù)此，楊源認(rèn)為,，可以考慮進一步拓寬公眾參與環(huán)評的規(guī)劃范圍,，允許公眾發(fā)表意見。從規(guī)劃的公開到公眾具體參與的程序,，每一步都要具體明確規(guī)定,。《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》可以參照《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》補充制定規(guī)劃環(huán)評的公眾參與辦法,，但要彌補《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》救濟途徑與法律責(zé)任缺失的不足,，保證程序真正執(zhí)行。
規(guī)劃環(huán)評：
指將環(huán)境因素置于重大宏觀經(jīng)濟決策鏈的前端,，通過對環(huán)境資源承載能力的分析,，對各類重大開發(fā)、生產(chǎn)力布局,、資源配置等提出更為合理的戰(zhàn)略安排,，從而達到在開發(fā)建設(shè)活動源頭預(yù)防環(huán)境問題的目的。
如何執(zhí)行是考驗
有學(xué)者表示，完善這個征求意見稿固然重要,，但最重要的是盡快出臺這一條例,，并最大程度地發(fā)揮其功能�,！墩髑笠庖姼濉返谑臈l規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市級以上人民政府審批的專項規(guī)劃,，在審批前由其環(huán)境保護主管部門召集有關(guān)部門代表和專家組成審查小組，對環(huán)境影響報告書進行審查,�,！边@使得環(huán)保部門有可能從源頭上遏制這些規(guī)劃可能導(dǎo)致的污染。也正因為此,，環(huán)保部在過去的一年中一直把《規(guī)劃環(huán)評條例》作為工作重點之一來推進,。
條例出臺后如何保證其執(zhí)行效果，仍然存在懸念,。
據(jù)有關(guān)人士透露,，每年中國出的環(huán)評報告書數(shù)量，幾乎超過了全世界主要發(fā)達國家歷年環(huán)評報告書的總和,，但超過99％的通過率,，以及缺乏公開、透明以及獨立監(jiān)督,、事后懲罰的評價體制,，使得這一制度在很大程度流于形式。
環(huán)保部環(huán)境工程評估中心有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,，這一條例的執(zhí)行僅僅依靠環(huán)保部門自身的努力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,。雖然國家環(huán)保總局已經(jīng)升格為環(huán)保部,，但職能分割并沒有得到解決,，很多環(huán)境要素的監(jiān)管也還分布在多個部門。這些部門之間的信息渠道遠(yuǎn)談不上暢通,。因此,，即使做狹義的規(guī)劃環(huán)評，在技術(shù)上和操作上也都面臨種種困難,。而如果像國際上那樣,，把社會影響評估也納入規(guī)劃環(huán)評，需要克服的障礙就更加龐大了,。
此外,，要使得規(guī)劃環(huán)評真正起到效果，最重要的是盡早介入,，并且要求規(guī)劃編制部門同時提供合理的替代方案,。這些,，都需要進一步的制度保障。否則,，如果規(guī)劃環(huán)評變成事實上的“追認(rèn)”,，那么其主動性和提前預(yù)防功能就根本無從談起。
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評 論 |
災(zāi)后重建是規(guī)劃環(huán)評立法的良好契機 | |
□ 劉效仁
四川汶川地震對災(zāi)區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境造成了極大破壞,。對此,，環(huán)境保護部副部長潘岳表示，生態(tài)環(huán)境應(yīng)該成為災(zāi)區(qū)重建合理布局的基礎(chǔ)指標(biāo)之一,，規(guī)劃環(huán)評也應(yīng)作為重建規(guī)劃的基礎(chǔ)依據(jù),，以利于建立長期的減災(zāi)防災(zāi)機制。
目前,，有關(guān)部門發(fā)現(xiàn),，地震導(dǎo)致山體滑坡、泥石流等次生地質(zhì)環(huán)境災(zāi)害,；防疫過程中使用的大量消毒劑,、滅菌劑，以及生活垃圾,、生活污水,、腐爛動物尸體等，威脅到河流水環(huán)境和群眾飲用水的安全,；地震將改變部分珍稀動物的食物結(jié)構(gòu)和生活習(xí)性，并可能直接導(dǎo)致其數(shù)量的減少,，造成生態(tài)功能的下降,；地震還造成土壤和地下水污染隱患等多種生態(tài)問題。更堪憂慮的是,，西南地區(qū)作為水利水電開發(fā)的重點區(qū)域,，也是我國主要的地震活躍帶之一。鑒于其地質(zhì)條件復(fù)雜,、災(zāi)害風(fēng)險極高的特點,，專家指出，必須堅持“統(tǒng)籌規(guī)劃,、保護優(yōu)先,、有序開發(fā)”原則，特別是要進行地震環(huán)境風(fēng)險影響評價,。對一些生態(tài)環(huán)境特別敏感的地區(qū),，則需要制定更高更嚴(yán)格的保護措施。
災(zāi)區(qū)重建應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)氐刭|(zhì)條件和資源環(huán)境承載能力,。合理確定城鎮(zhèn),、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，就必須強化規(guī)劃環(huán)評，一點也忽略不得,，一點也懈怠不得,。事實上，要把環(huán)境承載力作為災(zāi)區(qū)重建的坐標(biāo),，那么,，在做重建規(guī)劃時就必須運用規(guī)劃環(huán)評這一國際公認(rèn)的環(huán)境與發(fā)展綜合決策的手段。只有開展重建規(guī)劃的環(huán)評,，才能根據(jù)災(zāi)區(qū)生態(tài)環(huán)境承載能力,，對重建的空間布局、發(fā)展規(guī)模,、功能分區(qū)等的生態(tài)環(huán)境適宜性進行分析,，提出預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的對策措施；確定災(zāi)區(qū)主要產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向,，規(guī)范空間開發(fā)秩序,，從決策源頭上引導(dǎo)重化工等高危行業(yè)合理布局以及流域梯級水電開發(fā)優(yōu)化發(fā)展。
不可否認(rèn),，環(huán)評所注重的長期利益,、全局利益往往是與有些部門和地方所關(guān)心追求的短期利益、局部利益相沖突,，這也致使很多地區(qū)和部門對這項工作不那么支持,。但災(zāi)后重建乃是百年大計。此時此刻,，我們必須全國一盤棋,，必須放開眼光，堅持把規(guī)劃環(huán)評放在重建規(guī)劃的重要位置,，并嚴(yán)格按照國際通行的辦法進行操作,，推動災(zāi)后重建科學(xué)進行。 | | |